《經(jīng)濟參考報》記者近日在山西、內(nèi)蒙古,、寧夏等煤炭主產(chǎn)區(qū)采訪了解到,，近年來，傳統(tǒng)污染嚴(yán)重省區(qū)的污染治理工作初見成效,，縱向看已經(jīng)進入環(huán)境治理的“拐點期”,，但受“九龍治水”、體制機制不順,、法制建設(shè)滯后等一系列矛盾制約,，基層環(huán)保工作難度越來越大。接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示,，制約當(dāng)前污染治理的深層矛盾亟需破解,，如果久拖不決，污染治理有可能長期陷入“瓶頸期”,。
“小馬拉大車”：“人少事多”改觀難
“基層環(huán)保工作中最大的困難,，就是機構(gòu)建設(shè)薄弱，人少,、事多的矛盾越來越突出,�,！眱�(nèi)蒙古鄂爾多斯市環(huán)保局局長董介中說，由于地處西部地區(qū),，鄂爾多斯市環(huán)保局成立時間較晚，１９９７年才從建設(shè)部門分離出來,，人員編制多年未有變化,。
目前，鄂爾多斯市級環(huán)境監(jiān)測站管轄地域面積超過８萬平方公里,。董介中說：“內(nèi)蒙古地域遼闊,，環(huán)保監(jiān)測工作很多時間都要花在路上。我們至少需要７０名工作人員才能保證工作及時運轉(zhuǎn),，可現(xiàn)在只有３９名,。”
內(nèi)蒙古全區(qū)環(huán)保系統(tǒng)共有執(zhí)法人員１８００多名,，而監(jiān)管企業(yè)則高達３００００多家,，平均每名執(zhí)法人員要監(jiān)管６４５平方公里的２０多家企業(yè)，有限的環(huán)保隊伍監(jiān)管著如此數(shù)量龐大,、分散的企業(yè),，監(jiān)管難度極大。
寧夏這一問題同樣普遍,。寧夏寧東能源化工基地管委會環(huán)保局局長盧毅說：“此前,，環(huán)境保護部出臺的環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化方案和環(huán)境檢測標(biāo)準(zhǔn)化方案，對環(huán)保工作的設(shè)備,、人員配置做出了具體要求,。按照這個方案，寧東基地的檢測人員應(yīng)達到７０人,，而現(xiàn)在只有８個,，監(jiān)察人員應(yīng)該達到５０個，現(xiàn)在只有４個,�,！�
寧夏石嘴山市環(huán)保局局長梁福祥說，當(dāng)前的環(huán)保機構(gòu)和人員配置,，與日益繁重的工作實際極不適應(yīng),。在很多城市，環(huán)保部門的編制數(shù)字都是七八年前定的,，多年來基本上沒有變化,。以石嘴山為例，雖然２００９年進行了機構(gòu)改革,，但環(huán)保部門編制并沒有增加,，
《經(jīng)濟參考報》記者在多省采訪時發(fā)現(xiàn),，“小馬拉大車”已成為基層環(huán)保部門面臨的主要難題，不得已只好大量招聘臨時工以充實環(huán)境監(jiān)察,、監(jiān)測隊伍,。
梁福祥說，由于缺少編制和經(jīng)費保障,，他們難以對臨時聘用人員實施專業(yè)技能培訓(xùn)和在編人員同等福利待遇,。因此，聘用人員流動性很大,，經(jīng)常出現(xiàn)辭職,、跳槽等情況，無形中提高了環(huán)保工作成本,。臨時聘用人員沒有執(zhí)法權(quán),，也大大限制了環(huán)保行政部門充分履行職能。
接受采訪的一些基層環(huán)保干部表示,，從全國層面來看,，國家壓縮財政供養(yǎng)人員是大趨勢，但編制問題應(yīng)通盤考慮,。部分事業(yè)單位市場化改革后,，不再需要財政供養(yǎng)，空出的編制應(yīng)及時補充到環(huán)境保護等需要充實的機構(gòu)中,。
“九龍治水”：權(quán)責(zé)不清執(zhí)法難
“我國環(huán)境保護職能分散在發(fā)改委,、經(jīng)信、公安,、國土,、住建、交通,、水利,、農(nóng)牧、林業(yè)等多個部門,�,！鄙轿魇￡柸协h(huán)保局局長金存柱說，在具體工作中,，各部門之間協(xié)調(diào)難度很大,，制約了環(huán)保工作的有效推進。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪了解到,，現(xiàn)有體制下防治水污染工作的管理模式是：環(huán)保部門負責(zé)監(jiān)管企業(yè)污水處理和城市污水處理廠運行,；住建部門負責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)生活污水收集；城管部門負責(zé)監(jiān)管城鎮(zhèn)餐飲業(yè)污水收集；農(nóng)業(yè)部門負責(zé)監(jiān)管農(nóng)田面源污染物收集,；水利部門負責(zé)河道清淤,。還有發(fā)改委、經(jīng)信委,、規(guī)劃,、國土資源等部門都“各有其責(zé)”。
“‘九龍治水’導(dǎo)致我國環(huán)保事務(wù)缺乏強有力的統(tǒng)籌規(guī)劃,，更難以統(tǒng)一執(zhí)行,。”一些接受采訪的基層環(huán)保局局長表示,，要想做好環(huán)保工作，必須理清體制,。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定：“地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé),。”
然而,，部分縣級環(huán)保局局長說,，出于地方經(jīng)濟發(fā)展、人情等因素考量,，地方政府對環(huán)保部門日常工作的不正常干預(yù)現(xiàn)象十分普遍,。這種干預(yù)越到基層越多，越是大企業(yè)越有“法外豁免權(quán)”,。
山西,、內(nèi)蒙古、寧夏等地多位環(huán)保部門負責(zé)人建議,，參照浙江省海寧市治理水污染的做法,，讓“市長”任“河長”，真正找到環(huán)保工作“龍頭”,，是解決當(dāng)前環(huán)境保護“九龍治水”的有效做法,。連續(xù)多年水環(huán)境考核不合格的浙江省海寧市，從２０１１年開始由３０位市委,、市人大,、市政府、市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)同志分別擔(dān)任全市３０多條市級河道的“河長”治水,，把“九龍”歸結(jié)到一個點,，由河長負責(zé)協(xié)調(diào)，并樹立“河長公示牌”,，便于接受群眾監(jiān)督和舉報,。２０１３年上半年，海寧市水環(huán)境考核首次被評為“良好”�,！笆虚L”任“河長”,，考核和監(jiān)督只需抓“市長”，簡潔明了,，有利于開展環(huán)保工作,。
“沒殺手锏環(huán)保局只是紙老虎”――立法不足執(zhí)法難
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位基層環(huán)保部門負責(zé)人認為，當(dāng)前我國環(huán)保法律法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需要,。
一方面是“立法不足”,。寧夏寧東能源化工基地管委會環(huán)保局局長盧毅說，目前我國的環(huán)境法律體系由一部母法《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》,、《空氣污染防治法》等多部子法構(gòu)成,。其中，《環(huán)境保護法》于１９８９年由全國人大通過,，至今已有２４年未修改過,。此外，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中確立的環(huán)境管理制度存在內(nèi)容重疊,、交叉,，甚至相互矛盾。一些領(lǐng)域尚存立法空白,，如核安全,、危險化學(xué)品環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測,、生物安全等領(lǐng)域缺少必要的法律依據(jù),。
另一方面是“執(zhí)法乏力”，即對環(huán)境違法懲罰力度偏弱,，行政處罰普遍偏輕,，民事賠償范圍過窄，刑事制裁乏力,，并缺少行政執(zhí)行強制手段,，很難對違法企業(yè)構(gòu)成威懾，使得“違法成本低,、守法成本高”現(xiàn)象突出,。
烏海市環(huán)保局監(jiān)察支隊長李文慧說，現(xiàn)階段環(huán)保執(zhí)法的特點是：責(zé)任大,，任務(wù)重,，措施少，手段軟,。發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為后,，環(huán)保部門下達行政處罰,，然而罰款額度嚴(yán)重偏低，一個電廠超標(biāo)排放最高只能罰１０萬元,，全年下來不超過１２０萬元,，遠遠低于其環(huán)保設(shè)施正常運轉(zhuǎn)的成本�,！斑`法成本低,、守法成本高”的后果是，一些企業(yè)選擇惡意偷排,，關(guān)閉環(huán)保設(shè)備等,，甚至明目張膽違法排污。
據(jù)鄂爾多斯環(huán)保局監(jiān)察支隊隊長蘇雅拉圖介紹,，目前查處環(huán)境違法企業(yè)的手段為：前兩次警告,，第三次罰款，如果企業(yè)不繳納罰款,，執(zhí)法部門只能通過法院強制執(zhí)行,，但費時費力。此外,，還可向地方政府申請對污染企業(yè)實施停產(chǎn)，但政府未必能夠批復(fù)同意,。蘇雅拉圖說：“強制手段是執(zhí)法人員的殺手锏,，沒有殺手锏，我們就是紙老虎,�,！�
“目前實施的《環(huán)境保護法》對違法行為的懲治力度過于軟弱�,！北R毅舉例說,，有企業(yè)未批先建，環(huán)保部門根據(jù)法律法規(guī)所能做的是,，要求其限期補辦環(huán)境批復(fù),，并處以２０萬元罰款。如此一來,，本身違法的企業(yè)就成合法的了,。對于一個投資幾千萬的項目，它的環(huán)境違法成本也就２０萬元,。
基層環(huán)保干部建議從空氣污染防治,、土壤污染防護、水體保護,、海洋環(huán)境保護等多層次出發(fā),，制定一整套相互呼應(yīng)的法律體系。賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié),、扣押等必要的強制執(zhí)行權(quán)力,，授予環(huán)保部門限期治理的決定權(quán)，確保法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,。
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