存款保險制度，又稱存款保障制度,，是金融安全網(wǎng)的重要組成部分,。2008年國際金融危機以來，存款保險制度在美國等危機發(fā)生地作用突出,，防止了銀行擠兌風潮發(fā)生,，有效維護了金融體系穩(wěn)定。而我國目前是由國家信用對銀行進行隱性擔保,，這不利于加強對各類存款人的保護,，不利于通過市場化機制防范和處置金融風險，也阻礙了銀行業(yè)健康優(yōu)化發(fā)展,，亟待建立存款保險制度,，為進一步金融改革打下基礎(chǔ)。
美國存款保險制度確保金融服務(wù)“無縫銜接”
□高攀 任峰
美國是存款保險制度建立最早、運行機制迄今最完善的國家,。其存款保險制度設(shè)計是一種融合保險,、銀行監(jiān)管和破產(chǎn)處置的混合模式。美國存款保險制度80年來的運作實踐顯示,。這種模式通過保護存款人利益和有效處置破產(chǎn)銀行,，將銀行破產(chǎn)對宏觀經(jīng)濟和金融體系的影響降至最低，基本上實現(xiàn)了維護金融體系穩(wěn)定和提升公眾信心的目標,。
三個職能構(gòu)建 “風險最小化”存款保險模式
美國存款保險制度的建立源于上世紀二三十年代大量銀行倒閉,。1921年至1929年，美國平均每年約有600家銀行倒閉,。1930年至1933年大蕭條期間,，這一數(shù)字急劇上升，共有9096家銀行倒閉,，存款人損失約13億美元,。
為預(yù)防銀行擠兌和重新樹立存款人信心，美國國會1933年通過“格拉斯——斯蒂格爾法案”(又稱《1933年銀行法案》),，并根據(jù)這一法案建立了聯(lián)邦儲蓄保險公司(FDIC),，從1934年1月1日開始為商業(yè)銀行提供存款保險�,！ �
FDIC是一個獨立的聯(lián)邦政府機構(gòu),，直接向美國國會負責。并接受國會下屬政府問責局的審計,。它具有三個職能：
一是提供存款保險,。目前FDIC為全美6891家銀行和儲蓄機構(gòu)提供存款保險。
二是進行檢查和監(jiān)管,。FDIC是在各州注冊而未加入美國聯(lián)邦儲備體系的銀行的主要聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu),，同時也是所有參加存款保險的銀行和儲蓄機構(gòu)的輔助性監(jiān)管機構(gòu)。目前接受FDIC直接檢查和監(jiān)管的銀行和儲蓄機構(gòu)數(shù)量達4500家,，超過美國全部銀行和儲蓄機構(gòu)數(shù)量的一半,。
除FDIC外，美國還有兩家銀行監(jiān)管機構(gòu),。其中,，美國聯(lián)邦儲備委員會主要負責對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管，美國貨幣監(jiān)理局負責對聯(lián)邦注冊的全國性銀行的監(jiān)管,。這三家銀行監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管方面職能有部分重疊,，但更多是互補關(guān)系。
三是處置倒閉的存款機構(gòu),。當存款機構(gòu)資不抵債,、不能支付到期債務(wù)時，該存款機構(gòu)的注冊管理機關(guān)美國貨幣監(jiān)理局或各州銀行監(jiān)管機構(gòu)，將作出正式關(guān)閉的決定并通知FDIC,。FDIC一般按照“成本最小化”原則,，通過向健康金融機構(gòu)提供貸款、擔保以促成其通過購買等方式處置倒閉機構(gòu)的資產(chǎn)和負債,。
根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(FSB)對其成員國存款保險制度的分類,，美國存款保險制度屬于典型的“風險最小化”型。其特點是存款保險機構(gòu)具有廣泛的風險控制職能,，除可進行風險處置外,。還擁有一定的審慎監(jiān)管權(quán)力，在損失還未發(fā)生時就可采取相關(guān)措施化解風險,。
“收購加承接”處置 實現(xiàn)金融服務(wù)“無縫銜接”
在上述FDIC具有的三個職能中,，提供存款保險服務(wù)是絕大多數(shù)國家存款保險機構(gòu)都具備的職能。而監(jiān)管和處置倒閉銀行則是美國存款保險制度的一個特色,。尤其是對倒閉銀行的處置,。在很大程度上確保了金融服務(wù)的“無縫銜接”。
FDIC一般采用“收購加承接”的方式市場化處置倒閉銀行,。通常做法是,，當投保銀行倒閉后，由另一家經(jīng)營穩(wěn)健的銀行承擔倒閉銀行的全部債務(wù)并收購其部分或全部資產(chǎn),，存款人和其他債權(quán)人利益得到全額保護。倒閉銀行的客戶自動成為接管銀行的客戶,，銀行服務(wù)不會中斷,。對于部分資產(chǎn)規(guī)模較大的銀行。FDlC往往采取先直接接管,、再擇機出售的方式,。而對于系統(tǒng)重要性銀行。FDIC則與美國財政部,、美聯(lián)儲聯(lián)合實施救助，使用存款保險基金以優(yōu)先股形式注資,，并按一定比例分擔資產(chǎn)損失,。
2014年1月24日，位于俄克拉荷馬州的The Bank of Union銀行被該州銀行監(jiān)管部門關(guān)閉,，指定FDIC為接管者,。FDIC與俄克拉荷馬州的Banc First銀行達成收購和承接協(xié)議。The Bank of Union的兩家分支機構(gòu)將作為Banc First的分支機構(gòu)從1月27日開始重新開業(yè),，其存款客戶自動成為Banc First的存款客戶,。而在24至26日的三天時間里，The Bank of Union的存款客戶仍可繼續(xù)使用借記卡、支票,、自動取款機等服務(wù),，并不受The Bank of union倒閉影響。
FDIC對于大部分倒閉的銀行都采用上述“收購加承接”的處置方式,。倒閉銀行一般在一個周末就會被另一家銀行收購,。到下周一時又重新開業(yè)，這種“無縫銜接”對存款人來說幾乎不受任何影響,。而且,，投保銀行倒閉或者被其他銀行收購后，F(xiàn)DIC會即刻按照存款人在倒閉銀行留存的地址信息寄去通知,。
如果倒閉的銀行暫時找不到其他買家,，F(xiàn)DIC會直接對儲戶進行賠付，一般會在兩個工作日內(nèi)給儲戶寄去相應(yīng)的賠付支票,。FDIC理賠速度如此之快,，一個重要原因就是建有“問題銀行”清單和資料庫，進行重點監(jiān)控,，在銀行正式倒閉之前做了大量的前期準備工作,。
各項指標動態(tài)調(diào)整 確保存款保險制度與時俱進
在FDIC長達80年的運作實踐中,，其各項指標設(shè)計并非一成不變,，而是根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化和市場的需要不斷作出調(diào)整。這也是美國存款保險制度取得成功的重要原因,。
一是存款保險限額動態(tài)調(diào)整,。FDIC按賬戶確定存款保險限額，并可隨著經(jīng)濟形勢及通貨膨脹情況進行調(diào)整,。目前每個存款人在同一家投保機構(gòu)按同一類型賬戶合并計算的存款保險限額為25萬美元,，相當于美國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的5倍。而1934年FDIC開始提供存款保險時,，保險賠付上限僅為2500美元,。
二是保險費率適時變化,。FDIC的運作資金主要來自存款保險基金，沒有國會撥款,。存款保險基金的資金則主要來自投保的銀行和儲蓄機構(gòu)繳納的保費和該基金投資美國國債的收益。上世紀90年代之前,，F(xiàn)DIC一直實行統(tǒng)一的保險費率,，即根據(jù)銀行的存款規(guī)模而不是依據(jù)其風險構(gòu)成來征收存款保險費,。
但上世紀80年代出現(xiàn)的儲蓄信貸危機導致大量儲蓄信貸機構(gòu)倒閉,，加大了FDIC的賠付負擔,，甚至一度導致儲蓄保險基金虧損,。為此，F(xiàn)DIC從1993年開始實行差別保險費率,，將風險評估和保險費率掛鉤,。
根據(jù)資本充足率和CAMELS評估標準，F(xiàn)DIC將銀行機構(gòu)的風險水平分為一至五級(第五級的風險最高),。目前不同風險級別的機構(gòu)每100美元存款的保險費約為12美分到50美分不等,。這種經(jīng)過風險調(diào)整的保險費率既可減少投保銀行的道德風險，也可降低健康銀行的保險費用負擔,。
此外,，美國國會還對存款保險基金的準備金率(即存款保險基金額度占總存款保險金額的比重)作出規(guī)定,，該指標低于法定下限時，F(xiàn)DIC需采取提高保險費率等措施,，確保在8年內(nèi)將準備金率提高到法定下限之上。
根據(jù)2010年通過的最新版金融監(jiān)管法案《多德——弗蘭克法案》,，存款保險基金的準備金率下限從原定的1.15%升至1.35%,。原定的1.5%的上限取消。但在實際執(zhí)行中,。FDIC理事會從2010年開始將每年的準備金率目標設(shè)為2%,。
俄存款保險重振民眾對銀行信心
□高春霄 任峰
俄羅斯存款保險制度建立于2003年底。如果說誕生80年的存款保險制度已經(jīng)是一株“老樹”,，那么在俄羅斯還只能算是一枚“新芽”,。
在建立存款保險制度過程中,，俄采取漸進式策略，首先通過立法明確目標,、原則,、框架和內(nèi)容，然后逐步推進,，不斷完善,。盡管與美、英等發(fā)達國家相比,，俄羅斯的存款保險制度起步較晚,，但這一制度在重振民眾對俄聯(lián)邦銀行系統(tǒng)信心、提升俄金融系統(tǒng)穩(wěn)定性方面發(fā)揮了重要作用,。
銀行倒閉潮頻發(fā)催生新型金融防護網(wǎng)
俄羅斯存款保險制度是在上世紀90年代接連發(fā)生銀行倒閉的背景下產(chǎn)生的,。隨著俄羅斯聯(lián)邦1990年宣布獨立，受政治巨大震蕩的影響,，盧布大幅貶值,，一夜之間幾乎成為“廢紙”。1998年,，俄羅斯銀行體系危機爆發(fā),，大批商業(yè)銀行倒閉，盧布實際貶值幅度達50%,，儲戶存款再次大幅蒸發(fā),。一連串的銀行危機使銀行徹底喪失了國民信任。
危機面前,，俄政府認識到,，必須采取措施恢復(fù)國民對銀行的信心，保證銀行資產(chǎn)的正常來源和不斷增加,。2003年12月,，俄頒布《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于自然人在俄聯(lián)邦銀行存款保險法》(以下簡稱“存款保險法”)，標志著俄羅斯存款保險制度的正式建立,。2004年是俄推行存款保險法的第一年,，但開局并不順利。當年春夏之交爆發(fā)的銀行信任危機使形勢錯綜復(fù)雜,。由于大多數(shù)銀行或沒來得及加入該體系,，或不夠資格加入，存款人無法獲得這一制度的保護,。這一狀況一度讓民眾非常揪心,，擠提成風，莫斯科幾百家銀行出現(xiàn)流動性危機,。
2004年7月,，正當銀行危機告急,，俄國家杜馬緊急通過私人存款擔保法案，對所有在2003年12月27日之后破產(chǎn)和被吊銷許可證的私人銀行的私人存款進行擔保,，擔保額度在10萬盧布以內(nèi)(俄銀行儲戶中80%的存款額在10萬盧布以內(nèi)),。同時，對存款保險法進行修改,，將存款保險范圍擴大至未參與商業(yè)銀行強制存款保險機制的商業(yè)銀行,。一旦這些銀行破產(chǎn)，居民在這些銀行10萬盧布以下的存款將獲得俄羅斯中央銀行的全數(shù)償付,。這一有效期僅為兩年的臨時修正案,，極大地安定了人心，對扭轉(zhuǎn)局勢起到了至關(guān)重要的作用,。
數(shù)據(jù)顯示,，自2004年5月銀行信任危機爆發(fā)至2005年1月，在俄羅斯1584家金融信貸機構(gòu)中,，有256家中小銀行被央行吊銷了營業(yè)許可證,。經(jīng)過這次危機的洗禮，商業(yè)銀行對加入存款保險體系的抵觸情緒煙消云散,。俄羅斯存款保險制度走上正軌,。
設(shè)立專門機構(gòu)保障制度運行
運行10年來，俄存款保險制度成效明顯,。截至2014年1月13日,，有873家銀行參加了俄羅斯存款保險體系，俄羅斯存款保險基金總額達到1539億盧布,。概括10年運行經(jīng)驗,，俄羅斯主要采取了以下做法：
一是設(shè)立存款保險機構(gòu)。1999年俄羅斯杜馬通過居民存款保障法,，計劃成立聯(lián)邦儲備公司,，由政府、中央銀行和參加該公司的各商業(yè)銀行共同出資,。政府和央行提供首批20億盧布儲備金,，商業(yè)銀行入股費為自有資金額的0.5%。
2000年9月俄羅斯杜馬通過決議,，建立一個類似美國聯(lián)邦存款保險公司的基金,，保障一定數(shù)量內(nèi)所有私人銀行存款,。此基金從中央銀行和政府獲取20億盧布,，再加上從銀行存款中按比例提取的資金。根據(jù)2003年12月制定的存款保險法,，2004年1月俄羅斯存款保險公司成立,。
俄羅斯存款保險公司是屬于俄羅斯聯(lián)邦政府的國有公司,，基本職能包括保障存款保險體系正常運行，行使銀行清算人的職能,，以及負責對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)督,，指導銀行完善業(yè)務(wù)工作等。
俄羅斯存款保險公司的最高管理機構(gòu)是公司理事會,，由7名俄聯(lián)邦政府代表,、5名中央銀行代表和總經(jīng)理共13人組成。目前,，俄聯(lián)邦財政部長西盧安諾夫任理事會主席,，中央銀行行長為理事會成員。
二是強制投保,。相關(guān)法律規(guī)定,，俄境內(nèi)所有從事居民存款業(yè)務(wù)的銀行都必須參加存款保險體系。居民存款后自動享有存款保險,，不需與銀行簽署存款保險合同,。銀行有義務(wù)為存款人向存款保險基金繳納保費。
俄對于保險事故的界定是,，存款銀行被中央銀行依法取消營業(yè)許可,。存款保險賠付額為存款人在一家出險銀行存款的100%，但賠付總額不超過70萬盧布(約合12.28萬元人民幣),。如果存款人在數(shù)家銀行都有存款,，且這些銀行都發(fā)生了保險事故，每項存款的最高賠付額仍為70萬盧布,。賠付期限不晚于事故發(fā)生后14日內(nèi),。
三是多渠道籌集保險基金。存款保險基金是存款保險制度的資金保障,。俄存款保險基金的資金和資產(chǎn)的來源,，主要是銀行繳納的存款保險費、聯(lián)邦稅收以及使用基金中的暫時閑置資金用于投資的收益,。按照規(guī)定,，基金中的暫時閑置資金只能投資政府債券、央行存款,、國內(nèi)債券,、國內(nèi)公司股票、國內(nèi)抵押債券和國際金融機構(gòu)在俄發(fā)行的債券,�,；鸩坏糜糜谕顿Y國內(nèi)信貸機構(gòu)的股票、債券和存款,。存款保險費計費基數(shù)是相應(yīng)季度的平均賬面存款余額,。目前執(zhí)行的保險費率是計費基數(shù)的0.1%,。
漸進式改革做法值得借鑒
一是加強方案設(shè)計。俄建立存款保險制度的主要做法,，是先立法明確目標,、原則、框架和內(nèi)容,，然后逐步推進,，其有關(guān)存款保險制度的法律體系經(jīng)歷了多次完善。1999年,，俄羅斯國家杜馬通過居民存款保障法,。2001年11月，俄羅斯政府制定《俄聯(lián)邦銀行保障歸還公民存款》法律草案,，從2002年1月1日起,，國家將居民的存款保險責任。2003年,，俄羅斯國家杜馬通過存款保險法,，從法律上規(guī)定了對居民在銀行的存款實施強制保險的法律、財務(wù)和組織原則,，并規(guī)定了存款保險機構(gòu)的職權(quán)范圍,、業(yè)務(wù)辦理程序和存款償付的手續(xù)。
二是引入存款保險制度與加強銀行監(jiān)管相結(jié)合,。近年來,，在引進存款保險制度的同時，俄羅斯不斷加強對銀行部門的監(jiān)管,，包括對金融機構(gòu)所有者,、領(lǐng)導者和管理人員實施更加嚴格的審查，逐步提高商業(yè)銀行的最低資本金要求,，要求銀行更加及時完整地披露信息等,。
三是做好應(yīng)對意外事件的預(yù)案。存款保險機構(gòu)的主要職能之一就是進行賠付,。這就要求存款保險機構(gòu)擁有一定數(shù)量的保險基金,。然而，這筆基金的累積需要時間,。通常在保險基金累積到制度完全正常運行所需金額之前,，存款保險機構(gòu)已經(jīng)開始正式履行職責。在此期間,，存款保險機構(gòu)收取的保費可能無法覆蓋賠付支出,，因此宜做好相應(yīng)預(yù)案，防備收不抵支情況的出現(xiàn)。