稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”緣何久治不絕
組織打擊專項(xiàng)活動(dòng)有必要,，同時(shí)促進(jìn)稀土行業(yè)健康發(fā)展,，還應(yīng)把管理措施制度化,、常態(tài)化,，建立長(zhǎng)效機(jī)制，以收到更好的效果
近年來(lái),，我國(guó)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的管理調(diào)控力度不斷加大,，收到了明顯成效。但是本刊記者采訪了解到,，稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”的問(wèn)題卻久治不絕,，而且往往是在專項(xiàng)整治,、打擊行動(dòng)結(jié)束后，非法開(kāi)采和生產(chǎn)加工,、銷售,、出口稀土產(chǎn)品的現(xiàn)象又活躍起來(lái)，甚至還非常猖獗,。
部分業(yè)內(nèi)人士指出,，近年來(lái)采用的“運(yùn)動(dòng)式”整治措施缺乏持久效力，建議今后在開(kāi)展打擊專項(xiàng)行動(dòng)的同時(shí),，盡快解決法律法規(guī)不完善,、執(zhí)法主體不明、執(zhí)法體系未建立等一系列問(wèn)題,，探索建立打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為的長(zhǎng)效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治,。
“黑產(chǎn)業(yè)鏈”規(guī)模驚人
“每年幾萬(wàn)噸的黑稀土沖擊市場(chǎng),，這種局面如果持續(xù)下去，我國(guó)的稀土資源將大量流失,，稀土行業(yè)健康發(fā)展的目標(biāo)也將化為泡影,！”聊起當(dāng)下存在的稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”，包頭稀土研究院原院長(zhǎng)馬鵬起憂心忡忡,。
位于內(nèi)蒙古包頭市的白云鄂博多金屬共生礦,，礦區(qū)面積達(dá)48平方公里，是全球輕稀土資源最富集的地區(qū),。該礦周邊區(qū)域還分布著一些礦點(diǎn),，部分礦點(diǎn)的稀土品位也非常高。在暴利的誘惑下,，不法分子盯上了這里,，有的到小礦點(diǎn)盜采礦石，有的甚至盜竊礦區(qū)內(nèi)的礦巖,。
為了防范不法分子,，近年來(lái)包鋼集團(tuán)沿著白云鄂博主礦的邊界，開(kāi)掘了寬3米,、深2米的壕溝,，修起了總長(zhǎng)度近70公里、高約2.5米的圍墻,、圍欄,。此外，包鋼集團(tuán)還在一些路段出口設(shè)立了檢查站,，安裝監(jiān)控設(shè)施,，配置車輛,、人員，在礦區(qū)和尾礦壩周邊地區(qū)晝夜巡邏,，即便如此,，今年以來(lái)仍有盜礦事件發(fā)生。
“在包頭市和周邊地區(qū),，有的企業(yè)根本沒(méi)有合法的稀土礦冶煉分離生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo),，在本輪打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)前，卻在生產(chǎn)加工稀土,，如果不是收購(gòu)的黑礦,，就無(wú)法解釋它們的原料來(lái)源�,！币患蚁⊥疗髽I(yè)的負(fù)責(zé)人氣憤地說(shuō),。
在稀土資源分散的江西等南方省區(qū)，私挖盜采稀土礦和加工銷售稀土產(chǎn)品的現(xiàn)象更是屢禁不絕,。中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)馬榮璋說(shuō),，去年南方礦區(qū)的離子性稀土礦生產(chǎn)指令性計(jì)劃為1.34萬(wàn)噸，但是行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)顯示,，去年南方礦區(qū)至少生產(chǎn)了3.7萬(wàn)噸,，近70%來(lái)源不明。
從全國(guó)看,，相關(guān)政府部門和企業(yè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人估計(jì),，2012年全國(guó)非法稀土礦產(chǎn)量估計(jì)有4萬(wàn)多噸，違規(guī)冶煉分離產(chǎn)品有5萬(wàn)多噸,。
相比之下,，去年我國(guó)有稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃的企業(yè)僅分別生產(chǎn)稀土礦產(chǎn)品、冶煉分離產(chǎn)品7.6萬(wàn)噸,、8.2萬(wàn)噸,。
包鋼稀土(集團(tuán))高科技股份有限公司總經(jīng)理張忠等多家稀土企業(yè)的負(fù)責(zé)人普遍認(rèn)為，非法開(kāi)采,、加工和銷售稀土活動(dòng)是影響我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一顆毒瘤,，2012年以來(lái)稀土價(jià)格持續(xù)低迷，“黑稀土”大量沖擊市場(chǎng)是一大原因,。
多種因素制約打擊成效
2011年和2012年,，工信部會(huì)同有關(guān)部門，先后兩次開(kāi)展稀土行業(yè)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng),。已公布的數(shù)據(jù)顯示,，在過(guò)去兩年里，已經(jīng)查處違法勘查和開(kāi)采稀土行為600多起，搗毀非法采礦點(diǎn)14個(gè),，勒令近90家礦山和稀土分離冶煉廠停產(chǎn),、整改。為進(jìn)一步規(guī)范稀土生產(chǎn)和銷售秩序,，今年8月15日到11月15日,，工信部等八部門又聯(lián)合實(shí)施了新一輪打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項(xiàng)行動(dòng)。
一些業(yè)內(nèi)人士說(shuō),，實(shí)施專項(xiàng)整治活動(dòng)確實(shí)在短期內(nèi)取得很大成效,，但是我國(guó)稀土分布區(qū)域很廣，往往是專項(xiàng)活動(dòng)一過(guò),，不法分子又開(kāi)始活躍起來(lái),，一些非法開(kāi)采、冶煉分離廠也在“風(fēng)頭”過(guò)后死灰復(fù)燃,。
馬榮璋和中國(guó)稀土學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)張安文等人認(rèn)為,，以下主要問(wèn)題，制約了整治和打擊專項(xiàng)行動(dòng)的成效：
一是非法稀土生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)定難,。一些稀土企業(yè)負(fù)責(zé)人指出,，只有弄清哪些是非法稀土生產(chǎn)企業(yè)，才能對(duì)稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”進(jìn)行精確打擊,。但是，現(xiàn)有政策中缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn),，這為界定哪些是非法稀土企業(yè)帶來(lái)難度,。
二是法律法規(guī)不完善，執(zhí)法難,。馬榮璋說(shuō),，目前，對(duì)打擊非法生產(chǎn)銷售稀土的部分行政措施,，缺乏法律法規(guī)條文的支持,，也存在執(zhí)法主體不明晰的問(wèn)題；在稀土礦開(kāi)采方面,，缺乏以規(guī)范性文件的形式明確行政審批權(quán)限,，行政處罰措施也缺乏法律條文支撐與認(rèn)可；企業(yè)違法成本低,，有關(guān)部門的監(jiān)管手段較弱,，打擊力度不足。
三是中央和地方政府之間,、部門和地區(qū)之間尚未形成統(tǒng)一,、高效的執(zhí)法體系。國(guó)務(wù)院規(guī)定，工信部對(duì)稀土行業(yè)管理負(fù)總責(zé),，同時(shí)規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)稀土行業(yè)管理總負(fù)責(zé),。
一位不愿具名的稀土專家說(shuō)，一個(gè)是“負(fù)總責(zé)”,，一個(gè)是“總負(fù)責(zé)”,，出了問(wèn)題往往弄不清誰(shuí)是責(zé)任主體。特別是受經(jīng)濟(jì)利益和地方保護(hù)主義思維驅(qū)使,，一些地方政府執(zhí)行打擊非法生產(chǎn)銷售稀土政策的主動(dòng)性,、積極性不高，有的還違反國(guó)家稀土產(chǎn)業(yè)政策,，越權(quán)審批稀土冶煉分離項(xiàng)目,，甚至縱容非法生產(chǎn)加工稀土的行為。
另外,，稀土行業(yè)管理涉及工信部,、環(huán)保部、國(guó)土資源部,、公安,、海關(guān)、稅務(wù)等多部門,，牽涉的地區(qū)也很多,。多頭管理，各自為政,，權(quán)責(zé)不明,，部門、地區(qū)之間的工作出發(fā)點(diǎn)和利益取向不同,，各部門能夠投入的人力,、精力也不同，削弱了工作成效,。
四是暴利誘惑增加了打擊難度,。馬榮璋說(shuō)，目前北方礦區(qū)出產(chǎn)的稀土礦,，每噸資源稅在0.5萬(wàn)～1.4萬(wàn)元不等,，南方礦區(qū)的稀土礦每噸資源稅在0.6萬(wàn)～3.6萬(wàn)元不等，資源稅加上其他稅費(fèi)已占每噸礦售價(jià)的50%以上,，而私挖盜采不需要繳納任何稅費(fèi),，獲利空間大。
五是生產(chǎn)指令性計(jì)劃管理沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果,。中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)的國(guó)內(nèi)112家采選,、分離冶煉企業(yè)的生產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，去年這些企業(yè)的礦產(chǎn)量為14.32萬(wàn)噸，冶煉分離產(chǎn)品為11.18萬(wàn)噸,，與有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出入很大,。這在一定程度上反映出指令性計(jì)劃下達(dá)后，監(jiān)管落實(shí)不到位,，無(wú)計(jì)劃,、超計(jì)劃生產(chǎn)現(xiàn)象仍然存在。
江西省稀土行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)崔源發(fā)說(shuō),，大量的“黑稀土”對(duì)守法經(jīng)營(yíng)企業(yè)沖擊很大,。以江西等南方中重稀土礦區(qū)為例，目前稀土礦每噸加工成本為4萬(wàn)到5萬(wàn)元,，每噸環(huán)保成本為1.5萬(wàn)到2萬(wàn)元,，算上辦采礦權(quán)、資源稅等支出,，已經(jīng)大幅高于目前每噸17萬(wàn)到18萬(wàn)元的礦產(chǎn)品綜合售價(jià),，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)難以為繼。
六是眾多稀土回收項(xiàng)目以稀土回收處理之名,，行“黑稀土”收購(gòu),、加工、銷售之實(shí),，為稀土“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”提供了生存空間,。
今年以來(lái)，中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行過(guò)專門調(diào)研,。以稀土廢料回收企業(yè)為例,，調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)共有稀土廢料綜合回收企業(yè)56家,，其中江西39家，江蘇4家,，湖南3家,，內(nèi)蒙古、山西各2家,，河南,、山東、廣東,、浙江,、云南各1家。
馬榮璋介紹說(shuō),，2011年以來(lái),，各地突擊審批的企業(yè)占90%，廢料處理能力共19.06萬(wàn)噸。其中,，釹鐵硼,、熒光粉、拋光粉等廢料處理能力分別為14.17萬(wàn)噸,、2.31萬(wàn)噸和2.15萬(wàn)噸,。但2012年，全國(guó)釹鐵硼年產(chǎn)量8萬(wàn)噸,，廢料按30%計(jì)也只有2.4萬(wàn)噸,；熒光粉、拋光粉的產(chǎn)量都不高,，總體看,，沒(méi)有足夠的廢料供這些稀土廢料綜合回收處理企業(yè)處理。
崔源發(fā)說(shuō),，江西省的39家廢料綜合回收企業(yè),，年處理廢料能力達(dá)到十多萬(wàn)噸。部分廢料綜合回收企業(yè),，以綜合回收利用之名,，借其高度重合的工藝流程，行原礦分離之實(shí),，對(duì)正規(guī)企業(yè)構(gòu)成極大沖擊,。
亟待建立長(zhǎng)效打擊機(jī)制
部分稀土企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，除了破壞和過(guò)快消耗資源,、污染和破壞生態(tài)環(huán)境,，稀土“黑產(chǎn)業(yè)鏈”還是走私的貨源。過(guò)去兩年,，海關(guān)打擊稀土走私的力度加大,，查處了一批走私案，但是走私仍然活躍,。以國(guó)內(nèi)外海關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較看,，估計(jì)每年非法流出的稀土量有近2萬(wàn)噸。
張安文等人表示,，要根絕“黑稀土”,，促進(jìn)稀土行業(yè)健康發(fā)展，必須把管理措施制度化,、常態(tài)化,，建立長(zhǎng)效機(jī)制，才能收到更好的效果,。
受訪專家和業(yè)內(nèi)人士建議,，在相關(guān)政府部門采取打擊非法生產(chǎn)銷售稀土行為專項(xiàng)行動(dòng),、打擊稀土產(chǎn)品走私等措施的同時(shí)，應(yīng)做好以下工作：
一是盡快出臺(tái)國(guó)家稀有金屬生產(chǎn)銷售管理?xiàng)l例,，完善采選,、冶煉分離、深加工,、貿(mào)易,、廢料回收利用等稀土生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的審批制度，明確審批部門,、審批權(quán)限和程序,，為界定非法企業(yè)提供操作性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)。
二是完善相關(guān)法律法規(guī),，明確守法責(zé)任主體和稀土礦,、分離冶煉產(chǎn)品生產(chǎn)指令性計(jì)劃及監(jiān)管措施的法律地位，清晰界定有關(guān)部門的責(zé)任和行政執(zhí)法主體,，明確行政執(zhí)法權(quán)限,、措施、懲罰標(biāo)準(zhǔn),，加大懲罰力度,，推動(dòng)執(zhí)法常態(tài)化。
三是在對(duì)稀土廢料綜合回收項(xiàng)目,、稀土礦區(qū)其他礦種采選企業(yè)進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上,，采取疏堵結(jié)合的措施，規(guī)劃建設(shè)一批區(qū)域性的稀土廢料,、共生稀土礦回收利用中心或定點(diǎn)回收企業(yè),，并將稀土廢料、共生稀土礦的處理納入監(jiān)管范圍,。
四是進(jìn)一步明確各部委間及地方的責(zé)任,，并把執(zhí)法工作重心下移，形成省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府,、部門之間高效協(xié)作的稀土生產(chǎn)銷售監(jiān)管體系,，工作不力的追究行政責(zé)任。