■2013財(cái)經(jīng)熱詞之四：新土改
2014年“新土改”系列政策有望“破冰”
在政策鼓勵下,，與農(nóng)民切身利益相關(guān)的“新土改”在全國多個(gè)地區(qū)正在如火如荼地展開，農(nóng)民從中得到實(shí)在的好處,。而未來,，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地可以有條件流轉(zhuǎn)以后，將促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中更加合理,、有效和科學(xué)地進(jìn)行市場化配置,。
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趙乃育/繪 |
2013年，農(nóng)村土地制度改革受到了前所未有的關(guān)注,，中央層面和地方政府的聲音空前密集,。十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議分別作出了重要部署,。按照“試點(diǎn)先行”原則,，安徽,、浙江等省市政府紛紛頒發(fā)政策條文,，解除農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限制，推進(jìn)農(nóng)地入市工作,。
明年,，“新土改”系列政策有望“破冰”，除了繼續(xù)推進(jìn)全國土地確權(quán)工作外,，相關(guān)部門或?qū)⒚芗瞥鲆幌盗小靶峦粮摹闭叽胧�,，包括修訂后的《土地管理法》和《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》等。
突破：多地逐步放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制
經(jīng)過確權(quán)后,，那些將自己的土地流轉(zhuǎn)出去的村民,，既不用再關(guān)心土地，可以放心外出打工,，還可以獲得“流轉(zhuǎn)”后的穩(wěn)定增值收益,。
2013年，土地制度改革取得了重要突破,。多個(gè)中央級別的會議對未來土地制度改革做出了明確的規(guī)劃,，要求“試點(diǎn)先行”。地方政府方面,，逐漸放開了對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的限制,，不少農(nóng)民已經(jīng)開始從土地流轉(zhuǎn)中獲益。
作為國土部確定的8個(gè)地級市試點(diǎn)之一,，浙江省嘉興市的“新土改”試驗(yàn)被業(yè)界稱為“嘉興模式”,。
在嘉興市海鹽縣百步鎮(zhèn)得勝村，農(nóng)民鐘雪根告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，自從土地確權(quán)流轉(zhuǎn)出去后,，他們家5口人,，每年可以領(lǐng)到一萬塊錢的土地分紅。
鐘雪根以前主要的收入來源是依靠耕種土地,，由于一年四季都需要耕種,，沒有更多時(shí)間外出務(wù)工，而來自土地的直接收入并不理想,。施行土地流轉(zhuǎn)后,，愿意種地的人可以承包更多別人的土地，不愿種地的人則有更自由的時(shí)間外出打工賺錢,。
鐘雪根說,，在得勝村，很多青壯年到村莊附近的服裝廠等地方工作,，一個(gè)月能收入3000元到4000元,，而60歲以上的老年人，也可以通過勞務(wù)合作社去工廠做一些簡單的活,。
更重要的是,，經(jīng)過確權(quán)后，那些將自己的土地流轉(zhuǎn)出去的村民,，既不用再關(guān)心土地,，可以放心外出打工，還可以獲得“流轉(zhuǎn)”后的穩(wěn)定增值收益,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，海鹽縣有一個(gè)縣、鎮(zhèn),、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,，現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都可以通過該平臺辦理。記者前往該服務(wù)中心看到,，墻上的大屏幕滾動著全縣各地匯集起來的土地流轉(zhuǎn)信息,。據(jù)浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作辦公室副主任邵峰介紹，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)供不應(yīng)求,，“只要流出來就有人要”,。
鐘雪根無疑是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)后受益者，這在以前幾乎是不能想象的事情,。
根據(jù)我國現(xiàn)行土地管理法,，土地所有權(quán)歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地,；二是勞動群眾集體所有制,，主要指農(nóng)村集體土地。在農(nóng)村集體所有制的土地中，一般是指除了耕地,、林地等農(nóng)用地以外,，用于宅基地、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地,。
現(xiàn)行土地管理法規(guī)定,，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),�,！边@意味著，在原先的制度框架內(nèi),，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過招拍掛等方式入市流通,，相關(guān)權(quán)益也無法通過市場化途徑進(jìn)行分配，同時(shí)也限制住了農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入,。
目前,，這種“二元結(jié)構(gòu)”的制度束縛正在改變。十八屆三中全會明確提出,，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓,、租賃,、入股,，實(shí)行與國有土地同等入市,、同權(quán)同價(jià)。
業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為,，打破城鄉(xiāng)二元制的土地結(jié)構(gòu)限制,，尤其是農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地可以有條件流轉(zhuǎn)以后，將促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)一體化過程中更加合理,、有效和科學(xué)地進(jìn)行市場化配置,，使得農(nóng)村集體用地在市場化流轉(zhuǎn)方面更為順暢。
突圍：各摸各的石頭各過各的河
海鹽縣的改革只是現(xiàn)在全國各地開展土改試點(diǎn)工作的一個(gè)縮影,。實(shí)際上,，今年深圳、安徽,、重慶,、浙江等省市政府都相繼出臺官方指導(dǎo)性文件，土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)多方突圍,，可謂“各摸各的石頭各過各的河”,。
土地資源十分稀缺的深圳曾在上世紀(jì)80年代推出“土地有償使用”模式，并迅速成為地方政府推動經(jīng)濟(jì)的重要政策工具。如今,，新增土地空間幾乎為零的深圳,，在“新土改”的探索工作上，比全國其他試點(diǎn)城市顯得超前,。
與上世紀(jì)80年代的“土地有償使用”類似,，深圳是將農(nóng)地直接入市的首個(gè)嘗試者。2013年1月,，深圳市政府發(fā)布“1+6”文件,，鼓勵農(nóng)村符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地進(jìn)入市場。
在此基礎(chǔ)上,，2013年12月20日,，深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的A217-0315地塊將作為國內(nèi)首塊農(nóng)村集體工業(yè)土地進(jìn)行正式拍賣。從其出讓條件來看,，該宗地的收益分配方式為：所得收益70%納入市國土基金,，30%歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位。
CRIC研究中心分析師房玲告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，深圳此宗土地采用的利益分配方式雖然短期收益較少,，但是從長遠(yuǎn)來看，收益更加穩(wěn)定持久,。房玲認(rèn)為,，這是一次大膽的嘗試，這種利益分配方式可以起到很好的激勵作用,，鼓勵各個(gè)社區(qū)將尚未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的,、符合規(guī)劃的合法工業(yè)用地拿出來，使得政府在執(zhí)行層面面臨的阻力減少,。
與土地資源相對稀缺的深圳不同,，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省安徽于今年10月啟動了全國范圍內(nèi)首單農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃。安徽的土地信托試點(diǎn),，是在不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途及權(quán)屬的前提下,，土地承包人將其承包的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)委托給受托人進(jìn)行資本化運(yùn)作，土地收益則歸受益人所有,。這個(gè)信托計(jì)劃中土地增值收益的70%將分配給農(nóng)民,。
在啟動國內(nèi)首個(gè)土地信托計(jì)劃之后，安徽省今年11月發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》,，提出2015年底前實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地,、農(nóng)用地、未利用地和農(nóng)村范圍內(nèi)的國有土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋,，并允許集體建設(shè)用地通過出讓,、租賃等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
廣為人知的還有重慶的“地票”模式。重慶市通過把農(nóng)村閑置,、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地,，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以市場化方式公開交易即形成地票,，并成為在全市規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用的指標(biāo),。
據(jù)重慶市國土部門相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，重慶市在改革中推進(jìn)了多項(xiàng)重點(diǎn)工作,，包括開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾,，成立農(nóng)村土地整治中心，提供有保障的地票來源,；強(qiáng)化制度建設(shè),，對復(fù)墾、驗(yàn)收,、交易,、使用各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，形成了相對完善的制度體系等,。
此外,，浙江溫州也在今年8月出臺《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，自今年10月1日起,，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),、依法可以交易的農(nóng)村房屋所有權(quán)、依法可以交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán),，都已可以通過溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心進(jìn)行交易,。
風(fēng)險(xiǎn)：“資本入村農(nóng)民出局”初現(xiàn)
“新土改”中勇于進(jìn)行試點(diǎn)的城市大多是根據(jù)各自城市實(shí)際情況摸著石頭過河，在探索中出現(xiàn)的一些問題尤其是個(gè)別地區(qū)“資本入村”帶來的農(nóng)民失地“出局”風(fēng)險(xiǎn)也引發(fā)社會關(guān)注,。
被譽(yù)為“中國改革第一村”的安徽省鳳陽縣小崗村近年來大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn),，將土地集中后轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租招商引資,，以期借工商資本“入農(nóng)”帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
但是,，小崗村在“土地流轉(zhuǎn)”的過程中,，工商資本大舉進(jìn)入帶來新氣象的同時(shí)也出現(xiàn)了不少新問題，如企業(yè)經(jīng)營的土地出現(xiàn)大面積拋荒與閑置,，行政力量過多介入致使流轉(zhuǎn)中部分農(nóng)民權(quán)益受損,，引發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷牟粷M和質(zhì)疑。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在此前的調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),，當(dāng)?shù)剡�出現(xiàn)了一些侵害農(nóng)民權(quán)益的流轉(zhuǎn)“走樣”現(xiàn)象,。比如，流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“以租代征”苗頭，農(nóng)民存在失地風(fēng)險(xiǎn),；“打包租地,、搭車征地”，需求不足導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)率“虛高”,；甚至出現(xiàn)農(nóng)民在違背自己意愿的情況下被迫離開自己土地,。
當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)委干部和農(nóng)民也已經(jīng)意識到，土地流轉(zhuǎn)用途缺乏更細(xì)化的管理規(guī)定,，“資本入地”也缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制,。究其根源是目前土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入門檻不嚴(yán)，從而對進(jìn)入的工商資本缺乏有效監(jiān)管和制約,。
有分析指出,，鳳陽縣小崗村在“新土改”探索中所遇到的問題和面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有普遍性的意義。在土地流轉(zhuǎn)過程中,，因監(jiān)管不嚴(yán)而存在的其他方面的隱患還有：將非經(jīng)營性建設(shè)用地強(qiáng)行轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性建設(shè)用地,，強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至占用農(nóng)民耕地等亂象在各地時(shí)有發(fā)生,。用地失控現(xiàn)象屢見不鮮,，侵害了農(nóng)民自身的權(quán)益。
一位知情人士告訴記者,，有些試點(diǎn)地區(qū),，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)過度集中在村委會手中，村干部與農(nóng)民信息嚴(yán)重不對稱,，農(nóng)民缺乏話語權(quán)和決策權(quán),。有時(shí)候，村干部和投資人坐下來“喝一頓酒”就能決定幾百畝土地的承包問題,。
對于這些問題,，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，應(yīng)該警惕“新土改”過程中因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)出現(xiàn)的“與民爭利”等風(fēng)險(xiǎn)和隱患,，同時(shí)快速建立和完善“土地流轉(zhuǎn)”的相關(guān)配套政策,。
全局：明年或出多項(xiàng)配套政策
有消息稱，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓,、交易方式,、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長,、辦公室主任陳錫文在談到“新土改”時(shí)曾明確指出,，土地改革有3條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制,，就是農(nóng)民集體所有,；第二,，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用,；第三,，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益,。
在業(yè)內(nèi)看來,，未來大規(guī)模大范圍的“土地流轉(zhuǎn)”試點(diǎn)改革已是大勢所趨。因此,，當(dāng)前亟待建立和完善的是,，鼓勵土地流轉(zhuǎn)和保障農(nóng)民權(quán)益的雙向配套機(jī)制。
此外,，應(yīng)不斷完善農(nóng)民流出土地的利益分配機(jī)制,，比如，鼓勵農(nóng)民流出土地,，鼓勵工商資本從事農(nóng)民難以從事的農(nóng)業(yè)上下游配套產(chǎn)業(yè),。同時(shí)，還要賦予農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)收益更多談判權(quán),，建立跟隨糧價(jià)和物價(jià)掛鉤的租金增長機(jī)制,，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
多位業(yè)內(nèi)人士預(yù)測,，明年相關(guān)部門或?qū)⒚芗瞥鲆幌盗行峦粮恼叽胧�,。除了修訂《土地管理法》，頒布《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》,、《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》等,，還可能部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)。有消息稱,，相關(guān)政策有望在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓,、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定,。
明年,，全國農(nóng)村土地確權(quán)工作將繼續(xù)進(jìn)行。截至去年底,，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)累計(jì)確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗,，發(fā)證率達(dá)94.7%，部分地區(qū)已全部完成,。雖然照此看來，這項(xiàng)工作可能會提前結(jié)束,，但據(jù)媒體報(bào)道,，參加課題組的一位人士曾表示,，在實(shí)際的確權(quán)工作中，挨戶訪問,、土地丈量等具體工作頗費(fèi)時(shí)間,，因此現(xiàn)在還很難確定確權(quán)工作什么時(shí)候能在全國收官。
有媒體日前報(bào)道稱,，全國人大常委會全面否定了2012年底提交的《土地管理法(修訂案)》,，正在研究重新解釋《憲法》第十條中的“城市的土地屬于國家所有”條款，為重新修改《土地管理法》做鋪墊,。
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新土改
以農(nóng)村土地管理制度改革為主的新一輪土地改革被稱為“新土改”,。2013年，一些試點(diǎn)城市在“新土改”方面開始新的探索,，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入也相應(yīng)增加,，特別是“農(nóng)地入市”的路徑逐漸明晰之后，整個(gè)土地市場格局也有望發(fā)生改變,。隨著破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的鼓點(diǎn)加快,，起關(guān)鍵作用的“新土改”如何推進(jìn)也顯得愈加重要。