存款保險制度,，又稱存款保障制度,，是金融安全網(wǎng)的重要組成部分,。2008年國際金融危機(jī)以來,，存款保險制度在美國等危機(jī)發(fā)生地作用突出，防止了銀行擠兌風(fēng)潮發(fā)生,，有效維護(hù)了金融體系穩(wěn)定,。而我國目前是由國家信用對銀行進(jìn)行隱性擔(dān)保，這不利于加強(qiáng)對各類存款人的保護(hù),，不利于通過市場化機(jī)制防范和處置金融風(fēng)險,，也阻礙了銀行業(yè)健康優(yōu)化發(fā)展，亟待建立存款保險制度,，為進(jìn)一步金融改革打下基礎(chǔ),。
美國存款保險制度確保金融服務(wù)“無縫銜接”
□高攀 任峰
美國是存款保險制度建立最早、運(yùn)行機(jī)制迄今最完善的國家,。其存款保險制度設(shè)計(jì)是一種融合保險,、銀行監(jiān)管和破產(chǎn)處置的混合模式。美國存款保險制度80年來的運(yùn)作實(shí)踐顯示,。這種模式通過保護(hù)存款人利益和有效處置破產(chǎn)銀行,，將銀行破產(chǎn)對宏觀經(jīng)濟(jì)和金融體系的影響降至最低，基本上實(shí)現(xiàn)了維護(hù)金融體系穩(wěn)定和提升公眾信心的目標(biāo),。
三個職能構(gòu)建 “風(fēng)險最小化”存款保險模式
美國存款保險制度的建立源于上世紀(jì)二三十年代大量銀行倒閉,。1921年至1929年,，美國平均每年約有600家銀行倒閉。1930年至1933年大蕭條期間,，這一數(shù)字急劇上升,，共有9096家銀行倒閉，存款人損失約13億美元,。
為預(yù)防銀行擠兌和重新樹立存款人信心,，美國國會1933年通過“格拉斯——斯蒂格爾法案”(又稱《1933年銀行法案》)，并根據(jù)這一法案建立了聯(lián)邦儲蓄保險公司(FDIC),，從1934年1月1日開始為商業(yè)銀行提供存款保險,。
FDIC是一個獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu),，直接向美國國會負(fù)責(zé),。并接受國會下屬政府問責(zé)局的審計(jì)。它具有三個職能：
一是提供存款保險,。目前FDIC為全美6891家銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)提供存款保險,。
二是進(jìn)行檢查和監(jiān)管。FDIC是在各州注冊而未加入美國聯(lián)邦儲備體系的銀行的主要聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu),，同時也是所有參加存款保險的銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)的輔助性監(jiān)管機(jī)構(gòu),。目前接受FDIC直接檢查和監(jiān)管的銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)4500家，超過美國全部銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)數(shù)量的一半,。
除FDIC外,，美國還有兩家銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中,，美國聯(lián)邦儲備委員會主要負(fù)責(zé)對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管,，美國貨幣監(jiān)理局負(fù)責(zé)對聯(lián)邦注冊的全國性銀行的監(jiān)管。這三家銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管方面職能有部分重疊,，但更多是互補(bǔ)關(guān)系,。
三是處置倒閉的存款機(jī)構(gòu)。當(dāng)存款機(jī)構(gòu)資不抵債,、不能支付到期債務(wù)時,，該存款機(jī)構(gòu)的注冊管理機(jī)關(guān)美國貨幣監(jiān)理局或各州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將作出正式關(guān)閉的決定并通知FDIC,。FDIC一般按照“成本最小化”原則,，通過向健康金融機(jī)構(gòu)提供貸款、擔(dān)保以促成其通過購買等方式處置倒閉機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)和負(fù)債,。
根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(FSB)對其成員國存款保險制度的分類,，美國存款保險制度屬于典型的“風(fēng)險最小化”型。其特點(diǎn)是存款保險機(jī)構(gòu)具有廣泛的風(fēng)險控制職能,，除可進(jìn)行風(fēng)險處置外,。還擁有一定的審慎監(jiān)管權(quán)力,，在損失還未發(fā)生時就可采取相關(guān)措施化解風(fēng)險。
“收購加承接”處置 實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)“無縫銜接”
在上述FDIC具有的三個職能中,，提供存款保險服務(wù)是絕大多數(shù)國家存款保險機(jī)構(gòu)都具備的職能,。而監(jiān)管和處置倒閉銀行則是美國存款保險制度的一個特色。尤其是對倒閉銀行的處置,。在很大程度上確保了金融服務(wù)的“無縫銜接”,。
FDIC一般采用“收購加承接”的方式市場化處置倒閉銀行。通常做法是,，當(dāng)投保銀行倒閉后,，由另一家經(jīng)營穩(wěn)健的銀行承擔(dān)倒閉銀行的全部債務(wù)并收購其部分或全部資產(chǎn)，存款人和其他債權(quán)人利益得到全額保護(hù),。倒閉銀行的客戶自動成為接管銀行的客戶,，銀行服務(wù)不會中斷。對于部分資產(chǎn)規(guī)模較大的銀行,。FDlC往往采取先直接接管,、再擇機(jī)出售的方式。而對于系統(tǒng)重要性銀行,。FDIC則與美國財政部,、美聯(lián)儲聯(lián)合實(shí)施救助，使用存款保險基金以優(yōu)先股形式注資,，并按一定比例分擔(dān)資產(chǎn)損失,。
2014年1月24日，位于俄克拉荷馬州的The Bank of Union銀行被該州銀行監(jiān)管部門關(guān)閉,，指定FDIC為接管者,。FDIC與俄克拉荷馬州的Banc First銀行達(dá)成收購和承接協(xié)議,。The Bank of Union的兩家分支機(jī)構(gòu)將作為Banc First的分支機(jī)構(gòu)從1月27日開始重新開業(yè),，其存款客戶自動成為Banc First的存款客戶。而在24至26日的三天時間里,，The Bank of Union的存款客戶仍可繼續(xù)使用借記卡,、支票、自動取款機(jī)等服務(wù),，并不受The Bank of union倒閉影響,。
FDIC對于大部分倒閉的銀行都采用上述“收購加承接”的處置方式。倒閉銀行一般在一個周末就會被另一家銀行收購,。到下周一時又重新開業(yè),，這種“無縫銜接”對存款人來說幾乎不受任何影響。而且,，投保銀行倒閉或者被其他銀行收購后,，F(xiàn)DIC會即刻按照存款人在倒閉銀行留存的地址信息寄去通知,。
如果倒閉的銀行暫時找不到其他買家，F(xiàn)DIC會直接對儲戶進(jìn)行賠付,，一般會在兩個工作日內(nèi)給儲戶寄去相應(yīng)的賠付支票,。FDIC理賠速度如此之快，一個重要原因就是建有“問題銀行”清單和資料庫,，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控,，在銀行正式倒閉之前做了大量的前期準(zhǔn)備工作。
各項(xiàng)指標(biāo)動態(tài)調(diào)整 確保存款保險制度與時俱進(jìn)
在FDIC長達(dá)80年的運(yùn)作實(shí)踐中,，其各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)并非一成不變,，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化和市場的需要不斷作出調(diào)整。這也是美國存款保險制度取得成功的重要原因,。
一是存款保險限額動態(tài)調(diào)整,。FDIC按賬戶確定存款保險限額，并可隨著經(jīng)濟(jì)形勢及通貨膨脹情況進(jìn)行調(diào)整,。目前每個存款人在同一家投保機(jī)構(gòu)按同一類型賬戶合并計(jì)算的存款保險限額為25萬美元,，相當(dāng)于美國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的5倍。而1934年FDIC開始提供存款保險時,，保險賠付上限僅為2500美元,。
二是保險費(fèi)率適時變化。FDIC的運(yùn)作資金主要來自存款保險基金,，沒有國會撥款,。存款保險基金的資金則主要來自投保的銀行和儲蓄機(jī)構(gòu)繳納的保費(fèi)和該基金投資美國國債的收益。上世紀(jì)90年代之前,，F(xiàn)DIC一直實(shí)行統(tǒng)一的保險費(fèi)率,，即根據(jù)銀行的存款規(guī)模而不是依據(jù)其風(fēng)險構(gòu)成來征收存款保險費(fèi)。
但上世紀(jì)80年代出現(xiàn)的儲蓄信貸危機(jī)導(dǎo)致大量儲蓄信貸機(jī)構(gòu)倒閉,，加大了FDIC的賠付負(fù)擔(dān),，甚至一度導(dǎo)致儲蓄保險基金虧損。為此,，F(xiàn)DIC從1993年開始實(shí)行差別保險費(fèi)率,，將風(fēng)險評估和保險費(fèi)率掛鉤。
根據(jù)資本充足率和CAMELS評估標(biāo)準(zhǔn),，F(xiàn)DIC將銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險水平分為一至五級(第五級的風(fēng)險最高),。目前不同風(fēng)險級別的機(jī)構(gòu)每100美元存款的保險費(fèi)約為12美分到50美分不等。這種經(jīng)過風(fēng)險調(diào)整的保險費(fèi)率既可減少投保銀行的道德風(fēng)險,，也可降低健康銀行的保險費(fèi)用負(fù)擔(dān),。
此外，美國國會還對存款保險基金的準(zhǔn)備金率(即存款保險基金額度占總存款保險金額的比重)作出規(guī)定，該指標(biāo)低于法定下限時,，F(xiàn)DIC需采取提高保險費(fèi)率等措施,，確保在8年內(nèi)將準(zhǔn)備金率提高到法定下限之上。
根據(jù)2010年通過的最新版金融監(jiān)管法案《多德——弗蘭克法案》,，存款保險基金的準(zhǔn)備金率下限從原定的1.15%升至1.35%,。原定的1.5%的上限取消。但在實(shí)際執(zhí)行中,。FDIC理事會從2010年開始將每年的準(zhǔn)備金率目標(biāo)設(shè)為2%,。
俄存款保險重振民眾對銀行信心
□高春霄 任峰
俄羅斯存款保險制度建立于2003年底。如果說誕生80年的存款保險制度已經(jīng)是一株“老樹”,，那么在俄羅斯還只能算是一枚“新芽”,。
在建立存款保險制度過程中，俄采取漸進(jìn)式策略,，首先通過立法明確目標(biāo),、原則、框架和內(nèi)容,，然后逐步推進(jìn),，不斷完善。盡管與美,、英等發(fā)達(dá)國家相比,，俄羅斯的存款保險制度起步較晚，但這一制度在重振民眾對俄聯(lián)邦銀行系統(tǒng)信心,、提升俄金融系統(tǒng)穩(wěn)定性方面發(fā)揮了重要作用,。
銀行倒閉潮頻發(fā)催生新型金融防護(hù)網(wǎng)
俄羅斯存款保險制度是在上世紀(jì)90年代接連發(fā)生銀行倒閉的背景下產(chǎn)生的。隨著俄羅斯聯(lián)邦1990年宣布獨(dú)立,，受政治巨大震蕩的影響,，盧布大幅貶值，一夜之間幾乎成為“廢紙”,。1998年,，俄羅斯銀行體系危機(jī)爆發(fā)，大批商業(yè)銀行倒閉,，盧布實(shí)際貶值幅度達(dá)50%,，儲戶存款再次大幅蒸發(fā),。一連串的銀行危機(jī)使銀行徹底喪失了國民信任,。
危機(jī)面前，俄政府認(rèn)識到,，必須采取措施恢復(fù)國民對銀行的信心,，保證銀行資產(chǎn)的正常來源和不斷增加。2003年12月，俄頒布《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于自然人在俄聯(lián)邦銀行存款保險法》(以下簡稱“存款保險法”),，標(biāo)志著俄羅斯存款保險制度的正式建立,。2004年是俄推行存款保險法的第一年，但開局并不順利,。當(dāng)年春夏之交爆發(fā)的銀行信任危機(jī)使形勢錯綜復(fù)雜,。由于大多數(shù)銀行或沒來得及加入該體系，或不夠資格加入,，存款人無法獲得這一制度的保護(hù),。這一狀況一度讓民眾非常揪心，擠提成風(fēng),，莫斯科幾百家銀行出現(xiàn)流動性危機(jī),。
2004年7月，正當(dāng)銀行危機(jī)告急,，俄國家杜馬緊急通過私人存款擔(dān)保法案,，對所有在2003年12月27日之后破產(chǎn)和被吊銷許可證的私人銀行的私人存款進(jìn)行擔(dān)保，擔(dān)保額度在10萬盧布以內(nèi)(俄銀行儲戶中80%的存款額在10萬盧布以內(nèi)),。同時,，對存款保險法進(jìn)行修改，將存款保險范圍擴(kuò)大至未參與商業(yè)銀行強(qiáng)制存款保險機(jī)制的商業(yè)銀行,。一旦這些銀行破產(chǎn),，居民在這些銀行10萬盧布以下的存款將獲得俄羅斯中央銀行的全數(shù)償付。這一有效期僅為兩年的臨時修正案,，極大地安定了人心,，對扭轉(zhuǎn)局勢起到了至關(guān)重要的作用。
數(shù)據(jù)顯示,，自2004年5月銀行信任危機(jī)爆發(fā)至2005年1月,，在俄羅斯1584家金融信貸機(jī)構(gòu)中，有256家中小銀行被央行吊銷了營業(yè)許可證,。經(jīng)過這次危機(jī)的洗禮,，商業(yè)銀行對加入存款保險體系的抵觸情緒煙消云散。俄羅斯存款保險制度走上正軌,。
設(shè)立專門機(jī)構(gòu)保障制度運(yùn)行
運(yùn)行10年來,，俄存款保險制度成效明顯。截至2014年1月13日,，有873家銀行參加了俄羅斯存款保險體系,，俄羅斯存款保險基金總額達(dá)到1539億盧布。概括10年運(yùn)行經(jīng)驗(yàn),，俄羅斯主要采取了以下做法：
一是設(shè)立存款保險機(jī)構(gòu),。1999年俄羅斯杜馬通過居民存款保障法，計(jì)劃成立聯(lián)邦儲備公司，由政府,、中央銀行和參加該公司的各商業(yè)銀行共同出資,。政府和央行提供首批20億盧布儲備金，商業(yè)銀行入股費(fèi)為自有資金額的0.5%,。
2000年9月俄羅斯杜馬通過決議,，建立一個類似美國聯(lián)邦存款保險公司的基金，保障一定數(shù)量內(nèi)所有私人銀行存款,。此基金從中央銀行和政府獲取20億盧布,，再加上從銀行存款中按比例提取的資金。根據(jù)2003年12月制定的存款保險法,，2004年1月俄羅斯存款保險公司成立,。
俄羅斯存款保險公司是屬于俄羅斯聯(lián)邦政府的國有公司，基本職能包括保障存款保險體系正常運(yùn)行,，行使銀行清算人的職能,，以及負(fù)責(zé)對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)督，指導(dǎo)銀行完善業(yè)務(wù)工作等,。
俄羅斯存款保險公司的最高管理機(jī)構(gòu)是公司理事會,，由7名俄聯(lián)邦政府代表、5名中央銀行代表和總經(jīng)理共13人組成,。目前,，俄聯(lián)邦財政部長西盧安諾夫任理事會主席，中央銀行行長為理事會成員,。
二是強(qiáng)制投保,。相關(guān)法律規(guī)定，俄境內(nèi)所有從事居民存款業(yè)務(wù)的銀行都必須參加存款保險體系,。居民存款后自動享有存款保險,，不需與銀行簽署存款保險合同。銀行有義務(wù)為存款人向存款保險基金繳納保費(fèi),。
俄對于保險事故的界定是,，存款銀行被中央銀行依法取消營業(yè)許可。存款保險賠付額為存款人在一家出險銀行存款的100%,，但賠付總額不超過70萬盧布(約合12.28萬元人民幣),。如果存款人在數(shù)家銀行都有存款，且這些銀行都發(fā)生了保險事故,，每項(xiàng)存款的最高賠付額仍為70萬盧布,。賠付期限不晚于事故發(fā)生后14日內(nèi)。
三是多渠道籌集保險基金,。存款保險基金是存款保險制度的資金保障,。俄存款保險基金的資金和資產(chǎn)的來源,，主要是銀行繳納的存款保險費(fèi),、聯(lián)邦稅收以及使用基金中的暫時閑置資金用于投資的收益,。按照規(guī)定，基金中的暫時閑置資金只能投資政府債券,、央行存款,、國內(nèi)債券、國內(nèi)公司股票,、國內(nèi)抵押債券和國際金融機(jī)構(gòu)在俄發(fā)行的債券,。基金不得用于投資國內(nèi)信貸機(jī)構(gòu)的股票,、債券和存款,。存款保險費(fèi)計(jì)費(fèi)基數(shù)是相應(yīng)季度的平均賬面存款余額。目前執(zhí)行的保險費(fèi)率是計(jì)費(fèi)基數(shù)的0.1%,。
漸進(jìn)式改革做法值得借鑒
一是加強(qiáng)方案設(shè)計(jì),。俄建立存款保險制度的主要做法，是先立法明確目標(biāo),、原則,、框架和內(nèi)容，然后逐步推進(jìn),，其有關(guān)存款保險制度的法律體系經(jīng)歷了多次完善,。1999年，俄羅斯國家杜馬通過居民存款保障法,。2001年11月,，俄羅斯政府制定《俄聯(lián)邦銀行保障歸還公民存款》法律草案，從2002年1月1日起,，國家將居民的存款保險責(zé)任,。2003年，俄羅斯國家杜馬通過存款保險法,，從法律上規(guī)定了對居民在銀行的存款實(shí)施強(qiáng)制保險的法律,、財務(wù)和組織原則，并規(guī)定了存款保險機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍,、業(yè)務(wù)辦理程序和存款償付的手續(xù),。
二是引入存款保險制度與加強(qiáng)銀行監(jiān)管相結(jié)合。近年來,，在引進(jìn)存款保險制度的同時,，俄羅斯不斷加強(qiáng)對銀行部門的監(jiān)管，包括對金融機(jī)構(gòu)所有者,、領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員實(shí)施更加嚴(yán)格的審查,，逐步提高商業(yè)銀行的最低資本金要求,，要求銀行更加及時完整地披露信息等。
三是做好應(yīng)對意外事件的預(yù)案,。存款保險機(jī)構(gòu)的主要職能之一就是進(jìn)行賠付,。這就要求存款保險機(jī)構(gòu)擁有一定數(shù)量的保險基金。然而,，這筆基金的累積需要時間,。通常在保險基金累積到制度完全正常運(yùn)行所需金額之前，存款保險機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始正式履行職責(zé),。在此期間,，存款保險機(jī)構(gòu)收取的保費(fèi)可能無法覆蓋賠付支出，因此宜做好相應(yīng)預(yù)案,，防備收不抵支情況的出現(xiàn),。