進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要改變各級(jí)政府用行政命令推動(dòng)城鎮(zhèn)化的辦法,，要通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作和政府的土地利用規(guī)劃來(lái)提高城鎮(zhèn)化效率,。市場(chǎng)運(yùn)作是基礎(chǔ)，政府主要是順勢(shì)而為,；其次,，應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》精神，建立跨城鄉(xiāng)的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力,、土地和資本市場(chǎng),，以便資源流向效率和回報(bào)最高的地方,；最后，要改革行政層級(jí)制度,，重新界定市場(chǎng)的職責(zé),，重新組織城市財(cái)政。只要解決體制問(wèn)題,，提高我國(guó)城市化本身和城市效率是完全有可能的,。
城市意味著人的親近性、密集度和接近性,，可以面對(duì)面交流,、沖擊，產(chǎn)生新的思想,、新的概念,、新的技術(shù)，這是城市最大的功能,。城市化可以提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率,。以上觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍共識(shí)，這和國(guó)內(nèi)對(duì)于城鎮(zhèn)化比較普遍的認(rèn)識(shí)似乎很不一致,。這也是很多問(wèn)題分歧的起點(diǎn),，就是我們對(duì)城市化的功能有不同的認(rèn)識(shí)。
舊型城鎮(zhèn)化有兩個(gè)特點(diǎn)：一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,，城市化變成了土地開(kāi)發(fā),。也就是說(shuō)，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn),，變成了開(kāi)發(fā)房地產(chǎn),；二是“攤大餅”式的城市發(fā)展，各地爭(zhēng)相建設(shè)超大規(guī)模的城市,。城市專(zhuān)業(yè)化程度很低,，千篇一律。
關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,，實(shí)際上我們已經(jīng)討論了好多年,。最先是普遍認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)度太慢，和相同水平的國(guó)家相比,，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平比較低,。大概是21世紀(jì)初期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展,，但在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)了不少問(wèn)題,，如“造大城”和“攤大餅”，這些問(wèn)題其實(shí)都涉及城鎮(zhèn)化基本方向的問(wèn)題,。
我認(rèn)為,，中國(guó)在整個(gè)改革和發(fā)展中都存在一個(gè)問(wèn)題,，就是對(duì)一些改革發(fā)展的基本問(wèn)題有不同意見(jiàn)和看法,，事先并沒(méi)有弄清楚,。在改革進(jìn)行中，大家的注意力都放在一些比較現(xiàn)象層面的問(wèn)題上,。實(shí)際上,，基本問(wèn)題沒(méi)有弄明白，現(xiàn)象層面的問(wèn)題是沒(méi)有辦法弄清楚的,。所以,，對(duì)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路，我想談的是對(duì)一些基本問(wèn)題的看法,。
城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用
先說(shuō)第一個(gè)問(wèn)題,，城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用是什么？這是一個(gè)最基本的問(wèn)題,。就像21世紀(jì)初期討論股市的時(shí)候,，討論集中在漲或者不漲，有沒(méi)有泡沫,。有一次證監(jiān)會(huì)召集的高層討論會(huì)上,，有學(xué)者提出一個(gè)問(wèn)題——股市是干什么的？應(yīng)該先要把這個(gè)問(wèn)題弄清楚,。實(shí)際上,，當(dāng)時(shí)是兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為,，股市的作用就是方便企業(yè)融資,，特別是按照當(dāng)時(shí)證監(jiān)會(huì)的說(shuō)法，中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義的國(guó)家,，股市發(fā)展主要是幫助國(guó)企融資,。另外一種觀點(diǎn)可能更經(jīng)濟(jì)學(xué)書(shū)呆氣一點(diǎn)，說(shuō)股市是一個(gè)有效配置資本資源的裝置,，它要給好的企業(yè)資本,，剝奪壞的企業(yè)使用、浪費(fèi)社會(huì)資本資源的權(quán)利,。事實(shí)上,，股市最后所有的問(wèn)題都?xì)w結(jié)到這個(gè)基本問(wèn)題上。不同的方針有不同的做法,，結(jié)果也造成了各種各樣的問(wèn)題,。
城鎮(zhèn)化也是一樣，到底為什么要城鎮(zhèn)化呢,？城鎮(zhèn)化的作用是什么呢,？?jī)扇昵白盍餍械目捶�,，認(rèn)為城鎮(zhèn)化是增加需求、拉動(dòng)增長(zhǎng)的一種重要的途徑,。這個(gè)意見(jiàn)在一年多以前受到了很多人的反對(duì),，提出了第二種意見(jiàn)，說(shuō)城鎮(zhèn)化是工業(yè)化,、現(xiàn)代化的結(jié)果,，而不是一種推動(dòng)力量。努力搞工業(yè)化,，人口就會(huì)向城市聚集,，城鎮(zhèn)化就可以得以推進(jìn)。
我個(gè)人認(rèn)為,，這兩種意見(jiàn)好像都有問(wèn)題,。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)所公認(rèn)的城市化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當(dāng)中的作用，與上述認(rèn)識(shí)是有很大的差別的,。
美國(guó)布朗大學(xué)專(zhuān)門(mén)研究城市化的教授W·亨德森,，在2007年寫(xiě)了一篇名為《中國(guó)的城市化：面臨的問(wèn)題及政策選擇》的文章，他總結(jié)了整個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市經(jīng)濟(jì)學(xué),，對(duì)城市化的功能提出了一些公認(rèn)說(shuō)法,。
這篇文章認(rèn)為，從世界范圍來(lái)看,，一個(gè)國(guó)家在從低收入向高收入邁進(jìn)的過(guò)程當(dāng)中,，城市化一直是快速收入增長(zhǎng)和工業(yè)化的內(nèi)在組成部分。它為什么是一個(gè)內(nèi)在的組成部分呢,？說(shuō)得簡(jiǎn)單一點(diǎn),，就是因?yàn)槌鞘谢梢蕴岣哒麄�(gè)經(jīng)濟(jì)的效率。亨德森認(rèn)為,，現(xiàn)代化離不開(kāi)城市化,，因?yàn)榇蟛糠种圃鞓I(yè)和服務(wù)業(yè)活動(dòng)在城市中開(kāi)展，效率更高,。
美國(guó)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授E·格萊澤,，在另一本書(shū)《城市的勝利：城市化如何讓我國(guó)變得更加富有、智慧,、綠色,、健康和幸�,！�(2011年)里,，提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復(fù)興的一個(gè)起點(diǎn)城市呢,？就是有才能的人都到這里來(lái)交流思想，從交流思想一直到交流繪畫(huà)的技術(shù),，于是佛羅倫薩就成了文藝復(fù)興的起點(diǎn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者盧卡斯也認(rèn)為,，城市是增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī),，創(chuàng)新的孵化,、精湛技能的培育,，無(wú)不在城市進(jìn)行。
E·格萊澤的書(shū)里有大段講城市的功能,。他強(qiáng)調(diào),，城市意味著人的接近性(proximity),、密集度和親近性,，在這樣的情況下,，就形成了一個(gè)“思想市場(chǎng)”,。思想者通過(guò)在自由的思想市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)和合作實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新,�,？扑乖谌ナ狼皩�(xiě)的關(guān)于中國(guó)改革的書(shū)里,，特別強(qiáng)調(diào)思想市場(chǎng)�,？扑拐J(rèn)為,，中國(guó)現(xiàn)在一個(gè)大的缺點(diǎn)就是缺乏思想市場(chǎng),。
2007年中財(cái)辦請(qǐng)了新增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物,、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅默等國(guó)外學(xué)者來(lái)中國(guó)做“十二五”計(jì)劃預(yù)研究。羅默來(lái)了之后,，在北京大學(xué)做了一個(gè)報(bào)告，強(qiáng)調(diào)中國(guó)城市化要加速,。他說(shuō),，城市化的最大作用是什么呢,？就是城市能夠有效地生產(chǎn)思想(ideas),。在城市當(dāng)中，因?yàn)橛腥说挠H近性,、密集度和接近性,，所以通過(guò)人和人之間的面對(duì)面的交流、沖擊，就可以產(chǎn)生新的思想,、新的概念、新的技術(shù),，這是城市最大的功能。
以上觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍公認(rèn)的認(rèn)識(shí),，但和國(guó)內(nèi)對(duì)于城鎮(zhèn)化比較普及的認(rèn)識(shí)好像很不一致,。這也是好多問(wèn)題分歧的起點(diǎn)，就是我們對(duì)城市化的功能有不同的認(rèn)識(shí),。
但是,，城市化也有它的負(fù)面效應(yīng)。就是因?yàn)槌鞘谢丝诿芗�,，就�?huì)造成交通擁堵,，垃圾處理,、公共衛(wèi)生管理變得復(fù)雜和困難，治安管理的難度加大,�,？偠灾鞘猩畹某杀揪蜁�(huì)比較高,。顯然，我們應(yīng)該盡量發(fā)揮城市的正能量,，盡量減少負(fù)面效應(yīng)；如果正能量沒(méi)發(fā)揮,，負(fù)面效應(yīng)很大，那就會(huì)出問(wèn)題,。中國(guó)舊型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題就在這里,。
舊型城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題和產(chǎn)生根源
舊型城鎮(zhèn)化有什么特點(diǎn)呢？有一個(gè)從現(xiàn)象上就可以看出的特點(diǎn),，就是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化，城市化變成了土地開(kāi)發(fā),。土地的城市建成區(qū)的面積增長(zhǎng),，比城市人口的增長(zhǎng)要高好幾倍。城市的市中心的容積率比發(fā)達(dá)國(guó)家要低得多,，城市人口的人均占地面積比發(fā)達(dá)國(guó)家多得多。也就是說(shuō),，城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn),，變成了開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。在城市化的過(guò)程中,，提高效率的功能發(fā)揮不大,，而這是它的基本作用。
第二個(gè)特點(diǎn)是“攤大餅”式的城市發(fā)展,，各地爭(zhēng)相建設(shè)超大規(guī)模的城市,。我國(guó)的城市專(zhuān)業(yè)化程度很低，千篇一律,。只要擴(kuò)大規(guī)模就可以,，同構(gòu)化很?chē)?yán)重。在亨德森的上述文章中就講到一個(gè)問(wèn)題,，他說(shuō),，總體看中國(guó)的城市化進(jìn)度比其他國(guó)家落后，城市居民的數(shù)量比世界其他同樣發(fā)展水平的國(guó)家要低,。但是,，出現(xiàn)了一個(gè)很特別的情況：一方面是小城市偏枯,，另一方面又有特別多的特大規(guī)模城市，也就是說(shuō)500萬(wàn)人口以上的城市特別多,。這樣的城市運(yùn)作效率是很低的，北京就是這樣的例子,。而全國(guó)有很多很多這樣的城市,，正在向特大城市邁進(jìn),。
關(guān)于城市的發(fā)展，亨德森講到一個(gè)結(jié)構(gòu)變化的規(guī)律,。在工業(yè)化時(shí)期是農(nóng)村人口移向城市,，所以制造業(yè)先在城市中發(fā)展起來(lái)。但是很快,，大概在20世紀(jì)中期,，制造業(yè)的技術(shù)變成了一個(gè)非常一般性的、標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù),，并不要求工人有很高的教育水平,、知識(shí)水平和技術(shù)水平,，而在城市里的生活成本又比較高,，所以，這些制造業(yè)企業(yè)就從大城市移向小城市,。
我們“攤大餅”式城市發(fā)展的結(jié)果是把金融業(yè)、服務(wù)業(yè),、制造業(yè)還有政府都放在里面。各種專(zhuān)業(yè)的人員,，包括大部分的制造業(yè)集中大城市,，而制造業(yè)里面的工人叫農(nóng)民工，農(nóng)民工是沒(méi)有城市化的,，實(shí)際上他不是市民,，他的知識(shí)和技術(shù)水平其實(shí)都是比較低的。這就出現(xiàn)了“偽城市化”的問(wèn)題,。關(guān)于城鎮(zhèn)化率,，現(xiàn)在有兩個(gè)數(shù)字,，一個(gè)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局說(shuō)的52%，但是其中有相當(dāng)一部分是偽城市化,，就是實(shí)際上不能參加羅默說(shuō)的生產(chǎn)思想(idea)過(guò)程,，只是做一些簡(jiǎn)單加工。如果把這部分刨掉之后,，我國(guó)的城市化率只有35%,。
這樣的舊型城鎮(zhèn)化就造成了很多問(wèn)題。
首先是大拆大建,，侵犯民眾利益,。其次是小城市偏枯，特大城市瘋長(zhǎng),。最終結(jié)果就產(chǎn)生了兩個(gè)效率問(wèn)題：城市建設(shè)過(guò)程中占地面積過(guò)大,，投資效率低下，各級(jí)政府債臺(tái)高筑,，威脅國(guó)家金融體系的穩(wěn)定,。資源的稀缺決定了做事情時(shí)間上和空間上不能錯(cuò)配，今天只能做今天的事,，明天的事不能放在今天做,。以后你該干的事，你現(xiàn)在非要干,，那就是債臺(tái)高筑,，就得借錢(qián)。這又引出第二個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識(shí)——借了錢(qián)是要還的,。但是,，很多人好像沒(méi)有這樣的概念，在城市建設(shè)中,，只要能借到錢(qián)就往里投,。
現(xiàn)在有一些研究，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)在的資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率太高,，杠桿率太高就有出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危險(xiǎn),。以前以為主要是企業(yè)的負(fù)債率太高，這兩年發(fā)現(xiàn)各級(jí)政府的負(fù)債率也很高,。根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求,，現(xiàn)在審計(jì)署正在審計(jì)，本來(lái)說(shuō)10月要公布,，到目前為止還沒(méi)有公布，這個(gè)數(shù)字大概不小,。
舊型城鎮(zhèn)化造成的另外一個(gè)問(wèn)題,，就是建成的城市運(yùn)作效率很低,。城市提高效率的好處沒(méi)有充分發(fā)揮，但是負(fù)面效應(yīng)卻充分顯露：交通擁堵,，生態(tài)環(huán)境惡化,，城市運(yùn)營(yíng)成本高昂。北京就是一個(gè)典型,，每個(gè)人的生活半徑都很長(zhǎng),，每天幾百萬(wàn)人進(jìn)來(lái)一次，出去一次,�,？諝馕廴旧踔恋搅吮淼某潭取�
對(duì)于舊型城鎮(zhèn)化造成的問(wèn)題,，中科院院士陸大道等已經(jīng)呼吁了很多年,。為什么會(huì)產(chǎn)生這些問(wèn)題？追隨他的研究進(jìn)行梳理,，主要有下面幾個(gè)原因：
第一個(gè)原因是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過(guò)程,，把造城當(dāng)成是提高政績(jī)的重要甚至是主要的手段。城市的來(lái)源無(wú)非是兩個(gè)：一種情況是從“市”來(lái)的,，有交易的需要,，就要集聚，于是在中世紀(jì)的時(shí)候就出現(xiàn)了城市,；還有一種途徑具有中國(guó)歷史的特點(diǎn),，是從“城”來(lái)的。城在中國(guó)的古漢語(yǔ)里面是都,，是政治中心,。在中國(guó)的歷史里，城市是從“城”來(lái)的,。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后,，就沿襲了這個(gè)格局。我戶(hù)口本上的籍貫是重慶
,。重慶過(guò)去是西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心,，因?yàn)樗谌龒{的上游，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下,，就比不上成都,，成都是省會(huì)。華北地區(qū)政治中心在北京,，經(jīng)濟(jì)中心在天津
,。但是，后來(lái)經(jīng)濟(jì)中心都敵不過(guò)政治中心。這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的格局造成的,。
第二個(gè)原因是就是土地產(chǎn)權(quán)制度,。我國(guó)現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)制度是兩塊：農(nóng)村那一塊是集體的，最終擁有者是農(nóng)民,，但實(shí)際上沒(méi)有處置權(quán)利,，也得不到利益；城市土地按照1982年憲法的規(guī)定,，城市土地屬于國(guó)有,。所以，城市化過(guò)程中就出現(xiàn)這樣的問(wèn)題：農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)到城市,，先有一個(gè)征購(gòu),，再轉(zhuǎn)成國(guó)有進(jìn)行招拍掛。而農(nóng)村土地征購(gòu)的時(shí)候,，按照規(guī)定,，是要按照土地的農(nóng)產(chǎn)值定價(jià)的。這就造成轉(zhuǎn)成城市土地后,，形成的差價(jià)非常大,。這個(gè)差價(jià)就屬于新所有者所有，農(nóng)民無(wú)法享受,。因此就造成了很大的一個(gè)推動(dòng)力量,，要造大城，攤大餅,，要盡量把城市規(guī)模做大,。這不僅可以表現(xiàn)政績(jī)，還能夠有財(cái)政的支持,，這就出現(xiàn)了所謂的土地財(cái)政的問(wèn)題,。
還有一個(gè)原因是中國(guó)的行政級(jí)別是層級(jí)化的。本來(lái)市場(chǎng)活動(dòng)中,，城市和城市之間是平等的,，但我國(guó)不是。我國(guó)有省級(jí)城市,、副省級(jí)城市,、地級(jí)城市、縣級(jí)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn),。越上級(jí)的城市支配資源的能力越大,。反過(guò)來(lái)，越大規(guī)模的城市往往明文規(guī)定的行政級(jí)別,，或者是潛在的行政級(jí)別就越高,。這就造成了一種循環(huán),，就是上級(jí)城市可以運(yùn)用更大的權(quán)力吸取資源，擴(kuò)大自己的規(guī)模,。規(guī)模越大以后,，它的行政級(jí)別或者是實(shí)際的行政級(jí)別越高。這就造成了一種循環(huán),，現(xiàn)在的小城市很偏枯，而大城市擴(kuò)張得太厲害,。這么一些很深層的體制上的原因,，造成了舊型城鎮(zhèn)化的造城運(yùn)動(dòng)很風(fēng)行。
走出發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路
那么,，如何解決這些問(wèn)題,？我認(rèn)為，這必須和十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系,，改變體制上的一些缺陷,，把這些缺陷改掉，新型城鎮(zhèn)化才有可能成功,。
結(jié)合亨德森以及陸大道院士批評(píng)造大城運(yùn)動(dòng)的研究和觀點(diǎn),，我認(rèn)為，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè),，首先,，要改變各級(jí)政府用行政命令推動(dòng)城鎮(zhèn)化的辦法，要通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作和政府的土地利用規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化效率,。市場(chǎng)運(yùn)作是基礎(chǔ),。政府應(yīng)做什么？主要是順勢(shì)而為,，土地運(yùn)用的規(guī)劃要由政府來(lái)做,。同時(shí)按照規(guī)劃，政府進(jìn)行管制,。農(nóng)用土地,、城市工商用地和住宅用地應(yīng)該有劃分，這個(gè)劃分要有行政權(quán)力的管制,。
其次,，按照《決定》所說(shuō)的，建立跨城鄉(xiāng)的全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力,、土地和資本市場(chǎng),，以便資源流向效率和回報(bào)最高的地方。
最后,，要改革行政層級(jí)制度,，重新界定市場(chǎng)的職責(zé),，重新組織城市財(cái)政。這是《決定》中提出來(lái)的,，其實(shí)都可以做到,。只要解決體制上的問(wèn)題，提高我國(guó)城市化本身和城市效率是完全有可能的,。
十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的決定，我認(rèn)為,，這些都有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化�,，F(xiàn)在應(yīng)該全社會(huì)共同努力,，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè),。有關(guān)改革會(huì)沖擊原有的利益格局，需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難,，把各項(xiàng)改革落到實(shí)處,。另外，在深化改革的過(guò)程中也要考慮實(shí)際的困難,。因?yàn)楝F(xiàn)在城市建設(shè)雖說(shuō)效率很差，但它各個(gè)環(huán)節(jié)之間經(jīng)過(guò)磨合,，大體上可以協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。比如說(shuō)大規(guī)模城建投資,，可以賣(mài)土地,，賣(mài)土地就可以充實(shí)收入。如果一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生了改變,，其他的環(huán)節(jié)就會(huì)和它發(fā)生矛盾,。舊型城鎮(zhèn)化的問(wèn)題是長(zhǎng)時(shí)期的偏差造成的結(jié)果。當(dāng)推行改革的時(shí)候,，不能不考慮到實(shí)際會(huì)發(fā)生的困難，要做通盤(pán)的設(shè)計(jì)考慮,。以《決定》中提到的地方政府可以發(fā)債為例,，這是一個(gè)很復(fù)雜的工程,，地方政府可以發(fā)債,，那么什么情況下可以發(fā)債？誰(shuí)對(duì)債務(wù)進(jìn)行負(fù)責(zé),？怎么監(jiān)督,？有一整套問(wèn)題需要解決。
所以,，政府,、業(yè)界、學(xué)界都要加強(qiáng)學(xué)習(xí),，提高水平，對(duì)自己的行為方式做出調(diào)整,。在學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)文件的基礎(chǔ)上，深入研究城鎮(zhèn)化有關(guān)的各種問(wèn)題,，支持幫助政府來(lái)執(zhí)行這些改革計(jì)劃。總體看,，我認(rèn)為我國(guó)城市化現(xiàn)在的水平還很低，和城市化有關(guān)的各個(gè)行業(yè)大有用武之地,。相信我們可以走出符合我國(guó)實(shí)際,、能夠發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路,。我期盼著這一天的到來(lái),。