編者按 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》是我國(guó)全面深化改革的綱領(lǐng)性文件,，將指導(dǎo)我國(guó)未來(lái)十年甚至更長(zhǎng)時(shí)期的改革事業(yè)�,！稕Q定》內(nèi)容十分豐富,，信息量很大，改革力度空前,。本報(bào)編輯部特開(kāi)設(shè)“改革再出發(fā)”專版,，采訪有關(guān)專家，就《決定》中的重要內(nèi)容進(jìn)行解讀和深度分析,，以饗讀者,。
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十八屆三中全會(huì)《決定》中涉及財(cái)稅體制改革諸多方面，如何改進(jìn)預(yù)算管理制度被業(yè)內(nèi)人士稱為一大亮點(diǎn),，頗有新意�,！稕Q定》明確指出,，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”,，“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”,，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”,。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家指出,，以上幾點(diǎn)表明預(yù)算管理制度改進(jìn)將有重要突破，是實(shí)現(xiàn)全面,、規(guī)范,、公開(kāi)、透明預(yù)算制度的重要步驟,，同時(shí)也表明我國(guó)的預(yù)算體制改革已正式步入深水區(qū),。
重點(diǎn)支出“脫鉤”GDP 解除地方預(yù)算增長(zhǎng)不合理管制
在諸多業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，在預(yù)算管理上,，“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng),，一般不采取掛鉤方式”是一項(xiàng)重大突破。
實(shí)際上，將重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤,，是一種“法定支出”做法,。所謂法定支出，是指有關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了支出比例或增長(zhǎng)幅度要求的特定支出項(xiàng)目,。目前,，各級(jí)財(cái)政一般將支農(nóng)支出、教育支出,、科技支出作為法定支出來(lái)安排,。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇指出，原來(lái)國(guó)際上很多國(guó)家都采用法定支出的做法,，但現(xiàn)在這已經(jīng)不是潮流,。“一方面,，政府每一項(xiàng)的支出都很重要,，不能顧此失彼；另一方面,，政府每一個(gè)時(shí)期的支出重點(diǎn)也不一樣,，只按照一個(gè)比例執(zhí)行下去，也不一定兼顧每一個(gè)時(shí)期的需要,�,！睏钪居抡f(shuō)。
當(dāng)前,，將某項(xiàng)支出掛鉤GDP或財(cái)政收支的弊端已經(jīng)顯現(xiàn),。一位地方財(cái)政局人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者坦言，有些規(guī)定要求一些重點(diǎn)支出增幅要高于財(cái)政收入增幅,，是不合理的,。“如果當(dāng)年的財(cái)政收入是負(fù)增長(zhǎng),，難道這些支出也要負(fù)增長(zhǎng)嗎,？”他表示，對(duì)高于財(cái)政收入增長(zhǎng)的要求過(guò)多,，導(dǎo)致部分地區(qū)這樣的考核要求加起來(lái)超過(guò)了100%,，致使在實(shí)際操作中根本執(zhí)行不了。
“重點(diǎn)支出不與GDP掛鉤,，也不與財(cái)政收支掛鉤,，實(shí)際上解除了地方政府受到的一些不合理的預(yù)算增長(zhǎng)管制�,！敝醒胴�(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示,。比如,，對(duì)于“某某支出必須占到GDP比重的百分之幾”這樣的指標(biāo)要求，他指出,，該項(xiàng)支出要達(dá)到什么水平,，不在于這個(gè)地區(qū)GDP多大，而在于該地區(qū)對(duì)于這項(xiàng)支出的實(shí)際需求有多大,。若“一刀切”在全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)比例,，可能脫離實(shí)際，地區(qū)為了硬達(dá)到相關(guān)指標(biāo),，反而可能造成資源巨大浪費(fèi),。
財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明表示，過(guò)去有掛鉤的做法,，比如要求有些項(xiàng)目支出占經(jīng)常性收入的比重有多少,。這些規(guī)定有些是改革之初制定的，目的是保證階段性重大問(wèn)題的解決,，保證重點(diǎn)支出�,，F(xiàn)在將重點(diǎn)支出同經(jīng)常性收支脫鉤，實(shí)際上是要求今后政府支出要做到公平規(guī)范,�,！耙５闹攸c(diǎn)很多，我們要科學(xué)配置資金,，取得一種平衡,。”他指出,。
跨年預(yù)算平衡機(jī)制建立 中期滾動(dòng)預(yù)算將啟動(dòng)
《決定》指出,，“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制�,！睒I(yè)內(nèi)人士指出,，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的提出，意味著相關(guān)部門(mén)將在時(shí)機(jī)成熟時(shí)啟動(dòng)中期預(yù)算編制,。
上述地方財(cái)政局人士表示,，建立跨年度預(yù)算實(shí)質(zhì)上是建立動(dòng)態(tài)預(yù)算要求的一種體現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)在編的預(yù)算都是一年預(yù)算,，即從當(dāng)年1月1日到12月31日的預(yù)算,，但有的支出是跨年度的、滾動(dòng)的,，所以為了更好地體現(xiàn)管理要求,，編制滾動(dòng)預(yù)算、中長(zhǎng)期預(yù)算或跨年度預(yù)算，能夠使得支出的安排更長(zhǎng)遠(yuǎn)和更有系統(tǒng)性,，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預(yù)算之外追加預(yù)算等不足,。
“很多項(xiàng)目其實(shí)是跨年的，而且有的項(xiàng)目需要三至四年完成,，如果為了趕進(jìn)度在一年之內(nèi)花完,，效果可能不如在后兩年花完好，可能更不經(jīng)濟(jì),�,！睏钪居卤硎尽�
白景明稱,，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立是預(yù)算編制方面一個(gè)重要改進(jìn),。他指出，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制既是防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段,，也能使得財(cái)政收支更好和政府規(guī)劃進(jìn)行銜接,。目前，我國(guó)的政府規(guī)劃是5年制,，財(cái)政預(yù)算應(yīng)該與其銜接,。“我們要通過(guò)財(cái)政跨年度預(yù)算平衡機(jī)制來(lái)優(yōu)化政府規(guī)劃編制,，就是說(shuō)政府規(guī)劃要建立在對(duì)收入預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上,，要根據(jù)收入狀況來(lái)規(guī)劃。政府在未來(lái)幾年內(nèi)要做什么事情必須要考慮財(cái)政收入狀況,�,！彼f(shuō)。
王雍君則從宏觀調(diào)控角度分析了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的優(yōu)勢(shì),。他指出,，年度預(yù)算里，財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響不能完全展示出來(lái),�,？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制改善和加強(qiáng)了財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用�,！昂暧^調(diào)控要求財(cái)政政策要有靈活性,，有時(shí)候可以有赤字，但在一個(gè)周期內(nèi)要平衡,�,！蓖跤壕f(shuō)。
王雍君進(jìn)一步指出,，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可以通過(guò)中期滾動(dòng)預(yù)算進(jìn)行操作,。鑒于實(shí)際情況,，在初期可以采用一個(gè)較為簡(jiǎn)化的版本，比如期限可以是三年期,，項(xiàng)目上可先嘗試投資項(xiàng)目預(yù)算,、社會(huì)保障項(xiàng)目預(yù)算以及或有負(fù)債項(xiàng)目預(yù)算。在這基礎(chǔ)上,，未來(lái)可考慮延長(zhǎng)滾動(dòng)期限和擴(kuò)大項(xiàng)目范圍,。循序漸進(jìn)的思路也可體現(xiàn)在推廣范圍上，比如可先從某一個(gè)部門(mén)開(kāi)始做起,，或從某一個(gè)地區(qū)開(kāi)始做起,，逐步擴(kuò)大，進(jìn)行漸進(jìn)式推進(jìn),。
一些地區(qū)已經(jīng)先行試水跨年度預(yù)算平衡機(jī)制,。據(jù)悉，目前河北省本級(jí)和河南省焦作市,，已經(jīng)采取了中期滾動(dòng)預(yù)算,。
“這是預(yù)算管理范疇的進(jìn)一步完善和深化，或?qū)τ嘘P(guān)問(wèn)題不足的改進(jìn),。中長(zhǎng)期預(yù)算和年度預(yù)算沒(méi)有絕對(duì)的孰優(yōu)孰劣,，將中長(zhǎng)期預(yù)算和當(dāng)年預(yù)算結(jié)合在一起，才能夠相互兼顧,，達(dá)到合理安排財(cái)力的目的,。”上述地方財(cái)政局人士表示,。
預(yù)算審核重大變革：從“花多少錢”到“該不該花錢”
《決定》明確指出,，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展,�,！睂＜液蜆I(yè)內(nèi)人士表示這是一項(xiàng)重大改進(jìn)，是預(yù)算程序的一項(xiàng)重大變革,。
楊志勇表示：“過(guò)去審核預(yù)算既關(guān)注收入也關(guān)注支出,，其實(shí)收入預(yù)算更多的是‘預(yù)測(cè)’，受到經(jīng)濟(jì)下行等因素的影響,，收入常完不成，因此,，未來(lái)更多將關(guān)注支出,，并且關(guān)注支出是否體現(xiàn)了相關(guān)的政策�,！�
白景明告訴記者：“我們目前預(yù)算審核赤字和平衡狀況,，向支出預(yù)算和政策拓展,，這是細(xì)化預(yù)算審核。我們不僅僅要看花了多少錢,，還要問(wèn)為什么花這個(gè)錢,。這是對(duì)我們制定預(yù)算的政策的合理度進(jìn)行審核，看目標(biāo)是否合理,，這是問(wèn)題的核心,。”
《預(yù)算法》規(guī)定地方預(yù)算年初不得編列赤字,。上述地方財(cái)政局人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，原來(lái)審查地方預(yù)算更多關(guān)注的是收支是否平衡、是否有赤字,，對(duì)全國(guó)財(cái)政預(yù)決算則要審核赤字規(guī)模,，防止其超過(guò)警戒線。而未來(lái)不僅要繼續(xù)關(guān)注這些內(nèi)容,，還要審核哪些方面有支出,、支出多少、是否應(yīng)該支出等,。此外,，還要審核支出是否體現(xiàn)和符合政策規(guī)定以及未來(lái)的政策要求，比如支出是否體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)政策要求等,。
“預(yù)算審核向支出預(yù)算和政策拓展,，表明關(guān)注點(diǎn)發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，從下游延伸到上游,，從結(jié)果延伸到政策,。審核預(yù)算的時(shí)候要更多關(guān)注預(yù)算能否達(dá)到政策目標(biāo)。要把預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)影響和對(duì)政府政策目標(biāo)的影響在預(yù)算編制的早期階段就考慮到,，不能等事后再看,。”王雍君總結(jié)道：“這是對(duì)預(yù)算程序提出變革的一個(gè)重大要求,�,！�