● 國(guó)土資源部姜大明部長(zhǎng)近日指出,，國(guó)土資源管理的首要工作是“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源,，節(jié)約集約利用國(guó)土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”,�,！氨Ｗo(hù)資源,、節(jié)約集約、維護(hù)權(quán)益”既是國(guó)土資源管理的工作基本原則,，也是基于現(xiàn)勢(shì)國(guó)情階段構(gòu)建國(guó)土利用新格局的新思維,、新論斷和新方向。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀“閘門”和人民群眾福祉的堅(jiān)硬“基石”,，國(guó)土資源管理工作既需要科學(xué)的宏觀頂層框架設(shè)計(jì),，更離不開(kāi)具體可性的底層體制機(jī)制和規(guī)范的操作措施協(xié)同配合推進(jìn),。國(guó)土資源工作要真正踐行好“保護(hù)資源、節(jié)約集約,、維護(hù)權(quán)益”的思想精神,，必須加快推進(jìn)國(guó)土資源管理長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，積極構(gòu)建國(guó)土資源管理新格局,，發(fā)揮改革創(chuàng)新成果的作用,。當(dāng)務(wù)之急是，聚焦土地制度“三位一體”改革,，強(qiáng)化職能轉(zhuǎn)變,，深化生產(chǎn)要素市場(chǎng)配置與管理體制建設(shè)，暨以改革管理方式構(gòu)建新型節(jié)約集約用地制度,，以創(chuàng)新補(bǔ)償安置方式構(gòu)建新型征地制度,，以完善土地權(quán)能構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，形成一套科學(xué),、高效,、公平、合理的資源配置管理和高效利用制度,，促進(jìn)城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又好又快的發(fā)展,。
● 短缺是大國(guó)情,、節(jié)約是大戰(zhàn)略，“自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”,。堅(jiān)持行政管控和市場(chǎng)引導(dǎo)并重,，約束與激勵(lì)并舉是基本導(dǎo)向和客觀要求。一是完善高效利用機(jī)制,，包括盤(pán)活存量控總量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)控布局,、把握流量控結(jié)構(gòu),、用好增量控時(shí)序;二是完善土地價(jià)格機(jī)制，針對(duì)不同地區(qū),、行業(yè),，制定科學(xué)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，差別對(duì)待,、引堵疏結(jié)合,、因勢(shì)利導(dǎo)，抑制超大城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張;三是完善經(jīng)濟(jì)約束激勵(lì)機(jī)制,。實(shí)行差別化政策,，完善有利于保護(hù)耕地的土地財(cái)稅制度,。探索城鎮(zhèn)土地使用稅費(fèi)額度分級(jí)與土地集約利用水平相掛鉤制度，提高保有成本,，抑制以地套利;四是完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制,，在保障農(nóng)村集體及個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受損、生活水平不降低的前提下,，讓集體建設(shè)用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn),，促進(jìn)“二三產(chǎn)業(yè)主動(dòng)下鄉(xiāng)”。
● 中國(guó)經(jīng)濟(jì)三十多年的高速發(fā)展,，具有中國(guó)特色的土地制度起到了重要基礎(chǔ)性作用,。歷史事實(shí)證明，始終堅(jiān)持社會(huì)主義公有制不動(dòng)搖是土地制度改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提;當(dāng)前,，社會(huì)各界都高度關(guān)注征地制度改革,，眾說(shuō)紛紜，需要理性探討各個(gè)觀點(diǎn)科學(xué)性和可行性,。征地難是一個(gè)老問(wèn)題,，主要原因在于缺乏一個(gè)長(zhǎng)效的整體制度設(shè)計(jì)。一補(bǔ)了之不是長(zhǎng)久之計(jì),，單一的貨幣補(bǔ)償解決不了被征地農(nóng)民“生活水平有提高,、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的問(wèn)題。我國(guó)征地和供地是兩個(gè)不同的法律階段,，土地收益都進(jìn)入公共財(cái)政,，并用于公共產(chǎn)品的開(kāi)支，受益者是社會(huì)公眾,。簡(jiǎn)單的劃分“公益性項(xiàng)目征地,、非公益性項(xiàng)目直接買賣”，無(wú)法解決農(nóng)村集體之間的公平問(wèn)題,，同時(shí)政府投資公共產(chǎn)品所形成的土地增值收益將無(wú)法回收,，也解決不了被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。
● 從數(shù)理上看,，土地所有權(quán)具有時(shí)間無(wú)限長(zhǎng),、永不磨損、不貶值的特質(zhì),，其所有者的權(quán)益價(jià)值在理論上就很難用數(shù)值來(lái)確定一個(gè)合理的價(jià)格,。只有從土地本身所承載的權(quán)益和功能的視角去研究。用途管制制度是全社會(huì)的公理,，不同的用途規(guī)劃設(shè)定,，就會(huì)有不同的權(quán)益和功能，按照“補(bǔ)夠用益物權(quán)、留足發(fā)展權(quán),、配好發(fā)展機(jī)會(huì),、完善組織結(jié)構(gòu)、保障參與權(quán)”的思路,，才既能有效保護(hù)和提高農(nóng)村集體的土地權(quán)益和利益,，又能夠低成本解決發(fā)展用地問(wèn)題。
● 產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是土地制度的基礎(chǔ)和核心,。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的癥結(jié)主要表現(xiàn)為農(nóng)民享有的土地權(quán)能不完整,，行政管理權(quán)力與民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利兩者各自的行為邊界不合理，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地資源一直未能納入市場(chǎng)配置資源軌道與大量農(nóng)民集體及個(gè)人土地物權(quán)權(quán)益頻繁受侵相并存,，掣肘了我國(guó)“四化”的快速協(xié)同一體化進(jìn)程,。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，必須在堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制的基礎(chǔ)和前提下,，重點(diǎn)解決兩種產(chǎn)權(quán)不平等的問(wèn)題,，賦予農(nóng)民群眾完整的土地權(quán)能。同時(shí),，以加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán),、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，加快落實(shí)中央提出的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度化建設(shè)及實(shí)踐,，強(qiáng)化以土地為基礎(chǔ)的各類不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的保護(hù)與救濟(jì),，進(jìn)一步完善用途管制制度，在“確保農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)不受損,、農(nóng)民生活水平不降低”的前提下,，讓農(nóng)村集體農(nóng)用地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)配置軌道,，逐步建立主體平等,、產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則一致,、競(jìng)爭(zhēng)有序,、配置合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。
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新一屆中央政府提出加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),，意味著我國(guó)經(jīng)濟(jì)在高速增長(zhǎng)30多年后將“百尺竿頭,，更進(jìn)一步”。土地制度作為一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)性,、根本性和全局性的制度，不斷改革創(chuàng)新以適應(yīng)現(xiàn)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度是應(yīng)然之舉,。國(guó)土資源部姜大明部長(zhǎng)指出,，我國(guó)土地管理制度改革要以遵循保護(hù)資源、節(jié)約集約,、維護(hù)權(quán)益為原則,推進(jìn)城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化,、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，為進(jìn)一步深化土地制度改革指明了方向,，提出了要求,。
“保護(hù)資源、節(jié)約集約,、維護(hù)權(quán)益”是基于系統(tǒng)論視野的有機(jī)整體論斷,，是構(gòu)建國(guó)土資源管理與利用工作新格局的大方向，這既需要科學(xué)的頂層制度框架設(shè)計(jì),，又需要科學(xué)的底層機(jī)制和規(guī)范操作措施的配套推進(jìn),。筆者認(rèn)為，面對(duì)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化的新時(shí)代要求,，國(guó)土資源管理工作落實(shí)這一新思想論斷的關(guān)鍵點(diǎn)在于找準(zhǔn)制度改革的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)，高度統(tǒng)一到“四個(gè)利于”的總體目標(biāo)上來(lái),，聚焦到“三位一體”的土地制度改革上來(lái),，即把利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、利于維護(hù)群眾合法權(quán)益,、利于資源可持續(xù)利用,、利于生態(tài)均衡安全的“四個(gè)利于”作為總目標(biāo)，以改革管理方式構(gòu)建新的集約節(jié)約用地制度,，以轉(zhuǎn)變補(bǔ)償安置方式構(gòu)建新的征地制度,，以完善土地權(quán)能構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，形成一套低成本,、高效率,、公平、合理,、科學(xué)的土地管理,、利用新制度。
一,、集約節(jié)約用地制度改革
(一)短缺是大國(guó)情,、節(jié)約是大戰(zhàn)略。
在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程中,，我們將長(zhǎng)期面臨著供給與需求難解的命題：一方面,，資源總量短缺是我國(guó)的大國(guó)情。在全國(guó)960萬(wàn)平方公里的陸地國(guó)土上,，宜居生產(chǎn)空間只有約300萬(wàn)平方公里,，而適宜進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的只有約180萬(wàn)平方公里，且集中分布于“胡煥庸線”以東,，而這又恰恰與我國(guó)優(yōu)質(zhì)耕地資源的空間分布高度重疊,。今后，高速發(fā)展的二三產(chǎn)業(yè)仍需要大量的土地,，城鎮(zhèn),、農(nóng)村和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)土地將呈多邊擠壓態(tài)勢(shì)。僅城鎮(zhèn)化一項(xiàng),，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn),，就要轉(zhuǎn)移1400萬(wàn)人，用地287萬(wàn)畝,。假如城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%,，至少還需要8000萬(wàn)畝土地。另一方面,，13億人口要吃飯,，糧食問(wèn)題始終是頭等大事�,！拔覀冏约旱娘埻胫饕b自己生產(chǎn)的糧食”,，這是黨和國(guó)家解決糧食安全問(wèn)題的基本方針，必須堅(jiān)決守住耕地保護(hù)的紅線不動(dòng)搖,�,！俺燥垺迸c“建設(shè)”的矛盾在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)將日益突出，決不可掉以輕心,。
發(fā)展機(jī)遇不可失,，資源稟賦不可改�,！鞍l(fā)展是硬道理,，節(jié)約是大戰(zhàn)略”，堅(jiān)持節(jié)約集約用地戰(zhàn)略是中央的既定方針,，也是各級(jí)政府的重要責(zé)任,，更是國(guó)土人的重大使命。只有旗幟鮮明,、堅(jiān)持不懈地實(shí)行節(jié)約集約用地戰(zhàn)略,，“強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用和保護(hù)，所有的山山水水都要規(guī)劃好,、利用好”,，才是實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的唯一路徑，除此別無(wú)選擇,。
(二)理念是基礎(chǔ),，方式是關(guān)鍵,。
發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，發(fā)展理念是決定節(jié)約集約的基礎(chǔ),，管理方式是能否落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的關(guān)鍵。有什么樣的發(fā)展理念,，就有什么樣的發(fā)展方式;有什么樣的發(fā)展方式,，就有什么樣的用地效果。
客觀地講,，我們以往并沒(méi)有很好地解決政府,、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,，市場(chǎng)配置資源制度有待進(jìn)一步完善,。有些地方政府為了多漲、快漲GDP,，習(xí)慣性地依靠增加生產(chǎn)要素量的投入來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模,、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府之間為了營(yíng)造投資“洼地”競(jìng)相低價(jià)大面積出讓產(chǎn)業(yè)用地,，給企業(yè)以地套利大開(kāi)方便之門,。企業(yè)為了獲得盡可能多的土地利益，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)就大量“注水”,，虛報(bào)投資額,，多占地、占好地,，占多用少甚至占而不用,，坐吃土地差價(jià)和土地增值收益。政府之間招商引資的降價(jià)競(jìng)爭(zhēng),，實(shí)質(zhì)是一種很典型的零和博弈,。GDP是企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)的，企業(yè)生產(chǎn)的多少是根據(jù)市場(chǎng)來(lái)決定的,，政府相競(jìng)降價(jià)的招商引資僅是財(cái)富的轉(zhuǎn)移,，并不是財(cái)富的創(chuàng)造，不但不會(huì)增加產(chǎn)品的總產(chǎn)出,，反而浪費(fèi)了大量的土地資源,、流失了大量的土地資產(chǎn)。特別是由于資源配置的事權(quán)過(guò)多掌握在政府手中,，大城市的政府往往會(huì)用行政,、資金等優(yōu)勢(shì)設(shè)定優(yōu)惠條件，吸引項(xiàng)目不斷流向大城市,，造成了越大的城市規(guī)模擴(kuò)張?jiān)娇�,，“大城市病’日益�?yán)重,，引起資源浪費(fèi)、環(huán)境惡化,、物價(jià)上漲,、人滿為患、房?jī)r(jià)高企,、人力短缺,、投入產(chǎn)出比下降，規(guī)模效益不斷遞減,。而具有比較優(yōu)勢(shì)的中小城市卻出現(xiàn)大量的“空房”和閑置勞動(dòng)力,，阻礙了國(guó)土利用新格局的構(gòu)建，損害了國(guó)家的整體利益,。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)走到今天,，增長(zhǎng)中潛伏著風(fēng)險(xiǎn)，成就中暗藏著矛盾,，不轉(zhuǎn)型升級(jí)則舉步維艱,。以城鎮(zhèn)化發(fā)展為例，從1990年至2002年我國(guó)41個(gè)特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長(zhǎng)超過(guò)50%,，城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)(城市用地增長(zhǎng)速度/人口增長(zhǎng)速度)達(dá)到2.28(美國(guó)在1970年至1990年的20年間,，曾堅(jiān)持自由放任的城市化模式，城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)也只有1.66),，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的1.12的合理界限,。我們當(dāng)前的單位建設(shè)用地產(chǎn)出水平普遍明顯偏低，不到英國(guó)的11%,，僅為韓國(guó)的18%,。長(zhǎng)此以往，經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展用地問(wèn)題將難以為繼,。
(三)管控是手段,，機(jī)制是保障。
今年6月25日,，姜大明部長(zhǎng)在紀(jì)念第23個(gè)全國(guó)土地日主題講話中指出,，“要按照‘規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié),、標(biāo)準(zhǔn)控制,、市場(chǎng)配置、政策鼓勵(lì),、監(jiān)測(cè)監(jiān)管,、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任’的原則,，全面推進(jìn)節(jié)約集約用地政策完善和制度創(chuàng)新”,。姜部長(zhǎng)的講話明確要求,，全面推進(jìn)節(jié)約集約用地，必須堅(jiān)持規(guī)劃管控和市場(chǎng)引導(dǎo)并重,，約束與激勵(lì)并舉,，綜合運(yùn)用法律、行政,、技術(shù),、經(jīng)濟(jì)等手段，強(qiáng)化宏觀調(diào)控政策,、完善地價(jià)管制制度、健全節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)體系,、加強(qiáng)監(jiān)管和督察,，規(guī)范用地行為。筆者認(rèn)為,，要將這一基本精神落到實(shí)處,，可以從以下四方面著手：
一是完善高效利用機(jī)制。一要盤(pán)活存量控總量,。目前的存量建設(shè)用地蘊(yùn)藏著巨大的潛力,，完善制度設(shè)計(jì)，定規(guī)范,、定標(biāo)準(zhǔn),，建立節(jié)約集約用地總體評(píng)價(jià)制度，對(duì)于單位面積產(chǎn)出水平明顯偏低的省份,，實(shí)行總量控制的倒逼機(jī)制,，促使地方加快轉(zhuǎn)變“重增量、輕存量”,、“重規(guī)模,、輕效益”的土地利用方式，形成節(jié)約集約用地的政策導(dǎo)向,。對(duì)于超大規(guī)模城市,，應(yīng)建立供地的門檻，培育科技含量高,、附加值高,、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)，將技術(shù)水平低,、勞動(dòng)力需求量大的產(chǎn)業(yè)攔在門外,，切實(shí)轉(zhuǎn)變靠土地增量供應(yīng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的粗放發(fā)展模式。采取差別化稅收,、地價(jià)等擠出措施,，騰籠換鳥(niǎo),，將土地利用效益低的產(chǎn)業(yè)擠出超大規(guī)模的城市，提升存量土地的利用效益,。二要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)控布局,。按照區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，從世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展維度與國(guó)家整體的利益角度出發(fā),，不同地區(qū)要立足自身的勞動(dòng)力,、資本、土地,、技術(shù),、管理、市場(chǎng)等各種資源稟賦特點(diǎn),，定位產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式,，充分發(fā)揮資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)，各自擔(dān)當(dāng)好國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)格局中角色定位,，有效杜絕無(wú)視區(qū)位條件,、不顧環(huán)境容量、不考慮社會(huì)成本的低效擴(kuò)張,、無(wú)序發(fā)展,。三要把握流量控結(jié)構(gòu)。規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,，鼓勵(lì)開(kāi)展“三舊”改造和城中村改造,，增加建設(shè)用地流量。支持通過(guò)依法收回,、優(yōu)化使用等手段,，大力推進(jìn)低效用地的二次開(kāi)發(fā)。建立宅基地退出激勵(lì)機(jī)制,，盤(pán)活利用農(nóng)村建設(shè)用地,。四要用好增量控時(shí)序。建立增量系數(shù)函數(shù),，實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)分配與節(jié)約集約用地掛鉤制度,，投入產(chǎn)出比高、規(guī)模效益好,、土地節(jié)約集約利用的,，相應(yīng)提高增量指標(biāo)的系數(shù)，反之亦然,。運(yùn)籌土地利用新格局,，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)，建立投入產(chǎn)出指標(biāo)體系,，切實(shí)提高單位土地面積投資強(qiáng)度,、產(chǎn)出效率,，抑制政府零和博弈，防止企業(yè)以地套利,、寬大寬算圈地,。
二是完善土地價(jià)格機(jī)制。要針對(duì)不同地區(qū),、不同行業(yè),，制定科學(xué)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，差別對(duì)待,、有引有堵有疏,、因勢(shì)利導(dǎo)，抑制超大城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張,，促使產(chǎn)業(yè)和人口“擇地而居”,、流向規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益比較高的中小城市，著力解決市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不到位的問(wèn)題,，優(yōu)化資源配置、培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),、提高資源利用效率,。
三是完善經(jīng)濟(jì)約束激勵(lì)機(jī)制。實(shí)行差別化政策,，完善有利于保護(hù)耕地的土地財(cái)稅制度,。探索城鎮(zhèn)土地使用稅稅額分級(jí)與土地集約利用水平相掛鉤制度，提高保有成本,，抑制以地套利,，淘汰落后產(chǎn)能的項(xiàng)目。設(shè)置階梯式的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi),，占用耕地的征收標(biāo)準(zhǔn)要數(shù)倍于占用其他類別土地,，提高占地多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的地區(qū)的征收標(biāo)準(zhǔn),，讓用地者付出相應(yīng)的發(fā)展權(quán)成本,，同時(shí)，加大國(guó)家統(tǒng)籌比例,，專項(xiàng)用于糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,，以抑制企業(yè)多占地，鼓勵(lì)保護(hù)沃土良田,，提高節(jié)約集約用地的水平,。
四是完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制。目前,，農(nóng)村居民點(diǎn)用地有2億多畝,，僅住宅用地閑置就超過(guò)5000萬(wàn)畝,，如果按照黨的十七屆三中全會(huì)精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),在保障農(nóng)民居住水平不降低的前提下讓集體建設(shè)用地使用權(quán)有序流轉(zhuǎn),，促進(jìn)“二三產(chǎn)業(yè)主動(dòng)下鄉(xiāng)”,，減少土地征收、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),、加快村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、提高中小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益，保護(hù)好沃土良田,。
二,、征地制度改革
從歷史的縱向維度看，中國(guó)是一個(gè)擁有五千多年農(nóng)業(yè)文明的國(guó)家,，千百年來(lái)農(nóng)民“惜土如金”,、“視土如命”的思想根深蒂固，土地是他們子子孫孫的生存保障,，寄托著他們未來(lái)和希望,，非到萬(wàn)不得已不會(huì)輕易賣地;從當(dāng)下世界的橫向維度看，中國(guó)特色的社會(huì)主義制度創(chuàng)造了“發(fā)展奇跡”,，給13億人民帶來(lái)了歷史以來(lái)最好的福祉,，足以說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的土地制度具有時(shí)代的適應(yīng)性和合理性;從黨的土地政策演變歷程和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，只有尊重農(nóng)民的根本利益,，尊重中國(guó)的國(guó)情,，與時(shí)俱進(jìn)，從實(shí)際出發(fā),，不斷創(chuàng)新,，才能謀劃出正確的土地制度。
(一)多種改革觀點(diǎn)的分析
社會(huì)各界都十分關(guān)注征地制度改革,，提出了多種改革觀點(diǎn),，各個(gè)觀點(diǎn)也都有各自的理由和依據(jù)，但是否是根治征地問(wèn)題的“良方”,，仍有待深入分析,。如：實(shí)行土地私有制，自由買賣是否可以解決征地和發(fā)展的問(wèn)題?是否大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就能解決被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題?是否可以無(wú)條件地馬上推行公益性項(xiàng)目征地,、非公益性項(xiàng)目直接買賣?
土地制度是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度,，中國(guó)特色社會(huì)主義具有獨(dú)創(chuàng)性與無(wú)可比擬的活力。制度成本的高低,、公平與否,，事關(guān)發(fā)展和穩(wěn)定的大局。我們不能為解決一個(gè)征地問(wèn)題，制造更多的社會(huì)問(wèn)題,，而應(yīng)該把土地制度所涉及的全部社會(huì)問(wèn)題關(guān)聯(lián)起來(lái),，建立一套符合國(guó)情、民情的低成本,、高效益的土地制度,，讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極參與者和真正受益者，同時(shí)又能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供用地保障,。
觀點(diǎn)一：一補(bǔ)了之解決不了被征地農(nóng)民“生活水平有提高,、長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障”的要求。如果只是單純的“大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”,不但解決不了“生活水平有提高,、長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障”和征地難的老問(wèn)題,，還會(huì)產(chǎn)生諸多新問(wèn)題。
首先,，從實(shí)踐看,，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)年年提高，卻仍未解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題,。簡(jiǎn)單的一補(bǔ)了之,，被征地農(nóng)民一時(shí)可能會(huì)滿意。但可能會(huì)有部分農(nóng)民因理財(cái)不善等原因返貧,，從而增加社會(huì)不穩(wěn)定因素,。
其次，農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期也會(huì)越來(lái)越高,，會(huì)使土地征收工作更為艱難。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅不斷提高,，將要被征地的農(nóng)民就可能會(huì)期待更高的補(bǔ)償款而抵制征地,，使征地將難上加難，“百年斷頭路”,、“百年半拉子工程”將會(huì)大量出現(xiàn),，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。
再次,，不斷的大幅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，公共財(cái)政將不堪重負(fù)。若按照全國(guó)每年征收830萬(wàn)畝土地測(cè)算,，征地拆遷補(bǔ)償?shù)闹苯有猿杀局С龃蟾攀?.8萬(wàn)億元,，“七通一平”支出大概2.5萬(wàn)億元，土地取得的總成本不低于4.3萬(wàn)億元,，而每年的土地出讓價(jià)款收入大概是3萬(wàn)億元,，土地的取得成本已明顯高于出讓價(jià)款，出現(xiàn)“倒掛”。
最后,，征地成本必將轉(zhuǎn)嫁給第二,、第三產(chǎn)業(yè)。這將提高用地企業(yè)的投資成本,，進(jìn)一步降低企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,，甚至有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑，從而影響中央穩(wěn)增長(zhǎng),、調(diào)結(jié)構(gòu),、轉(zhuǎn)方式的戰(zhàn)略大局。
觀點(diǎn)二：按項(xiàng)目性質(zhì)征地不是簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題,。在土地用途轉(zhuǎn)變的相關(guān)稅費(fèi)制度沒(méi)有建立完善之前,，簡(jiǎn)單地推行“公益性項(xiàng)目征地、非公益性項(xiàng)目直接買賣”,，無(wú)法解決農(nóng)村集體之間的公平問(wèn)題,，同時(shí)政府投資公共產(chǎn)品所形成的土地增值收益將無(wú)法回收，也解決不了被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題,。
一方面,，村民組織并非一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)共同體，將哪個(gè)農(nóng)村集體組織的土地征收用于公益性項(xiàng)目?哪些允許出售?這不是簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題,，而是社會(huì)公平問(wèn)題,。我國(guó)土地物權(quán)體系中尚未有“發(fā)展權(quán)”這一權(quán)利設(shè)定，在發(fā)展權(quán)購(gòu)買,、補(bǔ)償?shù)扰涮字贫热笔У那闆r下,，難以解決這種征地模式下的土地權(quán)益公平問(wèn)題。
另一方面,，政府每年需要征收約300萬(wàn)畝土地用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品,，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地的直接買賣，其價(jià)格傳導(dǎo)的作用,，被征地農(nóng)民將要求比照經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目地價(jià)作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),，征地成本勢(shì)必大幅提高。而經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目土地直接進(jìn)入市場(chǎng)買賣,，政府每年投入的2.5萬(wàn)億元“七通一平”以及其他公共產(chǎn)品的資金將無(wú)法收回,。
此外，刻意劃分公益性和非公益性也與國(guó)情不符,。我國(guó)的征地和供地是兩個(gè)法律階段,。政府實(shí)行統(tǒng)一征收、統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)一出讓,，土地的征收基本上沒(méi)有區(qū)分公益和非公益，出讓價(jià)款都進(jìn)入了公共財(cái)政，并主要用于公共產(chǎn)品和“三農(nóng)”以及教育等公益性支出,，其性質(zhì)本就是公共利益,，與私有制國(guó)家直接買賣土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)有著本質(zhì)的區(qū)別。
(二)完善征地制度的思考和建議
解決征地難問(wèn)題和落實(shí)好“被征地農(nóng)民生活水平有提高,、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的中央要求,，單靠提高貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不可能達(dá)到的。實(shí)際上,，征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)也難以科學(xué)確定,。土地所有權(quán)既然時(shí)間無(wú)限長(zhǎng)，其所有者的權(quán)益價(jià)值在理論上就具有無(wú)時(shí)間限制,、永不磨損,、不貶值的特質(zhì)，很難用數(shù)值來(lái)確定一個(gè)合理的價(jià)格,。眾所周知,，“買賣”同時(shí)存在才是市場(chǎng)，而我國(guó)的征購(gòu)制度是單向的“只買不賣”,，與私有制國(guó)家“買賣”同時(shí)存在的制度有著本質(zhì)的區(qū)別,，在此模式下難以形成真正意義的完全市場(chǎng)環(huán)境。
只有從土地本身所承載的權(quán)益和功能的視角去研究,，按照“補(bǔ)夠用益物權(quán),、留足發(fā)展權(quán)、配好發(fā)展機(jī)會(huì),、完善組織結(jié)構(gòu),、保障參與權(quán)”，才既能有效保護(hù)和提高農(nóng)村集體的土地權(quán)益和利益,，又能夠低成本解決發(fā)展用地問(wèn)題,。土地所承載的權(quán)益和功能是隨著規(guī)劃用途的確定和基礎(chǔ)設(shè)施投入而變化的，建設(shè)用地的單位面積產(chǎn)出率一般都在農(nóng)用地的幾十倍以上,。如果按照用益物權(quán)的損失來(lái)量化貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(從征地日期起到正常經(jīng)營(yíng)留用地日期為止的時(shí)間段內(nèi)所損失的種植收入)，加上按照承載勞動(dòng)就業(yè)能力和產(chǎn)出能力不減少的原則,，將一定比例的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地留給被征地農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng),，征地后的所有者權(quán)益就不會(huì)減少。同時(shí),，在“留地安置”的基礎(chǔ)上,，按照不同階層發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則，給被征地的農(nóng)村集體組織配置具有穩(wěn)定收入,、風(fēng)險(xiǎn)小,、管理水平要求不高的項(xiàng)目，建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)，將被征地農(nóng)民作為二三產(chǎn)業(yè)的人力開(kāi)發(fā)利用,，讓農(nóng)民從從事農(nóng)業(yè)一產(chǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)營(yíng)二三產(chǎn),，“成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極參與者”，通過(guò)自身的勞動(dòng)不斷獲得新的發(fā)展,，被征地農(nóng)民的利益就不會(huì)減少,，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)才能真正有保障，社會(huì)發(fā)展的成本也將大大降低,。比如征一塊90畝的農(nóng)用地建一個(gè)500個(gè)房間的酒店,，同時(shí)將該村集體的10畝農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，留給村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)出租公寓,。這個(gè)酒店750位左右的從業(yè)人員的房租,，按照每人每月400元測(cè)算，每年就有360萬(wàn)元,，是原農(nóng)用地產(chǎn)出的18倍以上,。
根據(jù)我們今年5～6月間的專題調(diào)研，全國(guó)已有17個(gè)省份開(kāi)展了留地安置和留物業(yè)安置,，并通過(guò)建立管理制度和扶持政策,，指導(dǎo)和幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展有穩(wěn)定收入的產(chǎn)業(yè)，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障,，制度效果和實(shí)踐成效十分明顯,。這些案例都充分證明了留地安置制度的可行性和強(qiáng)大生命力。
筆者在三亞市和陵水縣工作期間進(jìn)行了一線的實(shí)踐應(yīng)用,，通過(guò)賦予被征地村民組織更多的土地發(fā)展權(quán),，僅用不到相鄰市縣1/3的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民就很滿意,，主動(dòng)拆除地上的建筑物,、構(gòu)筑物，將土地平整好交給政府,，政府的征地行政成本幾乎為零,，取得了很好的成效。農(nóng)民對(duì)留予子孫經(jīng)營(yíng)的建設(shè)用地(約為征地面積的8%)和有穩(wěn)定收入的項(xiàng)目充滿信心,，無(wú)不全身心地投入第二,、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。陵水縣大墩村村民還將“共產(chǎn)黨萬(wàn)歲”這五個(gè)鮮紅的大字刻在大理石碑上,，高高矗立在村口,。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是土地制度的基礎(chǔ)和核心,。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的癥結(jié)主要表現(xiàn)為農(nóng)民享有的土地權(quán)能不完整,，尤其是沒(méi)有充分的土地處置權(quán),、收益權(quán)。這種限定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)屬性的產(chǎn)權(quán)管理制度,，既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民事權(quán)利法理要求,，也不符合黨的十八大提出的加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略精神，影響了整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)資料的配置平衡關(guān)系,。
一是,，影響農(nóng)業(yè)規(guī)模化,、機(jī)械化,、規(guī)范化生產(chǎn)，難以實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)和合理利用�,，F(xiàn)實(shí)中,，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格界定不明、農(nóng)村集體沒(méi)有充分的土地處置權(quán),、收益權(quán),。可以說(shuō),，現(xiàn)在僅“耕者有田種”,，并非“耕者有其田”。農(nóng)民在事實(shí)上不能穩(wěn)定長(zhǎng)期地占有和使用土地,，制約了土地資源的流動(dòng)和合理配置,。一方面，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的專業(yè)化,、規(guī)�,；⑵髽I(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和組織形式難以實(shí)現(xiàn),。另一方面,，就會(huì)引起農(nóng)業(yè)投入短視行為，土地得不到穩(wěn)定持續(xù)的投入,。這一問(wèn)題不解決,，土地尤其耕地質(zhì)量保護(hù)工作就缺乏內(nèi)生機(jī)制。
二是,，集體建設(shè)用地權(quán)能的不完善,，導(dǎo)致農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)從實(shí)現(xiàn)，造成社會(huì)分配不公�,，F(xiàn)行的土地管理制度依據(jù)土地所有者“身份”，分別設(shè)立不同的土地占用,、使用,、收益,、處分等權(quán)能，農(nóng)村集體土地僅在有限的情形下方可進(jìn)行建設(shè)和進(jìn)入市場(chǎng),。這種對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格限定使用范圍和用途的做法,，限制了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致他們?cè)谏鐣?huì)分配中處于弱勢(shì)狀態(tài),。同時(shí),，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)屬性缺失，沒(méi)有抵押,、融資等功能,，農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者就無(wú)法以土地使用權(quán)獲得生產(chǎn)資本。目前,，我國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入僅占人均純收入的3%,，遠(yuǎn)低于城市居民。
三是,，制約二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞力資源供給,，阻礙了城市化進(jìn)程。按現(xiàn)行的土地承包法規(guī)定,，農(nóng)民進(jìn)入大中城市務(wù)工定居,，則要無(wú)償放棄原土地的承包權(quán)。農(nóng)民為了保留土地承包權(quán),，就寧可死守“一畝三分地”,，放棄在大中城市定居謀業(yè)的機(jī)會(huì)，這就形成了城市二三產(chǎn)業(yè)“用工荒”,，而農(nóng)村“勞動(dòng)力閑置”并存的怪象,。
四是,，造成勞動(dòng)成本的高企,，國(guó)內(nèi)購(gòu)買力的下降。農(nóng)村勞動(dòng)力資源流動(dòng)受阻的情況下,，很可能很快出現(xiàn)劉易斯拐點(diǎn)，造成企業(yè)勞動(dòng)力價(jià)格攀升,、生產(chǎn)成本增加,、經(jīng)濟(jì)效益下降,、生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)展困難,，加上國(guó)際經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷和其他發(fā)展中國(guó)家的追趕競(jìng)爭(zhēng)力不斷提高,，出口經(jīng)濟(jì)阻力就會(huì)不斷增加,。同時(shí)，隨著工農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的嚴(yán)重惡化,，幾億農(nóng)民的相對(duì)收入和購(gòu)買力就趨于相對(duì)下降，造成內(nèi)需市場(chǎng)嚴(yán)重不足,，加大經(jīng)濟(jì)下行壓力,。
我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革必須在堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制的基礎(chǔ)和前提下，以十七屆三中全會(huì)提出的“產(chǎn)權(quán)明晰,、用途管制,、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的16字方針為指導(dǎo),，重點(diǎn)解決兩種產(chǎn)權(quán)不平等的問(wèn)題,，賦予農(nóng)民群眾完整的土地權(quán)能。同時(shí),，以加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán),、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為契機(jī)，加快落實(shí)中央提出的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度化建設(shè)及實(shí)踐,，強(qiáng)化以土地為基礎(chǔ)的各類不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的保護(hù)與救濟(jì),，進(jìn)一步完善用途管制制度。在“確保農(nóng)民收入不減少”的前提下,，讓農(nóng)村集體農(nóng)用地的使用權(quán)有序流轉(zhuǎn),，在“確保農(nóng)民居住水平不降低”的前提下，讓農(nóng)村低效利用的建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)合理配置,，逐步建立主體平等,、產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則一致,、競(jìng)爭(zhēng)有序,、配置合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。
完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度,，建立互換,、租賃、出讓,、融資等規(guī)范,，挖掘農(nóng)村集體土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，將會(huì)釋放出巨大的發(fā)展能量,。第一,，將促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。農(nóng)村建設(shè)用地如果能進(jìn)入有形市場(chǎng)進(jìn)行合理流動(dòng)配置,，農(nóng)村土地的資源優(yōu)勢(shì)將得到充分利用,，村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)將得到飛躍性的發(fā)展,。第二，將促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體加大資本投入和科技投入,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化,、機(jī)械化,、專業(yè)化，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)集聚效益的最大化,。第三,，將促使一部分農(nóng)業(yè)人口徹底從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中釋放出來(lái)，源源不斷地為二,、三產(chǎn)業(yè)提供勞動(dòng)力資源,。第四，進(jìn)一步拉動(dòng)工業(yè)化發(fā)展,。農(nóng)業(yè)規(guī)�,；C(jī)械化的發(fā)展,，還將釋放出巨大的機(jī)械制造業(yè)需求,，從而緩解我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，為轉(zhuǎn)方式,、調(diào)結(jié)構(gòu)贏取寶貴的空間和時(shí)間,，最終進(jìn)入一個(gè)第一、二,、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展,，以及農(nóng)村勞動(dòng)力、資本,、土地資源的集約高效配置的良性循環(huán)模式,。