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地方債究竟有多少(特別報道·辯證看待地方債(上))
編者按
“地方債有可能引發(fā)債務(wù)危機”、“中國地方債比美國金融危機更危險”,、“地方債風(fēng)險一觸即發(fā)將失控”……地方債問題已經(jīng)引起廣泛關(guān)注,，眾說紛紜。
我國地方政府性債務(wù)規(guī)模有多大？為何快速增長,？債務(wù)風(fēng)險是否可控,？怎樣構(gòu)建地方政府新融資機制？人民日報記者圍繞這些問題進行了深入調(diào)研,，力求尋找客觀而理性的答案,。
錢不夠花，地方政府借債發(fā)展
我國地方債資金大多用于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程上,，對地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用
為何會有地方債,？地方債都花到哪了？
“根據(jù)目前我國法律法規(guī),，地方政府舉債是受到嚴(yán)格限制的,。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康說,，《預(yù)算法》規(guī)定,，地方各級政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制,，不列赤字；除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外,，地方政府不得發(fā)行地方政府債券,。
既然法律規(guī)定如此嚴(yán)格，目前巨量地方政府性債務(wù)是如何形成的呢,？
賈康解釋,，法律屬于“明規(guī)則”，但由于種種原因,，特別是“有效制度供給不足”,，“明規(guī)則”的執(zhí)行效力大打折扣。多年來,，各級地方政府以各種名義繞過《預(yù)算法》舉借了大量債務(wù),。
一些地方政府之所以能繞過法律限制，“秘訣”之一是融資平臺,。盡管現(xiàn)行法律明確規(guī)定,，地方政府不得在財政運行中開列赤字、不得發(fā)行地方債券,、不得提供擔(dān)保等,，但一些地方仍通過成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司等，搭建融資平臺,，向金融部門借款或向社會發(fā)行企業(yè)公司債或項目債�,，F(xiàn)有的法律規(guī)范其實無法對變相舉債進行實質(zhì)性的硬約束。
“地方政府之所以要發(fā)債,，歸根結(jié)底就是錢不夠花,�,！�
中國人民大學(xué)教授趙錫軍說，地方政府缺錢的原因有很多,，比如,，一些欠發(fā)達地區(qū)沒有穩(wěn)定的財政來源，要發(fā)展就得開支,，中央財政轉(zhuǎn)移支付不能完全彌補資金缺口,。
“資金不足，發(fā)展卻不能滯后,�,！辟Z康說，基層政府面對多種考核目標(biāo),，都必須“達標(biāo)”,，任何一項都可對政績“一票否決”。經(jīng)濟快速發(fā)展,，資金缺口越來越大,，只有通過舉債來解決。
國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副所長孫學(xué)工認(rèn)為,，我國地方債跟歐美一些發(fā)達國家政府債務(wù)的最大區(qū)別是,，我國的地方債資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資,，而歐美國家的債務(wù)則更多地用于消費領(lǐng)域,。
據(jù)審計署2011年的審計結(jié)果，截至2010年底,，地方各級政府已支出的債務(wù)余額中,，用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)5.95萬億元,，占61.86%,；用于土地收儲1.02萬億元，占10.62%,。
這些債務(wù)資金的投入,，加快了地方公路、鐵路,、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及軌道交通,、道路橋梁等市政項目建設(shè)，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),，促進了各地經(jīng)濟發(fā)展和民生改善,，有利于增強后勁。
地方債總額中約有40%為或有債務(wù)
新一輪審計摸底已開啟，專家預(yù)計,，地方債務(wù)仍在總體可控的安全區(qū)間
目前的規(guī)模有多大,，是地方債問題的焦點之一。對此,，很多學(xué)者和機構(gòu)都做了推算：18萬億元,、20萬億元，近日有外資投行甚至認(rèn)為會超過24萬億元……這些數(shù)字的可信度有多高,？
關(guān)于我國地方債規(guī)模,，最權(quán)威的數(shù)據(jù)來源于審計署兩次對地方債務(wù)的審計。
第一次是2011年3月至5月,，審計署對全國省市縣三級地方政府債務(wù)進行了全面審計,。數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底,，我國地方政府債務(wù)余額為10.7萬億元,。
第二次是2012年11月至2013年2月，為摸清地方政府性債務(wù)增長變化情況,，審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進行了審計,。數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底,，這36個地方政府本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元,，比2010年增長12.94%。
賈康說,，審計署2011年的審計,，將地方債分成三大部分,。一是地方政府明確直接負(fù)有還本付息責(zé)任的債務(wù),，占比60%多一點；二是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù),；三是地方債務(wù)是形式上看不到跟地方政府有關(guān)聯(lián),，但實際上債務(wù)出現(xiàn)還本付息問題會把地方政府牽連進去、存在連帶責(zé)任的債務(wù),。
“事實上,，第二、第三部分只能算地方政府或有債務(wù),，發(fā)生不發(fā)生,、發(fā)生多少，都具有不確定性和可調(diào)控性,�,！辟Z康說。
今年8月初，審計署開啟了新一輪全國范圍內(nèi)的城市地方債審計摸底,，但目前還未形成最終審計結(jié)果,。
“根據(jù)第一次審計的地方債務(wù)總額和第二次審計部分地區(qū)地方債務(wù)的增長速度，以及對部分地區(qū)的調(diào)研,，我預(yù)計地方債務(wù)的總額仍在一個總體可控的安全區(qū)間,。”賈康說,。
地方債高增長,，源于體制性原因
財權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)劃分不清,、唯GDP的政績觀,、投資效率偏低等共同推高地方債
地方債早已有之，近年來之所以成為經(jīng)濟領(lǐng)域的熱點問題,，主要源于規(guī)模的快速增長,。連年高增長，原因何在,？
“表面上看,，地方政府負(fù)債快速增長有許多理由�,！辟Z康說,，諸如為抵御金融危機沖擊而興辦的投資項目和經(jīng)濟增長點建設(shè)，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、興建大型公益項目和改善市容市貌等,。但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，地方政府負(fù)債快速增長有深刻的體制性原因,。
首先不得不提的,，是我國在1994年實施的分稅制改革�,！胺侄愔聘母锏姆较驔]問題,，但由于種種因素，至今在省以下沒有真正貫徹分稅制,，而是演變成為五花八門,、復(fù)雜多樣、一地一率,、討價還價色彩甚濃的分成制和包干制,。”賈康說,。長期以來,，中央與地方之間的事權(quán)劃分不清晰,，農(nóng)業(yè)、交通,、教育等諸多支出項目都由中央和地方共同承擔(dān),。地方政府支出責(zé)任總體模糊，但在具體場合又往往在不斷強化,，超出其財政能力,。
“往深里講，除了被動舉債的壓力外,，地方政府也有主動舉債的動力,。”趙錫軍說,。
一些地方政府存在“借債—開發(fā)—盈利—還債”的邏輯：通過舉債增加對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資,，可以明顯改善投資環(huán)境，增加對外來資本的吸引力,，促進地方經(jīng)濟發(fā)展,，還可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方財政收入,，從而用于償還債務(wù),。
在政績考核壓力下，投資可以對GDP增長有更加直接的拉動作用,，讓地方官員“面子上更好看”,。甚至還催生了一個怪現(xiàn)象：欠債越多的地方，發(fā)展得越快,，地方官員提拔得越快,。
“尤其是在2008年國際金融危機后，地方政府面對經(jīng)濟增速放緩,，更有了舉債的壓力和動力,。”中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所常務(wù)副所長王梅說,，根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù),，在2010年底,，地方政府債務(wù)10.7萬億元中,，有5.24萬億元形成于2009年和2010年。
嚴(yán)格來說,，如果運作得當(dāng),，地方政府這種“先借債發(fā)展，再盈利還錢”的思路并沒有太大問題,。但現(xiàn)實中,，不少地方恰恰在“還錢”環(huán)節(jié)出了問題,。這就是地方政府負(fù)債快速增長的另一個深層次原因——滯后于經(jīng)濟體制改革的政府行政管理體制改革。
“干了很多不該干的事,，職能合理化與綜合績效考評卻沒有跟上,。往往借錢很輕松，還錢很費勁,�,！辟Z康說，一些地方領(lǐng)導(dǎo)急于在任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”,，導(dǎo)致建設(shè)項目熱衷于“短,、平、快”,，發(fā)展規(guī)劃和項目立項缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C,。與體制改革不到位等密切相關(guān)的這些行為，導(dǎo)致投資效率明顯偏低,，同時還增加了債務(wù)風(fēng)險,。