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| 趙乃育/繪 |
隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》打響“農(nóng)地入市”發(fā)令槍?zhuān)鳛槲覈?guó)農(nóng)村改革發(fā)源地的安徽省,，成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會(huì)閉幕之際，安徽省發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn),，決定在全省20個(gè)縣(區(qū))開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作,，推出多項(xiàng)“農(nóng)地入市”新政策,。
事實(shí)上,，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面,，安徽省近年來(lái)進(jìn)行了一些頗具爭(zhēng)議也很有借鑒意義的改革試點(diǎn),。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期走訪(fǎng)安徽省部分土地改革試點(diǎn)地區(qū)了解到,，這些“農(nóng)地入市”試點(diǎn)雖取得了一定成效,，但仍然面臨“宅基地退出”落實(shí)遇阻，抵押融資渠道不暢,，以及法律“紅線(xiàn)”難突破等尷尬,。
“宅基地退出”落實(shí)遇阻
退出補(bǔ)償額如何定，社會(huì)保障有無(wú)著落,，能否找到就業(yè)門(mén)路……多位受訪(fǎng)者擔(dān)憂(yōu),，若這些工作沒(méi)提前謀劃好，就倉(cāng)促讓農(nóng)民退出宅基地，將來(lái)這些農(nóng)民會(huì)不會(huì)成為城市“流民”,？
2013年11月12日,，安徽省發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在20個(gè)縣(區(qū))開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作,，其中提出建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng),，包括探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制、建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制等政策,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日走訪(fǎng)合肥,、宣城等地了解到，建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制政策備受關(guān)注,。根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn),，安徽省將堅(jiān)持自愿、有償原則,，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制,。建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度。
對(duì)此,，家住蕪湖市無(wú)為縣十里墩鄉(xiāng)的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業(yè)企業(yè)工作,，他已在城里買(mǎi)了房子,，父母都住在城里，老家的宅基地閑置了,�,！爸灰a(bǔ)償合理，我覺(jué)得宅基地退出是能接受的,，地不用浪費(fèi)了怪可惜的,。”他說(shuō),。
然而,，接受記者采訪(fǎng)的一些基層干部對(duì)該項(xiàng)政策卻態(tài)度迥異。有人認(rèn)為,，該政策符合現(xiàn)實(shí)需要,，將盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局,。也有人擔(dān)心,，“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”,，是《決定》對(duì)宅基地的表述,，而安徽出臺(tái)的政策明確宅基地可以有償退出，顯然是“超前”了，可能會(huì)帶來(lái)與民爭(zhēng)地,、“流民”等問(wèn)題,。
其實(shí)，關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)政策,，安徽省已有部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn),，但由于后續(xù)配套政策不健全，政策落實(shí)情況不容樂(lè)觀(guān),。2013年9月,，安徽省宣城市寧國(guó)市政府出臺(tái)《寧國(guó)市農(nóng)村宅基地退出辦法(試行)》，規(guī)定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬(wàn)元補(bǔ)助,。
對(duì)于這項(xiàng)政策的實(shí)施情況,，寧國(guó)市政府辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，雖然政策已出臺(tái)幾個(gè)月了,，但目前仍沒(méi)有完全實(shí)施,。不可否認(rèn)，后續(xù)的社會(huì)保障是有問(wèn)題的,，如果財(cái)力達(dá)不到,，推行這項(xiàng)政策是有難度的。但現(xiàn)在要做這件事,，首要前提就是農(nóng)民自愿,。
土地“轉(zhuǎn)”金融不“轉(zhuǎn)”
寧國(guó)市政府辦公室副主任肖宏亮說(shuō)，有企業(yè)想流轉(zhuǎn)土地,，但一了解到流轉(zhuǎn)后到銀行不能抵押融資,，企業(yè)就沒(méi)什么興趣了。若金融問(wèn)題不解決,，“農(nóng)地入市”試點(diǎn)很難推進(jìn),。
蕪湖市是全國(guó)第一個(gè)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市。1999年,，國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)該市為農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn),。
據(jù)蕪湖市國(guó)土資源局副調(diào)研員尹仲輝介紹，該流轉(zhuǎn)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為,，包括農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓,、租賃、作價(jià)入股,、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建,、抵押等。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)政策體系時(shí),，均按照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,，即集體土地參照國(guó)有土地操作。“從試點(diǎn)情況來(lái)看,，確實(shí)取得了較好成效,。”尹仲輝說(shuō),。
“自開(kāi)展流轉(zhuǎn)以來(lái),，共辦理流轉(zhuǎn)供地手續(xù)3370畝，吸引了大批投資者前來(lái)興業(yè),，街道財(cái)政收入從1999年流轉(zhuǎn)前的2579萬(wàn)元增長(zhǎng)到2012年的4億元,。”蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)龍山街道辦事處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了,，農(nóng)民居住向鎮(zhèn)區(qū)集中了，還享受到較完善的社會(huì)保障體系,。
然而,，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也存在“短板”�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，盡管寧國(guó)市城鄉(xiāng)土地交易中心目前已規(guī)范流轉(zhuǎn)集體土地5300余畝，但這都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易,。由于抵押融資渠道不暢,，以及相關(guān)配套政策不完善，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)至今還沒(méi)有交易,。
“土地‘轉(zhuǎn)’金融不‘轉(zhuǎn)’，基層反映很強(qiáng)烈,�,！毙ず炅撂钩校m然省里和市里都出臺(tái)了規(guī)定,，但銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)卻不“買(mǎi)賬”,。2011年8月，寧國(guó)市出臺(tái)辦法規(guī)定,，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)行抵押融資,。隨后，他找到銀行,，銀行反饋稱(chēng)由于風(fēng)險(xiǎn)因素和處置難度,，集體建設(shè)用地一般不能抵押，銀行不愿進(jìn)行抵押融資,。
蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)也遭遇類(lèi)似情況,。蕪湖市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，按照規(guī)定，集體建設(shè)用地和國(guó)有土地同地同價(jià),，但銀行執(zhí)行起來(lái)卻打了折扣,，如國(guó)有土地一般能貸評(píng)估價(jià)的70%，但集體建設(shè)用地只能貸50%左右,，這還是同地不同權(quán)的,。
蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉(zhuǎn)了12畝集體建設(shè)用地�,！爱�(dāng)初承諾與國(guó)有土地同地同權(quán),，可到銀行抵押融資時(shí)還是不一樣。我咨詢(xún)了銀行,，公司的用地只能貸300萬(wàn)元左右,，而要是國(guó)有土地就能貸500多萬(wàn)元�,！惫究偨�(jīng)理胡忠福無(wú)奈地說(shuō),，現(xiàn)在公司的產(chǎn)品供不應(yīng)求，就因?yàn)槿狈Y金,，不能擴(kuò)大再生產(chǎn),，影響了企業(yè)的發(fā)展。
據(jù)悉,，安徽省的土地新政策強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本屬性,。根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的轉(zhuǎn)讓,、出租,、入股、抵押等,，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng),。
“我最關(guān)注的就是這項(xiàng)政策了，2013年流轉(zhuǎn)了5000余畝土地,，之前因沒(méi)有抵押物,，一般很難從銀行貸到款�,！卑霾菏袘堰h(yuǎn)縣鵬飛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社理事長(zhǎng)路鵬飛高興地說(shuō),，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可作抵押物，他就不用再愁貸款問(wèn)題了,，希望政策能盡快落實(shí),。
法律“紅線(xiàn)”制約改革進(jìn)展
在土地改革試點(diǎn)地區(qū)，普遍存在一些顧慮,，如頂層設(shè)計(jì)不明晰,，造成依法工商登記難,；存在法律“紅線(xiàn)”掣肘，一些改革因此進(jìn)展緩慢,。
據(jù)寧國(guó)市國(guó)土資源局工作人員介紹,，盡管2013年的中央1號(hào)文件提出“鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專(zhuān)業(yè)合作和股份合作等多元化、多類(lèi)型合作社”,，但對(duì)農(nóng)村土地股份合作社等尚未作出明確規(guī)定,，導(dǎo)致工商登記時(shí)無(wú)法可依，不能真正成為市場(chǎng)獨(dú)立法人,，阻礙了集體土地的上市交易,。
農(nóng)村集體土地的多頭管理，給賦權(quán)于農(nóng)民帶來(lái)難度,。據(jù)了解,，林地、承包地,、宅基地等分別屬于林業(yè),、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等不同部門(mén)管理,，土地確權(quán)工作協(xié)調(diào)比較難,。由于歷史原因，目前已確權(quán)的林地,、承包地的實(shí)際測(cè)量面積與林權(quán)證,、土地承包使用權(quán)證記載的土地面積出入較大，量化股權(quán)時(shí)經(jīng)常產(chǎn)生爭(zhēng)議,，阻礙了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn),。
因缺乏政策和法律支持，導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢的例子也并不鮮見(jiàn),。為深化農(nóng)村金融服務(wù),，推進(jìn)適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，合肥市自2012年3月起,，選擇在長(zhǎng)豐縣率先開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，以保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)前,、產(chǎn)中,、產(chǎn)后的種苗農(nóng)資和服務(wù)資金需要。
根據(jù)試點(diǎn)要求,，凡在長(zhǎng)豐縣域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上或基礎(chǔ)設(shè)施投入在30萬(wàn)元以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)戶(hù),、個(gè)體工商戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織,，符合規(guī)定即可辦理貸款業(yè)務(wù),。該項(xiàng)業(yè)務(wù)以依法依規(guī),、平等自愿、誠(chéng)實(shí)守信為原則,，堅(jiān)持不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì),、不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途,。
“試點(diǎn)一年來(lái)取得一定成效,，但并未達(dá)到預(yù)期目的�,！遍L(zhǎng)豐縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)科負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，截至2013年11月，共辦成放貸3筆,，貸款額約140萬(wàn)元,。之所以成交量少，除了相關(guān)配套政策不健全外,，最大的制約因素在于,，該項(xiàng)試點(diǎn)工作腳踩法律“紅線(xiàn)”。
基層反映,，實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款,，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下在政策方面的一個(gè)突破。雖然我國(guó)農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包,、出租,、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),，但對(duì)其抵押的問(wèn)題《物權(quán)法》,、《擔(dān)保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持,。
無(wú)獨(dú)有偶,，蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)成效明顯，但一直未能在全省乃至全國(guó)推開(kāi),，一個(gè)重要原因就是難以逾越法律“紅線(xiàn)”,。蕪湖市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)政策體系時(shí)開(kāi)了口子,，即規(guī)定國(guó)有土地上怎么做,，集體土地就參照著做。
然而,，根據(jù)我國(guó)土地管理法,，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),。因此,，農(nóng)民的土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng),。若實(shí)踐就是突破法律規(guī)定，所以在相關(guān)法律未修訂時(shí),，基層對(duì)改革的顧慮較多,，很多突破只是理論上的，實(shí)踐中難以操作,。
“從安徽部分地區(qū)土地改革試點(diǎn)情況來(lái)看,，尚面臨的障礙和難題應(yīng)引起重視，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),，特別是在政策法規(guī)方面給予支持,。”安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院院長(zhǎng)張德元表示,，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),，綜合國(guó)土、農(nóng)業(yè),、金融等部門(mén)意見(jiàn)需求,，加快政策法規(guī)修訂步伐，以適應(yīng)改革試點(diǎn)工作需要,。