■聚焦政府購買服務
記者近期在廣東,、江蘇,、北京,、河北,、貴州等地調(diào)研了解到，雖然各地在向社會力量購買公共服務方面已經(jīng)做了不少有益探索和嘗試,，但各地在推進這項工作中普遍存在“短期行為”,，缺乏明確的定位和相應的制度保障,，一些地方政府的公共服務職能名義上雖已轉(zhuǎn)移，但政府部門在背后依然握有管控權(quán),，“買不買”,、“買什么”仍由政府部門說了算，部分政府機構(gòu)“雇主化”現(xiàn)象明顯,，公共服務項目漸成政府部門“養(yǎng)人”,、“甩包袱”的一種變通。
業(yè)內(nèi)專家認為,，政府部門應警惕當下管控思維大于服務意識的傾向,，把“管不了”、也“管不好”的管理社會的權(quán)利交給社會,，把眾多群眾性,、社會性、公益性,、服務性的職能向社會剝離和轉(zhuǎn)移，切實改變職能中的“越位”,、“缺位”和“錯位”的現(xiàn)象,。
“雇主化”導致“購買服務”異化
記者調(diào)研了解到，目前,，地方政府購買公共服務普遍處于“摸著石頭過河”的狀態(tài),，缺乏明確的定位和相應的制度保障，導致一些地方政府機構(gòu)“雇主化”,，政府購買公共服務正以一種新型的,、更隱形的方式造成機構(gòu)臃腫、人浮于事,，并加重財政壓力,。
一種是“閑著媳婦找保姆”，利用購買“崗位”變相“養(yǎng)人”,。北京25個部門近日在預算中公布的部分臨時工數(shù)量已高達4386人,，而這25個部門并不包括城管、交管,、工商系統(tǒng)這些“臨時工用人大戶”,。“不止是北京,，現(xiàn)在有的政府機關(guān)中的雇傭人員比公務員還要多得多,。在很多地方，公眾方面對的不是公務員,，而是滿大街成群結(jié)隊的雇傭協(xié)管員,。”國家行政學院教授馬慶鈺說，他從一些縣法院了解到,，不少單位的協(xié)管,、輔助人員已經(jīng)占了三分之一以上。
記者在基層調(diào)研發(fā)現(xiàn),，由于政府購買崗位可以不占用編制,，并且用人成本較低，購買崗位正在成為在編制控制嚴格情況下的一種變通,。有些時候,，一些單位往往是出于臨時需要，因人設崗,，致使編外人員的數(shù)量急劇膨脹,，有些地方甚至出現(xiàn)“閑著媳婦找保姆”的現(xiàn)象。
另一種是,，“窮的不管”,、“賣掉的不理”，利用購買“項目”變相“甩包袱”,。2008年1月,，湖北省十堰市300多輛公交車停運，致使全城70多萬市民出行困難,，造成停運的原因就在于公交民營化運轉(zhuǎn)不良,。類似的事情還發(fā)生在自2002年開始啟動市場化的國內(nèi)水務行業(yè)，在蘭州等地甚至出現(xiàn)外資水務公司為漲水價不惜以停水來要挾當?shù)卣臉O端現(xiàn)象,。業(yè)內(nèi)專家表示,，2000年前后，國內(nèi)曾掀起政府職能轉(zhuǎn)變的一波浪潮,，明確提出過公共服務市場化,，但這一進程推進十多年來，最終結(jié)果卻不盡如人意,。而這當中暴露出的最突出的一個問題,，就是政府將公共服務市場化變成了“甩包袱”、卸責任的手段,，導致監(jiān)管失效,，并最終造成公眾利益受損。
記者近期在調(diào)研中了解到,，一些地方政府往往以追求自身效益為價值取向,，考慮更多的是解決自身的財政與投資問題以及減少政府的監(jiān)管與服務職能等，“甩包袱”的想法依然存在,。比如,，在公安管理,、市政管理、食品藥品監(jiān)督,、工商管理中,，甚至是公共衛(wèi)生管理以及計劃生育管理中，有些本來是公共權(quán)力機關(guān)自己做的事情,，卻又另增加預算購買服務,，特別是一些“窮預算”的公共服務項目，部門“甩包袱”的現(xiàn)象尤甚,。
多因素疊加致“雇主化”風險升級
記者采訪中發(fā)現(xiàn),，由于存在購買服務邊界不清、政府職能轉(zhuǎn)移尚未完全到位等因素的疊加,，部分政府機構(gòu)走向“雇主化”的潛在風險增多,，政府購買服務行為出現(xiàn)異化。
一是購買服務邊界不清,，政府“責任”也能“甩”,。調(diào)研中，基層干部普遍對政府購買公共服務究竟“買什么”表示困惑,，在不知道“什么能買,，什么不能買”的情況下，很可能會出現(xiàn)上述“甩包袱”,、連同政府承擔的服務責任也一并甩了出去的情況。
江蘇省政府采購中心相關(guān)人士指出,，目前政府購買服務的范圍與邊界尚未明確,，主要是參照我國于2003年實施的《政府采購法》，由于“服務采購”的解釋僅限于政府自身運作的后勤服務,，而范圍更廣泛,、更重要的公共服務并沒有被列入采購范圍。這不僅使得一些地方政府深化購買公共服務的改革缺乏準確,、有效的政策依據(jù),，也使得政府服務采購大多局限于公務車輛維修與保險、計算機通用軟件,、會議服務等少數(shù)領(lǐng)域,，導致服務采購比例偏低，制約公共服務市場化改革發(fā)展,。
此外,，記者也注意到，目前,，政府購買公共服務方面的改革實踐,，更多的是一些肩負繁重社會管理和服務職能的基層政府,，在財力、人力不足的條件下,，被“逼”出來的,，這樣的改革容易導致爭議或存在一定程度的不規(guī)范。
二是缺乏公平環(huán)境,，“買不買”政府說了算,。按照公共服務購買的定義以及國際慣例，政府購買服務是政府采購的一部分,，公開競爭原則是政府購買服務的一般性原則,，購買雙方主體獨立是政府購買服務的必要條件。在政府購買服務開展較早的西方國家,，政府向社會公布購買服務的預算,，社會組織通過政府采購公開招標的方式取得政府撥款，并按照政府要求提供服務,。
但記者調(diào)研了解到,，除江蘇、廣東等省市外,，政府購買服務基本上沒有通過政府采購來實施,，有的是購買人自己選擇、直接委托某些社會組織實施,，有的是購買人自己成立社會組織來實施,。由于缺乏公開競爭，社會組織對政府購買服務的需求并不了解,，直接影響了各地政府購買服務的發(fā)展壯大,，而且還會導致違規(guī)、壟斷,、雇主化等問題的發(fā)生,。
三是政府職能轉(zhuǎn)移未到位,，“伙伴”成“伙計”,。業(yè)內(nèi)專家指出，政府購買公共服務是一種新型的政府提供公共服務的方式,，其核心意義是構(gòu)建政府與社會組織等承接主體之間平等,、獨立的“伙伴”關(guān)系。然而目前來看,，政府和社會組織之間不是“伙伴關(guān)系”,，而是一種“雇主伙計關(guān)系”，一些公共服務職能看似已經(jīng)轉(zhuǎn)移,，但政府部門在背后依然握有管控權(quán),，行政干預并未減少,。
記者了解到，盡管我國行政審批制度改革已經(jīng)推行多年,，地方政府下放了很多可以由社會組織行使的社會管理職權(quán),，但實際情況卻是，科學的社會管理機制尚未建立,，仍有很多應由社會組織承接的職能目前在由政府部門行駛著,，另外事業(yè)單位分類改革在各地才剛剛起步，很多應轉(zhuǎn)為社會組織的事業(yè)單位尚未與政府脫鉤,，很多政府可以通過購買獲得的服務由這些未改制的事業(yè)單位承擔著,，財政撥款本質(zhì)意義上仍在“養(yǎng)人”。
政府職能應由“劃槳”向“舵手”轉(zhuǎn)變
“政府購買公共服務,，其定位是推動政府職能由‘劃槳’向‘舵手’轉(zhuǎn)變,，初衷是向公眾提供更高質(zhì)量和效率的公共服務產(chǎn)品�,！睂Υ�,，多位專家認為在科學推進購買公共服務改革中應當做到：
一是要有效界定政府與市場邊界。無錫市財政局副局長孫文華認為,，應盡快建立政府購買服務項目選擇機制,，避免以“購買服務”名義轉(zhuǎn)移本應由政府承擔的公共服務職責，避免專門設立公司,、社會組織來單一承接政府某項公共服務,，切實防止新形式的既“養(yǎng)人”又“養(yǎng)事”現(xiàn)象。
馬慶鈺教授指出,，歐美市場化做得好的國家,，長達數(shù)十年的經(jīng)驗均反復驗證一個鐵律，那就是公共服務市場化始終是有限的市場化,。比如在美國，聯(lián)邦政府采購局有一個解釋文件,，有19項核心工作必須由政府公務員來做,，不能委托給別人。中國香港也將公共服務分為核心職能,、輔助職能,，還有商業(yè)服務職能，鼓勵將核心職能以外的職能或服務通過購買加以實現(xiàn),。清華大學公共管理學院教授王名認為,，各地應加快研究和制定“政府轉(zhuǎn)移職能目錄”和“政府購買公共服務目錄”，以政策法規(guī)的形式明確公共服務邊界,。
二是營造有效,、公平競爭的法律和政策環(huán)境,。河北大學政法學院教授袁剛表示，真正實現(xiàn)公開化,，要走“四步”：明確制定需求,，制定購買規(guī)劃；進行公開招標,；簽訂合同,；在實施項目監(jiān)督全程管理，并評估服務,、后續(xù)跟進,。貴陽市公共資源交易中心主任廖繼勇認為，可推行“進場核驗,、場中監(jiān)督,、出場見證”的公共資源交易監(jiān)管模式，實現(xiàn)政府購買公共服務項目的評標專家統(tǒng)一,、隨機抽取,，確保各環(huán)節(jié)的公平、公正,、規(guī)范,。
還有不少專家認為，應積極引導和支持社會組織,、尤其是以公益為目的為導向的社會工作機構(gòu)等非盈利性社會組織參與社會管理和公共服務,，建立公共服務供給的社會參與機制，適時將各級政府職能中不應承擔,、也無力承擔,，“管不了”、也“管不好”的管理社會的權(quán)利交給社會,，切實改變以往職能的“越位”,、“缺位”和“錯位”的現(xiàn)狀。