《經(jīng)濟(jì)參考報》記者近日在山西,、內(nèi)蒙古、寧夏等煤炭主產(chǎn)區(qū)采訪了解到,，近年來,，傳統(tǒng)污染嚴(yán)重省區(qū)的污染治理工作初見成效，縱向看已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境治理的“拐點期”,，但受“九龍治水”,、體制機制不順、法制建設(shè)滯后等一系列矛盾制約,，基層環(huán)保工作難度越來越大,。接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示，制約當(dāng)前污染治理的深層矛盾亟需破解,，如果久拖不決,，污染治理有可能長期陷入“瓶頸期”。
“小馬拉大車”：“人少事多”改觀難
“基層環(huán)保工作中最大的困難,，就是機構(gòu)建設(shè)薄弱,，人少,、事多的矛盾越來越突出�,！眱�(nèi)蒙古鄂爾多斯市環(huán)保局局長董介中說,，由于地處西部地區(qū)，鄂爾多斯市環(huán)保局成立時間較晚,，１９９７年才從建設(shè)部門分離出來,，人員編制多年未有變化。
目前,，鄂爾多斯市級環(huán)境監(jiān)測站管轄地域面積超過８萬平方公里,。董介中說：“內(nèi)蒙古地域遼闊，環(huán)保監(jiān)測工作很多時間都要花在路上,。我們至少需要７０名工作人員才能保證工作及時運轉(zhuǎn),，可現(xiàn)在只有３９名�,！�
內(nèi)蒙古全區(qū)環(huán)保系統(tǒng)共有執(zhí)法人員１８００多名,，而監(jiān)管企業(yè)則高達(dá)３００００多家，平均每名執(zhí)法人員要監(jiān)管６４５平方公里的２０多家企業(yè),，有限的環(huán)保隊伍監(jiān)管著如此數(shù)量龐大,、分散的企業(yè)，監(jiān)管難度極大,。
寧夏這一問題同樣普遍,。寧夏寧東能源化工基地管委會環(huán)保局局長盧毅說：“此前，環(huán)境保護(hù)部出臺的環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化方案和環(huán)境檢測標(biāo)準(zhǔn)化方案,，對環(huán)保工作的設(shè)備,、人員配置做出了具體要求。按照這個方案,，寧東基地的檢測人員應(yīng)達(dá)到７０人,，而現(xiàn)在只有８個，監(jiān)察人員應(yīng)該達(dá)到５０個,，現(xiàn)在只有４個,。”
寧夏石嘴山市環(huán)保局局長梁福祥說,，當(dāng)前的環(huán)保機構(gòu)和人員配置,，與日益繁重的工作實際極不適應(yīng)。在很多城市,，環(huán)保部門的編制數(shù)字都是七八年前定的,，多年來基本上沒有變化。以石嘴山為例,，雖然２００９年進(jìn)行了機構(gòu)改革,，但環(huán)保部門編制并沒有增加,，
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者在多省采訪時發(fā)現(xiàn)，“小馬拉大車”已成為基層環(huán)保部門面臨的主要難題,，不得已只好大量招聘臨時工以充實環(huán)境監(jiān)察,、監(jiān)測隊伍。
梁福祥說,，由于缺少編制和經(jīng)費保障,，他們難以對臨時聘用人員實施專業(yè)技能培訓(xùn)和在編人員同等福利待遇。因此,，聘用人員流動性很大，經(jīng)常出現(xiàn)辭職,、跳槽等情況,，無形中提高了環(huán)保工作成本。臨時聘用人員沒有執(zhí)法權(quán),，也大大限制了環(huán)保行政部門充分履行職能,。
接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示，從全國層面來看,，國家壓縮財政供養(yǎng)人員是大趨勢,，但編制問題應(yīng)通盤考慮。部分事業(yè)單位市場化改革后,，不再需要財政供養(yǎng),，空出的編制應(yīng)及時補充到環(huán)境保護(hù)等需要充實的機構(gòu)中。
“九龍治水”：權(quán)責(zé)不清執(zhí)法難
“我國環(huán)境保護(hù)職能分散在發(fā)改委,、經(jīng)信,、公安、國土,、住建,、交通、水利,、農(nóng)牧,、林業(yè)等多個部門�,！鄙轿魇￡柸协h(huán)保局局長金存柱說,，在具體工作中，各部門之間協(xié)調(diào)難度很大,，制約了環(huán)保工作的有效推進(jìn),。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪了解到，現(xiàn)有體制下防治水污染工作的管理模式是：環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理廠運行,；住建部門負(fù)責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)生活污水收集,；城管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)餐飲業(yè)污水收集,；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)田面源污染物收集；水利部門負(fù)責(zé)河道清淤,。還有發(fā)改委,、經(jīng)信委、規(guī)劃,、國土資源等部門都“各有其責(zé)”,。
“‘九龍治水’導(dǎo)致我國環(huán)保事務(wù)缺乏強有力的統(tǒng)籌規(guī)劃，更難以統(tǒng)一執(zhí)行,�,！币恍┙邮懿稍L的基層環(huán)保局局長表示，要想做好環(huán)保工作,，必須理清體制,。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)�,！�
然而,，部分縣級環(huán)保局局長說，出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、人情等因素考量,，地方政府對環(huán)保部門日常工作的不正常干預(yù)現(xiàn)象十分普遍。這種干預(yù)越到基層越多,，越是大企業(yè)越有“法外豁免權(quán)”,。
山西、內(nèi)蒙古,、寧夏等地多位環(huán)保部門負(fù)責(zé)人建議,，參照浙江省海寧市治理水污染的做法，讓“市長”任“河長”,，真正找到環(huán)保工作“龍頭”,，是解決當(dāng)前環(huán)境保護(hù)“九龍治水”的有效做法。連續(xù)多年水環(huán)境考核不合格的浙江省海寧市,，從２０１１年開始由３０位市委,、市人大、市政府,、市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志分別擔(dān)任全市３０多條市級河道的“河長”治水,，把“九龍”歸結(jié)到一個點，由河長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào),，并樹立“河長公示牌”,，便于接受群眾監(jiān)督和舉報。２０１３年上半年,，海寧市水環(huán)境考核首次被評為“良好”,�,！笆虚L”任“河長”，考核和監(jiān)督只需抓“市長”,，簡潔明了,，有利于開展環(huán)保工作。
“沒殺手锏環(huán)保局只是紙老虎”――立法不足執(zhí)法難
接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪的多位基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為,，當(dāng)前我國環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需要,。
一方面是“立法不足”。寧夏寧東能源化工基地管委會環(huán)保局局長盧毅說,，目前我國的環(huán)境法律體系由一部母法《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》,、《空氣污染防治法》等多部子法構(gòu)成。其中,，《環(huán)境保護(hù)法》于１９８９年由全國人大通過,，至今已有２４年未修改過。此外,，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中確立的環(huán)境管理制度存在內(nèi)容重疊、交叉,，甚至相互矛盾,。一些領(lǐng)域尚存立法空白，如核安全,、危險化學(xué)品環(huán)境管理,、環(huán)境監(jiān)測、生物安全等領(lǐng)域缺少必要的法律依據(jù),。
另一方面是“執(zhí)法乏力”,，即對環(huán)境違法懲罰力度偏弱，行政處罰普遍偏輕,，民事賠償范圍過窄,，刑事制裁乏力，并缺少行政執(zhí)行強制手段,，很難對違法企業(yè)構(gòu)成威懾,，使得“違法成本低、守法成本高”現(xiàn)象突出,。
烏海市環(huán)保局監(jiān)察支隊長李文慧說,，現(xiàn)階段環(huán)保執(zhí)法的特點是：責(zé)任大，任務(wù)重,，措施少,，手段軟。發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為后,，環(huán)保部門下達(dá)行政處罰,，然而罰款額度嚴(yán)重偏低,，一個電廠超標(biāo)排放最高只能罰１０萬元，全年下來不超過１２０萬元,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其環(huán)保設(shè)施正常運轉(zhuǎn)的成本,。“違法成本低,、守法成本高”的后果是,，一些企業(yè)選擇惡意偷排，關(guān)閉環(huán)保設(shè)備等,，甚至明目張膽違法排污,。
據(jù)鄂爾多斯環(huán)保局監(jiān)察支隊隊長蘇雅拉圖介紹，目前查處環(huán)境違法企業(yè)的手段為：前兩次警告,，第三次罰款,，如果企業(yè)不繳納罰款，執(zhí)法部門只能通過法院強制執(zhí)行,，但費時費力,。此外，還可向地方政府申請對污染企業(yè)實施停產(chǎn),，但政府未必能夠批復(fù)同意,。蘇雅拉圖說：“強制手段是執(zhí)法人員的殺手锏，沒有殺手锏,，我們就是紙老虎,。”
“目前實施的《環(huán)境保護(hù)法》對違法行為的懲治力度過于軟弱,�,！北R毅舉例說，有企業(yè)未批先建,，環(huán)保部門根據(jù)法律法規(guī)所能做的是,，要求其限期補辦環(huán)境批復(fù)，并處以２０萬元罰款,。如此一來,，本身違法的企業(yè)就成合法的了。對于一個投資幾千萬的項目,，它的環(huán)境違法成本也就２０萬元,。
基層環(huán)保干部建議從空氣污染防治、土壤污染防護(hù),、水體保護(hù),、海洋環(huán)境保護(hù)等多層次出發(fā)，制定一整套相互呼應(yīng)的法律體系。賦予環(huán)保部門查封,、凍結(jié),、扣押等必要的強制執(zhí)行權(quán)力，授予環(huán)保部門限期治理的決定權(quán),，確保法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,。
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