進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法,，要通過市場運作和政府的土地利用規(guī)劃來提高城鎮(zhèn)化效率,。市場運作是基礎(chǔ)，政府主要是順勢而為,；其次,，應按照十八屆三中全會通過的《決定》精神，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力,、土地和資本市場,，以便資源流向效率和回報最高的地方；最后,，要改革行政層級制度,，重新界定市場的職責，重新組織城市財政。只要解決體制問題,，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的,。
城市意味著人的親近性、密集度和接近性,，可以面對面交流,、沖擊，產(chǎn)生新的思想,、新的概念,、新的技術(shù)，這是城市最大的功能,。城市化可以提高整個經(jīng)濟的效率,。以上觀點是經(jīng)濟學普遍共識，這和國內(nèi)對于城鎮(zhèn)化比較普遍的認識似乎很不一致,。這也是很多問題分歧的起點,，就是我們對城市化的功能有不同的認識。
舊型城鎮(zhèn)化有兩個特點：一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,，城市化變成了土地開發(fā),。也就是說，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn),，變成了開發(fā)房地產(chǎn),；二是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭相建設(shè)超大規(guī)模的城市,。城市專業(yè)化程度很低,，千篇一律。
關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,，實際上我們已經(jīng)討論了好多年,。最先是普遍認為城鎮(zhèn)化進度太慢，和相同水平的國家相比,，我國的城鎮(zhèn)化水平比較低,。大概是21世紀初期，中國的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展,，但在這個過程中出現(xiàn)了不少問題,，如“造大城”和“攤大餅”，這些問題其實都涉及城鎮(zhèn)化基本方向的問題,。
我認為,，中國在整個改革和發(fā)展中都存在一個問題，就是對一些改革發(fā)展的基本問題有不同意見和看法,，事先并沒有弄清楚,。在改革進行中，大家的注意力都放在一些比較現(xiàn)象層面的問題上。實際上,，基本問題沒有弄明白,，現(xiàn)象層面的問題是沒有辦法弄清楚的。所以,，對于中國的城鎮(zhèn)化道路,，我想談的是對一些基本問題的看法。
城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用
先說第一個問題,，城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用是什么,？這是一個最基本的問題。就像21世紀初期討論股市的時候,，討論集中在漲或者不漲,，有沒有泡沫。有一次證監(jiān)會召集的高層討論會上,，有學者提出一個問題——股市是干什么的,？應該先要把這個問題弄清楚。實際上,，當時是兩種意見,。一種意見認為，股市的作用就是方便企業(yè)融資,，特別是按照當時證監(jiān)會的說法，中國是一個社會主義的國家,，股市發(fā)展主要是幫助國企融資,。另外一種觀點可能更經(jīng)濟學書呆氣一點，說股市是一個有效配置資本資源的裝置,，它要給好的企業(yè)資本,，剝奪壞的企業(yè)使用、浪費社會資本資源的權(quán)利,。事實上,，股市最后所有的問題都歸結(jié)到這個基本問題上。不同的方針有不同的做法,，結(jié)果也造成了各種各樣的問題,。
城鎮(zhèn)化也是一樣，到底為什么要城鎮(zhèn)化呢,？城鎮(zhèn)化的作用是什么呢,？兩三年前最流行的看法,，認為城鎮(zhèn)化是增加需求、拉動增長的一種重要的途徑。這個意見在一年多以前受到了很多人的反對,，提出了第二種意見，說城鎮(zhèn)化是工業(yè)化,、現(xiàn)代化的結(jié)果,，而不是一種推動力量。努力搞工業(yè)化,，人口就會向城市聚集,，城鎮(zhèn)化就可以得以推進,。
我個人認為，這兩種意見好像都有問題,。發(fā)展經(jīng)濟學所公認的城市化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當中的作用,，與上述認識是有很大的差別的,。
美國布朗大學專門研究城市化的教授W·亨德森,，在2007年寫了一篇名為《中國的城市化：面臨的問題及政策選擇》的文章,，他總結(jié)了整個發(fā)展經(jīng)濟學和城市經(jīng)濟學，對城市化的功能提出了一些公認說法,。
這篇文章認為,，從世界范圍來看，一個國家在從低收入向高收入邁進的過程當中,，城市化一直是快速收入增長和工業(yè)化的內(nèi)在組成部分。它為什么是一個內(nèi)在的組成部分呢,？說得簡單一點,，就是因為城市化可以提高整個經(jīng)濟的效率,。亨德森認為,，現(xiàn)代化離不開城市化,，因為大部分制造業(yè)和服務業(yè)活動在城市中開展,，效率更高,。
美國哈佛大學經(jīng)濟學教授E·格萊澤,，在另一本書《城市的勝利：城市化如何讓我國變得更加富有、智慧,、綠色、健康和幸�,！�(2011年)里,，提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復興的一個起點城市呢？就是有才能的人都到這里來交流思想,，從交流思想一直到交流繪畫的技術(shù),，于是佛羅倫薩就成了文藝復興的起點。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者盧卡斯也認為,，城市是增長的發(fā)動機,，創(chuàng)新的孵化、精湛技能的培育,，無不在城市進行。
E·格萊澤的書里有大段講城市的功能,。他強調(diào),，城市意味著人的接近性(proximity),、密集度和親近性,，在這樣的情況下,，就形成了一個“思想市場”,。思想者通過在自由的思想市場上的競爭和合作實現(xiàn)創(chuàng)新�,？扑乖谌ナ狼皩懙年P(guān)于中國改革的書里,，特別強調(diào)思想市場�,？扑拐J為,，中國現(xiàn)在一個大的缺點就是缺乏思想市場。
2007年中財辦請了新增長經(jīng)濟學代表人物,、美國經(jīng)濟學家羅默等國外學者來中國做“十二五”計劃預研究。羅默來了之后,，在北京大學做了一個報告，強調(diào)中國城市化要加速,。他說,，城市化的最大作用是什么呢？就是城市能夠有效地生產(chǎn)思想(ideas),。在城市當中,，因為有人的親近性、密集度和接近性,，所以通過人和人之間的面對面的交流,、沖擊，就可以產(chǎn)生新的思想,、新的概念,、新的技術(shù)，這是城市最大的功能,。
以上觀點是經(jīng)濟學普遍公認的認識,，但和國內(nèi)對于城鎮(zhèn)化比較普及的認識好像很不一致。這也是好多問題分歧的起點,，就是我們對城市化的功能有不同的認識,。
但是，城市化也有它的負面效應,。就是因為城市化人口密集,，就會造成交通擁堵，垃圾處理,、公共衛(wèi)生管理變得復雜和困難,，治安管理的難度加大�,？偠灾鞘猩畹某杀揪蜁容^高,。顯然,，我們應該盡量發(fā)揮城市的正能量，盡量減少負面效應,；如果正能量沒發(fā)揮,，負面效應很大，那就會出問題,。中國舊型城鎮(zhèn)化的問題就在這里,。
舊型城鎮(zhèn)化存在的問題和產(chǎn)生根源
舊型城鎮(zhèn)化有什么特點呢？有一個從現(xiàn)象上就可以看出的特點,，就是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,，城市化變成了土地開發(fā)。土地的城市建成區(qū)的面積增長,，比城市人口的增長要高好幾倍,。城市的市中心的容積率比發(fā)達國家要低得多，城市人口的人均占地面積比發(fā)達國家多得多,。也就是說,，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn)，變成了開發(fā)房地產(chǎn),。在城市化的過程中,，提高效率的功能發(fā)揮不大，而這是它的基本作用,。
第二個特點是“攤大餅”式的城市發(fā)展,，各地爭相建設(shè)超大規(guī)模的城市。我國的城市專業(yè)化程度很低,，千篇一律,。只要擴大規(guī)模就可以，同構(gòu)化很嚴重,。在亨德森的上述文章中就講到一個問題,，他說，總體看中國的城市化進度比其他國家落后,，城市居民的數(shù)量比世界其他同樣發(fā)展水平的國家要低,。但是，出現(xiàn)了一個很特別的情況：一方面是小城市偏枯,，另一方面又有特別多的特大規(guī)模城市,，也就是說500萬人口以上的城市特別多。這樣的城市運作效率是很低的,，北京就是這樣的例子,。而全國有很多很多這樣的城市，正在向特大城市邁進,。
關(guān)于城市的發(fā)展,，亨德森講到一個結(jié)構(gòu)變化的規(guī)律。在工業(yè)化時期是農(nóng)村人口移向城市,，所以制造業(yè)先在城市中發(fā)展起來,。但是很快，大概在20世紀中期,，制造業(yè)的技術(shù)變成了一個非常一般性的,、標準化的技術(shù)，并不要求工人有很高的教育水平,、知識水平和技術(shù)水平,，而在城市里的生活成本又比較高，所以,，這些制造業(yè)企業(yè)就從大城市移向小城市,。
我們“攤大餅”式城市發(fā)展的結(jié)果是把金融業(yè),、服務業(yè)、制造業(yè)還有政府都放在里面,。各種專業(yè)的人員,，包括大部分的制造業(yè)集中大城市，而制造業(yè)里面的工人叫農(nóng)民工,，農(nóng)民工是沒有城市化的,，實際上他不是市民，他的知識和技術(shù)水平其實都是比較低的,。這就出現(xiàn)了“偽城市化”的問題,。關(guān)于城鎮(zhèn)化率，現(xiàn)在有兩個數(shù)字,，一個是國家統(tǒng)計局說的52%,，但是其中有相當一部分是偽城市化，就是實際上不能參加羅默說的生產(chǎn)思想(idea)過程,，只是做一些簡單加工,。如果把這部分刨掉之后，我國的城市化率只有35%,。
這樣的舊型城鎮(zhèn)化就造成了很多問題,。
首先是大拆大建，侵犯民眾利益,。其次是小城市偏枯,，特大城市瘋長。最終結(jié)果就產(chǎn)生了兩個效率問題：城市建設(shè)過程中占地面積過大,，投資效率低下,，各級政府債臺高筑，威脅國家金融體系的穩(wěn)定,。資源的稀缺決定了做事情時間上和空間上不能錯配,，今天只能做今天的事，明天的事不能放在今天做,。以后你該干的事,，你現(xiàn)在非要干，那就是債臺高筑,，就得借錢,。這又引出第二個經(jīng)濟學的基本常識——借了錢是要還的。但是,，很多人好像沒有這樣的概念,，在城市建設(shè)中，只要能借到錢就往里投。
現(xiàn)在有一些研究,，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)在的資產(chǎn)負債表杠桿率太高，杠桿率太高就有出現(xiàn)系統(tǒng)性風險的危險,。以前以為主要是企業(yè)的負債率太高,，這兩年發(fā)現(xiàn)各級政府的負債率也很高。根據(jù)國務院的要求,，現(xiàn)在審計署正在審計,，本來說10月要公布，到目前為止還沒有公布,，這個數(shù)字大概不小,。
舊型城鎮(zhèn)化造成的另外一個問題，就是建成的城市運作效率很低,。城市提高效率的好處沒有充分發(fā)揮,，但是負面效應卻充分顯露：交通擁堵，生態(tài)環(huán)境惡化,，城市運營成本高昂,。北京就是一個典型，每個人的生活半徑都很長,，每天幾百萬人進來一次,，出去一次�,？諝馕廴旧踔恋搅吮淼某潭�,。
對于舊型城鎮(zhèn)化造成的問題，中科院院士陸大道等已經(jīng)呼吁了很多年,。為什么會產(chǎn)生這些問題,？追隨他的研究進行梳理，主要有下面幾個原因：
第一個原因是政府主導了城鎮(zhèn)化的過程,，把造城當成是提高政績的重要甚至是主要的手段,。城市的來源無非是兩個：一種情況是從“市”來的，有交易的需要,，就要集聚,，于是在中世紀的時候就出現(xiàn)了城市；還有一種途徑具有中國歷史的特點,，是從“城”來的,。城在中國的古漢語里面是都，是政治中心,。在中國的歷史里,，城市是從“城”來的。在計劃經(jīng)濟之后，就沿襲了這個格局,。我戶口本上的籍貫是重慶
,。重慶過去是西南地區(qū)的經(jīng)濟中心，因為它在三峽的上游,，但是計劃經(jīng)濟下,，就比不上成都，成都是省會,。華北地區(qū)政治中心在北京,，經(jīng)濟中心在天津
。但是,，后來經(jīng)濟中心都敵不過政治中心,。這是整個經(jīng)濟社會組織的格局造成的。
第二個原因是就是土地產(chǎn)權(quán)制度,。我國現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)制度是兩塊：農(nóng)村那一塊是集體的,，最終擁有者是農(nóng)民，但實際上沒有處置權(quán)利,，也得不到利益,；城市土地按照1982年憲法的規(guī)定，城市土地屬于國有,。所以,，城市化過程中就出現(xiàn)這樣的問題：農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)到城市，先有一個征購,，再轉(zhuǎn)成國有進行招拍掛,。而農(nóng)村土地征購的時候，按照規(guī)定,，是要按照土地的農(nóng)產(chǎn)值定價的,。這就造成轉(zhuǎn)成城市土地后，形成的差價非常大,。這個差價就屬于新所有者所有,，農(nóng)民無法享受。因此就造成了很大的一個推動力量,，要造大城,，攤大餅，要盡量把城市規(guī)模做大,。這不僅可以表現(xiàn)政績,，還能夠有財政的支持，這就出現(xiàn)了所謂的土地財政的問題,。
還有一個原因是中國的行政級別是層級化的,。本來市場活動中,，城市和城市之間是平等的，但我國不是,。我國有省級城市,、副省級城市、地級城市,、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn),。越上級的城市支配資源的能力越大。反過來,，越大規(guī)模的城市往往明文規(guī)定的行政級別，或者是潛在的行政級別就越高,。這就造成了一種循環(huán),，就是上級城市可以運用更大的權(quán)力吸取資源，擴大自己的規(guī)模,。規(guī)模越大以后,，它的行政級別或者是實際的行政級別越高。這就造成了一種循環(huán),，現(xiàn)在的小城市很偏枯,，而大城市擴張得太厲害。這么一些很深層的體制上的原因,，造成了舊型城鎮(zhèn)化的造城運動很風行,。
走出發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路
那么，如何解決這些問題,？我認為,，這必須和十八屆三中全會通過的《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系，改變體制上的一些缺陷,，把這些缺陷改掉,，新型城鎮(zhèn)化才有可能成功。
結(jié)合亨德森以及陸大道院士批評造大城運動的研究和觀點,，我認為,，進行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先,，要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法,，要通過市場運作和政府的土地利用規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化效率。市場運作是基礎(chǔ),。政府應做什么,？主要是順勢而為，土地運用的規(guī)劃要由政府來做,。同時按照規(guī)劃,，政府進行管制,。農(nóng)用土地、城市工商用地和住宅用地應該有劃分,，這個劃分要有行政權(quán)力的管制,。
其次，按照《決定》所說的,，建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力,、土地和資本市場，以便資源流向效率和回報最高的地方,。
最后,，要改革行政層級制度，重新界定市場的職責,，重新組織城市財政,。這是《決定》中提出來的，其實都可以做到,。只要解決體制上的問題,，提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定,，我認為,，這些都有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化。現(xiàn)在應該全社會共同努力,，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè),。有關(guān)改革會沖擊原有的利益格局，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難,，把各項改革落到實處,。另外，在深化改革的過程中也要考慮實際的困難,。因為現(xiàn)在城市建設(shè)雖說效率很差,，但它各個環(huán)節(jié)之間經(jīng)過磨合，大體上可以協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn),。比如說大規(guī)模城建投資,，可以賣土地，賣土地就可以充實收入,。如果一個環(huán)節(jié)發(fā)生了改變,，其他的環(huán)節(jié)就會和它發(fā)生矛盾。舊型城鎮(zhèn)化的問題是長時期的偏差造成的結(jié)果,。當推行改革的時候,，不能不考慮到實際會發(fā)生的困難，要做通盤的設(shè)計考慮,。以《決定》中提到的地方政府可以發(fā)債為例,，這是一個很復雜的工程,，地方政府可以發(fā)債，那么什么情況下可以發(fā)債,？誰對債務進行負責,？怎么監(jiān)督？有一整套問題需要解決,。
所以,，政府、業(yè)界,、學界都要加強學習,，提高水平，對自己的行為方式做出調(diào)整,。在學習十八屆三中全會文件的基礎(chǔ)上,，深入研究城鎮(zhèn)化有關(guān)的各種問題，支持幫助政府來執(zhí)行這些改革計劃,。總體看,，我認為我國城市化現(xiàn)在的水平還很低,，和城市化有關(guān)的各個行業(yè)大有用武之地。相信我們可以走出符合我國實際,、能夠發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路,。我期盼著這一天的到來。