中央做出積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署后,，為了解地方的做法與進(jìn)展,，我們到江蘇省鹽城市進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化推進(jìn)力度很大,，但問(wèn)題也不少,，亟待創(chuàng)新制度予以解決,。
鹽城市城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的做法與效果
2011年，鹽城市城鎮(zhèn)化率只有54%,，比江蘇省平均水平約低8個(gè)百分點(diǎn),。近幾年，鹽城市主要采取三種途徑加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化,，并取得了較好成效,。
1.舊城改造。隨著市區(qū)范圍不斷擴(kuò)大,，鹽城市的城中村,、舊城等區(qū)域增加，土地利用存在粗放,、浪費(fèi)現(xiàn)象,。為了推進(jìn)舊城改造，鹽城市以土地開(kāi)發(fā)的一部分收益，平衡項(xiàng)目區(qū)土地征用,、房屋拆遷,、安置房建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用,，效果較好,。鹽城市亭湖區(qū)大洋街道舊城改造后，常住居民人口從3萬(wàn)余人提高到10萬(wàn)人,，提高了人均建設(shè)用地密度,，促進(jìn)了土地高效利用。村民及集體組織也從舊城改造中受益,，村民獲得的安置用房可以上市,，資產(chǎn)大幅度增加，村集體資產(chǎn)也大幅增值,；參與舊城改造的企業(yè)可實(shí)現(xiàn)3%－6%的盈利,；政府稅收增加，大洋街道舊城改造過(guò)程中,，地方實(shí)現(xiàn)了一定的財(cái)稅收入,。
2.新城建設(shè)。鹽城市推進(jìn)城南新區(qū),、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等新城建設(shè),，主要做法是以土地出讓、抵押獲取資金,，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。截至2012年11月，鹽城市城南新區(qū)完成投資300多億元,。鹽城市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)每年通過(guò)土地出讓和抵押獲得城市建設(shè)資金,。目前開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)完成投資110億元，并計(jì)劃在今后5年內(nèi)投資800億元,。
3.重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化,。為了解決本地人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題，鹽城市選擇了50個(gè)規(guī)模較大,、發(fā)展?jié)摿^好的建制鎮(zhèn),，作為城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)鎮(zhèn)重點(diǎn)推進(jìn)。2010年,，鹽城市用于這些建制鎮(zhèn)建設(shè)的資金達(dá)到近70億元,。鹽城市把專項(xiàng)城鎮(zhèn)建設(shè)資金、各類扶持項(xiàng)目和專項(xiàng)補(bǔ)助資金向重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜,；將部分縣級(jí)工商管理,、行政審批和社會(huì)管理權(quán)限向重點(diǎn)鎮(zhèn)延伸,；對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、發(fā)放小額貸款等,，有效推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn),。
存在的問(wèn)題
1.城鎮(zhèn)人口密度下降，人口城鎮(zhèn)化動(dòng)力不足,。從近十年數(shù)據(jù)看,，鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設(shè)速度。2002年鹽城市中心城區(qū)人均建設(shè)用地97.3平方米,，2010年提高到121.4平方米,，提高了四分之一，人口密度明顯下降,。事實(shí)上,，人口城鎮(zhèn)化速度趕不上城市建設(shè)速度，也是江蘇省乃至我國(guó)城鎮(zhèn)化普遍面臨的問(wèn)題,，2003年至2012年,，江蘇省縣城人口增長(zhǎng)了50.3%，而建成區(qū)增長(zhǎng)了75.6%,，建成區(qū)快了25.3個(gè)百分點(diǎn),；根據(jù)國(guó)土資源部的測(cè)算，從2000年到2010年,，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍,。鹽城市2011年約有100萬(wàn)人外出到蘇州、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)打工,，常住人口不斷減少,，城鎮(zhèn)化動(dòng)力嚴(yán)重不足。鹽城市城南新區(qū)計(jì)劃建設(shè)102平方公里,，計(jì)劃容納100萬(wàn)人,，目前新區(qū)學(xué)校、醫(yī)院,、體育中心等公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)基本建好，但只有30萬(wàn)居民,。
從調(diào)研看,，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足是鹽城市人口城鎮(zhèn)化速度慢于城市建設(shè)速度的重要原因。2011年鹽城市服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占比為37.8%,，遠(yuǎn)低于江蘇省42.6%及全國(guó)43.1%的水平,。2011年鹽城市第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)133.1萬(wàn)人，只占37.2%,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū),。
2.城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道單一，過(guò)于依賴土地出讓和抵押。第一,，舊城改造資金需求巨大,。據(jù)匡算，舊城改造需要數(shù)億元的啟動(dòng)資金,，若無(wú)投融資創(chuàng)新,，社會(huì)資本進(jìn)不來(lái)，改造也難以進(jìn)行,。
第二,，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，而政府財(cái)力有限,，難以推進(jìn),。鹽城東臺(tái)市參與建設(shè)江蘇省重點(diǎn)臨海高級(jí)公路等重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，預(yù)計(jì)未來(lái)五年需投入70億元,，而江蘇省僅能補(bǔ)助25億元,，其余45億元需東臺(tái)市自籌解決。
第三,，重點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺乏,。鹽城大豐市新豐鎮(zhèn)年財(cái)政一般預(yù)算收入5500萬(wàn)元左右，經(jīng)濟(jì)實(shí)力在市內(nèi)排名靠前,，但近兩年該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)需要投入4億元,，資金缺口巨大。為了解決資金瓶頸,，部分鎮(zhèn)政府開(kāi)始尋求其他的資金來(lái)源,。射陽(yáng)縣某鎮(zhèn)政府由于建設(shè)資金不足，采取下派任務(wù)的方式,，以高達(dá)14.4%年息,，向機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等所有干部職工集資,。
第四,，土地出讓和抵押仍是主要融資途徑。2011年鹽城市市級(jí)政府投融資平臺(tái)負(fù)債占市級(jí)政府總體負(fù)債的70%,。若無(wú)配套政策,，一旦土地政策收緊，地方政府將面臨資金鏈斷裂危險(xiǎn),。
3.土地出讓成本迅速上升,，城市化成本抬高。2008年鹽城市市級(jí)土地出讓成本只占土地出讓價(jià)款的38%,；而到2011年,，市級(jí)土地出讓成本占土地出讓價(jià)款的比例大幅度提高到85%,。根據(jù)對(duì)鹽城市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的調(diào)查，僅土地拆遷,、補(bǔ)償費(fèi)用就已經(jīng)占到土地出讓金的50%以上,。
政策建議
1.創(chuàng)新人口管理與服務(wù)政策。一是鼓勵(lì)中小城市在深化戶籍改革方面先行先試,，健全城鎮(zhèn)社會(huì)保障,、住房保障、子女就學(xué)等公共服務(wù)體系,，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,。
二是支持后發(fā)地區(qū)加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè),、特色高效農(nóng)業(yè),，增強(qiáng)二三產(chǎn)業(yè)持續(xù)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力。
三是發(fā)展職業(yè)教育,，提高進(jìn)城農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的技能,，解決勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序轉(zhuǎn)移,。
2.促進(jìn)城市土地利用從增量向存量轉(zhuǎn)變,。一是支持開(kāi)發(fā)低效利用土地。支持有條件的地區(qū)加快城中村,、舊城改造工作,。要盡快建立低效土地開(kāi)發(fā)再利用配套制度，保證農(nóng)民與村集體能夠合理分享土地增值收益,。
二是盡快轉(zhuǎn)變依靠土地財(cái)政推進(jìn)的粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式,。建議在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以人均建設(shè)用地,、人口密度,、地方總負(fù)債等指標(biāo)為主的監(jiān)測(cè)體系，來(lái)衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量,。
3.創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機(jī)制,。一是鼓勵(lì)“公共基礎(chǔ)設(shè)施＋物業(yè)”捆綁融資方式。建議國(guó)家出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn),，支持地方政府在推進(jìn)重點(diǎn)公益性工程建設(shè)過(guò)程中,，與金融機(jī)構(gòu)采用“公共基礎(chǔ)設(shè)施＋物業(yè)”捆綁融資方式，以周邊商業(yè)物業(yè)開(kāi)發(fā)收益來(lái)平衡公共設(shè)施建設(shè)支出,。
二是支持負(fù)債處于安全線內(nèi)地方政府拓寬直接融資渠道。建議根據(jù)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)總量大小,，地區(qū)總負(fù)債情況,，核定所在地區(qū)政府投融資平臺(tái)企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模,。
三是支持民間資本參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn),，建立相應(yīng)的激勵(lì)和補(bǔ)貼機(jī)制,，拉動(dòng)民間資本進(jìn)入市政公共設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。