進行新型城鎮(zhèn)化建設，首先要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法,，要通過市場運作和政府的土地利用規(guī)劃來提高城鎮(zhèn)化效率。市場運作是基礎,，政府主要是順勢而為,；其次，應按照十八屆三中全會通過的《決定》精神,，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力,、土地和資本市場，以便資源流向效率和回報最高的地方；最后,，要改革行政層級制度,，重新界定市場的職責，重新組織城市財政,。只要解決體制問題,，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
城市意味著人的親近性,、密集度和接近性,，可以面對面交流、沖擊,，產生新的思想,、新的概念、新的技術,，這是城市最大的功能,。城市化可以提高整個經濟的效率。以上觀點是經濟學普遍共識,，這和國內對于城鎮(zhèn)化比較普遍的認識似乎很不一致,。這也是很多問題分歧的起點，就是我們對城市化的功能有不同的認識,。
舊型城鎮(zhèn)化有兩個特點：一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,，城市化變成了土地開發(fā)。也就是說,，城市化不是去發(fā)展思想生產,，變成了開發(fā)房地產；二是“攤大餅”式的城市發(fā)展,，各地爭相建設超大規(guī)模的城市,。城市專業(yè)化程度很低，千篇一律,。
關于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,，實際上我們已經討論了好多年。最先是普遍認為城鎮(zhèn)化進度太慢,，和相同水平的國家相比,，我國的城鎮(zhèn)化水平比較低。大概是21世紀初期,，中國的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展,，但在這個過程中出現(xiàn)了不少問題，如“造大城”和“攤大餅”,，這些問題其實都涉及城鎮(zhèn)化基本方向的問題,。
我認為,，中國在整個改革和發(fā)展中都存在一個問題，就是對一些改革發(fā)展的基本問題有不同意見和看法,，事先并沒有弄清楚,。在改革進行中，大家的注意力都放在一些比較現(xiàn)象層面的問題上,。實際上,，基本問題沒有弄明白，現(xiàn)象層面的問題是沒有辦法弄清楚的,。所以,，對于中國的城鎮(zhèn)化道路，我想談的是對一些基本問題的看法,。
城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用
先說第一個問題,，城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用是什么？這是一個最基本的問題,。就像21世紀初期討論股市的時候,，討論集中在漲或者不漲，有沒有泡沫,。有一次證監(jiān)會召集的高層討論會上,，有學者提出一個問題——股市是干什么的？應該先要把這個問題弄清楚,。實際上,，當時是兩種意見。一種意見認為,，股市的作用就是方便企業(yè)融資,，特別是按照當時證監(jiān)會的說法，中國是一個社會主義的國家,，股市發(fā)展主要是幫助國企融資,。另外一種觀點可能更經濟學書呆氣一點，說股市是一個有效配置資本資源的裝置,，它要給好的企業(yè)資本,，剝奪壞的企業(yè)使用、浪費社會資本資源的權利,。事實上,，股市最后所有的問題都歸結到這個基本問題上。不同的方針有不同的做法,，結果也造成了各種各樣的問題,。
城鎮(zhèn)化也是一樣，到底為什么要城鎮(zhèn)化呢,？城鎮(zhèn)化的作用是什么呢,？兩三年前最流行的看法，認為城鎮(zhèn)化是增加需求,、拉動增長的一種重要的途徑,。這個意見在一年多以前受到了很多人的反對，提出了第二種意見,，說城鎮(zhèn)化是工業(yè)化,、現(xiàn)代化的結果，而不是一種推動力量,。努力搞工業(yè)化,，人口就會向城市聚集，城鎮(zhèn)化就可以得以推進,。
我個人認為,，這兩種意見好像都有問題。發(fā)展經濟學所公認的城市化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當中的作用,，與上述認識是有很大的差別的,。
美國布朗大學專門研究城市化的教授W·亨德森，在2007年寫了一篇名為《中國的城市化：面臨的問題及政策選擇》的文章,，他總結了整個發(fā)展經濟學和城市經濟學,，對城市化的功能提出了一些公認說法。
這篇文章認為,，從世界范圍來看,，一個國家在從低收入向高收入邁進的過程當中，城市化一直是快速收入增長和工業(yè)化的內在組成部分,。它為什么是一個內在的組成部分呢,？說得簡單一點，就是因為城市化可以提高整個經濟的效率,。亨德森認為,，現(xiàn)代化離不開城市化，因為大部分制造業(yè)和服務業(yè)活動在城市中開展,，效率更高,。
美國哈佛大學經濟學教授E·格萊澤，在另一本書《城市的勝利：城市化如何讓我國變得更加富有,、智慧,、綠色、健康和幸�,！�(2011年)里,，提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復興的一個起點城市呢？就是有才能的人都到這里來交流思想,，從交流思想一直到交流繪畫的技術,，于是佛羅倫薩就成了文藝復興的起點,。諾貝爾經濟學獎獲得者盧卡斯也認為，城市是增長的發(fā)動機,，創(chuàng)新的孵化,、精湛技能的培育，無不在城市進行,。
E·格萊澤的書里有大段講城市的功能,。他強調，城市意味著人的接近性(proximity),、密集度和親近性,，在這樣的情況下，就形成了一個“思想市場”,。思想者通過在自由的思想市場上的競爭和合作實現(xiàn)創(chuàng)新,。科斯在去世前寫的關于中國改革的書里,，特別強調思想市場,。科斯認為,，中國現(xiàn)在一個大的缺點就是缺乏思想市場,。
2007年中財辦請了新增長經濟學代表人物、美國經濟學家羅默等國外學者來中國做“十二五”計劃預研究,。羅默來了之后,，在北京大學做了一個報告，強調中國城市化要加速,。他說,，城市化的最大作用是什么呢？就是城市能夠有效地生產思想(ideas),。在城市當中,，因為有人的親近性、密集度和接近性,，所以通過人和人之間的面對面的交流,、沖擊，就可以產生新的思想,、新的概念,、新的技術，這是城市最大的功能,。
以上觀點是經濟學普遍公認的認識,，但和國內對于城鎮(zhèn)化比較普及的認識好像很不一致。這也是好多問題分歧的起點,，就是我們對城市化的功能有不同的認識,。
但是,，城市化也有它的負面效應。就是因為城市化人口密集,，就會造成交通擁堵,，垃圾處理、公共衛(wèi)生管理變得復雜和困難,，治安管理的難度加大�,？偠灾�,，城市生活的成本就會比較高。顯然,，我們應該盡量發(fā)揮城市的正能量,，盡量減少負面效應；如果正能量沒發(fā)揮,，負面效應很大,，那就會出問題。中國舊型城鎮(zhèn)化的問題就在這里,。
舊型城鎮(zhèn)化存在的問題和產生根源
舊型城鎮(zhèn)化有什么特點呢,？有一個從現(xiàn)象上就可以看出的特點，就是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,，城市化變成了土地開發(fā),。土地的城市建成區(qū)的面積增長，比城市人口的增長要高好幾倍,。城市的市中心的容積率比發(fā)達國家要低得多,，城市人口的人均占地面積比發(fā)達國家多得多。也就是說,，城市化不是去發(fā)展思想生產,，變成了開發(fā)房地產。在城市化的過程中,，提高效率的功能發(fā)揮不大,，而這是它的基本作用。
第二個特點是“攤大餅”式的城市發(fā)展,，各地爭相建設超大規(guī)模的城市,。我國的城市專業(yè)化程度很低，千篇一律,。只要擴大規(guī)模就可以,，同構化很嚴重。在亨德森的上述文章中就講到一個問題,，他說,，總體看中國的城市化進度比其他國家落后,，城市居民的數(shù)量比世界其他同樣發(fā)展水平的國家要低。但是,，出現(xiàn)了一個很特別的情況：一方面是小城市偏枯,，另一方面又有特別多的特大規(guī)模城市，也就是說500萬人口以上的城市特別多,。這樣的城市運作效率是很低的,，北京就是這樣的例子。而全國有很多很多這樣的城市,，正在向特大城市邁進,。
關于城市的發(fā)展，亨德森講到一個結構變化的規(guī)律,。在工業(yè)化時期是農村人口移向城市,，所以制造業(yè)先在城市中發(fā)展起來。但是很快,，大概在20世紀中期,，制造業(yè)的技術變成了一個非常一般性的、標準化的技術,，并不要求工人有很高的教育水平,、知識水平和技術水平，而在城市里的生活成本又比較高,，所以,，這些制造業(yè)企業(yè)就從大城市移向小城市。
我們“攤大餅”式城市發(fā)展的結果是把金融業(yè),、服務業(yè),、制造業(yè)還有政府都放在里面。各種專業(yè)的人員,，包括大部分的制造業(yè)集中大城市,，而制造業(yè)里面的工人叫農民工，農民工是沒有城市化的,，實際上他不是市民,，他的知識和技術水平其實都是比較低的。這就出現(xiàn)了“偽城市化”的問題,。關于城鎮(zhèn)化率,，現(xiàn)在有兩個數(shù)字，一個是國家統(tǒng)計局說的52%,，但是其中有相當一部分是偽城市化,，就是實際上不能參加羅默說的生產思想(idea)過程，只是做一些簡單加工。如果把這部分刨掉之后,，我國的城市化率只有35%,。
這樣的舊型城鎮(zhèn)化就造成了很多問題。
首先是大拆大建,，侵犯民眾利益,。其次是小城市偏枯，特大城市瘋長,。最終結果就產生了兩個效率問題：城市建設過程中占地面積過大,，投資效率低下，各級政府債臺高筑,，威脅國家金融體系的穩(wěn)定,。資源的稀缺決定了做事情時間上和空間上不能錯配，今天只能做今天的事,，明天的事不能放在今天做。以后你該干的事,，你現(xiàn)在非要干,，那就是債臺高筑，就得借錢,。這又引出第二個經濟學的基本常識——借了錢是要還的,。但是，很多人好像沒有這樣的概念,，在城市建設中,，只要能借到錢就往里投。
現(xiàn)在有一些研究,，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)在的資產負債表杠桿率太高,，杠桿率太高就有出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的危險。以前以為主要是企業(yè)的負債率太高,，這兩年發(fā)現(xiàn)各級政府的負債率也很高,。根據(jù)國務院的要求，現(xiàn)在審計署正在審計,，本來說10月要公布,，到目前為止還沒有公布，這個數(shù)字大概不小,。
舊型城鎮(zhèn)化造成的另外一個問題,，就是建成的城市運作效率很低。城市提高效率的好處沒有充分發(fā)揮,，但是負面效應卻充分顯露：交通擁堵,，生態(tài)環(huán)境惡化，城市運營成本高昂。北京就是一個典型,，每個人的生活半徑都很長,，每天幾百萬人進來一次，出去一次,�,？諝馕廴旧踔恋搅吮淼某潭取�
對于舊型城鎮(zhèn)化造成的問題,，中科院院士陸大道等已經呼吁了很多年,。為什么會產生這些問題？追隨他的研究進行梳理,，主要有下面幾個原因：
第一個原因是政府主導了城鎮(zhèn)化的過程,，把造城當成是提高政績的重要甚至是主要的手段。城市的來源無非是兩個：一種情況是從“市”來的,，有交易的需要,，就要集聚，于是在中世紀的時候就出現(xiàn)了城市,；還有一種途徑具有中國歷史的特點,，是從“城”來的。城在中國的古漢語里面是都,，是政治中心,。在中國的歷史里，城市是從“城”來的,。在計劃經濟之后,，就沿襲了這個格局,。我戶口本上的籍貫是重慶
,。重慶過去是西南地區(qū)的經濟中心,，因為它在三峽的上游，但是計劃經濟下,，就比不上成都，成都是省會,。華北地區(qū)政治中心在北京，經濟中心在天津
,。但是，后來經濟中心都敵不過政治中心,。這是整個經濟社會組織的格局造成的,。
第二個原因是就是土地產權制度。我國現(xiàn)在土地產權制度是兩塊：農村那一塊是集體的,，最終擁有者是農民，但實際上沒有處置權利,，也得不到利益,；城市土地按照1982年憲法的規(guī)定，城市土地屬于國有,。所以，城市化過程中就出現(xiàn)這樣的問題：農村土地要轉到城市，先有一個征購,，再轉成國有進行招拍掛。而農村土地征購的時候,，按照規(guī)定,，是要按照土地的農產值定價的,。這就造成轉成城市土地后,，形成的差價非常大,。這個差價就屬于新所有者所有，農民無法享受,。因此就造成了很大的一個推動力量，要造大城，攤大餅,，要盡量把城市規(guī)模做大。這不僅可以表現(xiàn)政績,，還能夠有財政的支持,，這就出現(xiàn)了所謂的土地財政的問題。
還有一個原因是中國的行政級別是層級化的,。本來市場活動中,，城市和城市之間是平等的,，但我國不是,。我國有省級城市,、副省級城市,、地級城市、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn),。越上級的城市支配資源的能力越大。反過來,，越大規(guī)模的城市往往明文規(guī)定的行政級別，或者是潛在的行政級別就越高,。這就造成了一種循環(huán),，就是上級城市可以運用更大的權力吸取資源,，擴大自己的規(guī)模,。規(guī)模越大以后,，它的行政級別或者是實際的行政級別越高,。這就造成了一種循環(huán)，現(xiàn)在的小城市很偏枯,，而大城市擴張得太厲害,。這么一些很深層的體制上的原因，造成了舊型城鎮(zhèn)化的造城運動很風行,。
走出發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路
那么,，如何解決這些問題,？我認為，這必須和十八屆三中全會通過的《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系，改變體制上的一些缺陷,，把這些缺陷改掉，新型城鎮(zhèn)化才有可能成功,。
結合亨德森以及陸大道院士批評造大城運動的研究和觀點，我認為,，進行新型城鎮(zhèn)化建設，首先,，要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法，要通過市場運作和政府的土地利用規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化效率,。市場運作是基礎,。政府應做什么？主要是順勢而為,，土地運用的規(guī)劃要由政府來做。同時按照規(guī)劃,，政府進行管制。農用土地,、城市工商用地和住宅用地應該有劃分,，這個劃分要有行政權力的管制。
其次,，按照《決定》所說的,，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力,、土地和資本市場，以便資源流向效率和回報最高的地方,。
最后,，要改革行政層級制度,，重新界定市場的職責，重新組織城市財政,。這是《決定》中提出來的，其實都可以做到,。只要解決體制上的問題，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的,。
十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定,，我認為,，這些都有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化�,，F(xiàn)在應該全社會共同努力,，推進新型城鎮(zhèn)化建設。有關改革會沖擊原有的利益格局,，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難,，把各項改革落到實處。另外,，在深化改革的過程中也要考慮實際的困難,。因為現(xiàn)在城市建設雖說效率很差，但它各個環(huán)節(jié)之間經過磨合,，大體上可以協(xié)調運轉,。比如說大規(guī)模城建投資，可以賣土地,，賣土地就可以充實收入,。如果一個環(huán)節(jié)發(fā)生了改變，其他的環(huán)節(jié)就會和它發(fā)生矛盾,。舊型城鎮(zhèn)化的問題是長時期的偏差造成的結果。當推行改革的時候,，不能不考慮到實際會發(fā)生的困難,，要做通盤的設計考慮。以《決定》中提到的地方政府可以發(fā)債為例,，這是一個很復雜的工程,，地方政府可以發(fā)債，那么什么情況下可以發(fā)債,？誰對債務進行負責,？怎么監(jiān)督？有一整套問題需要解決,。
所以,，政府、業(yè)界,、學界都要加強學習,，提高水平，對自己的行為方式做出調整,。在學習十八屆三中全會文件的基礎上，深入研究城鎮(zhèn)化有關的各種問題,，支持幫助政府來執(zhí)行這些改革計劃,。總體看,，我認為我國城市化現(xiàn)在的水平還很低,，和城市化有關的各個行業(yè)大有用武之地。相信我們可以走出符合我國實際,、能夠發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路,。我期盼著這一天的到來。