國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組
經(jīng)過深入研究和討論,，我們初步提出簡稱為“383方案”的改革設(shè)想,，即包含“三位一體改革思路,、八個重點改革領(lǐng)域,、三個關(guān)聯(lián)性改革組合”的新一輪改革的基本思路和行動方案。
經(jīng)濟體制新“三位一體”的改革思路
�,。�1）新一輪改革的目標(biāo),，是建立富有活力,、創(chuàng)新導(dǎo)向,、包容有序,、法治保障的社會主義市場經(jīng)濟體制。富有活力,，就是要大幅度減少政府對經(jīng)濟活動的干預(yù),，通過完善產(chǎn)品市場和要素市場體系，更大程度地調(diào)動各方面的積極性,；創(chuàng)新導(dǎo)向，就是營造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境,，完善創(chuàng)新激勵機制,，促進轉(zhuǎn)型升級，更大范圍地激發(fā)企業(yè)和個人的創(chuàng)造性,；包容有序,，就是大力推進權(quán)利公平、機會公平,、規(guī)則公平,，使全體人民通過勤奮努力公正分享發(fā)展成果；法治保障,，就是使各種所有制經(jīng)濟和各類經(jīng)濟活動得到法律的平等對待和保護,，穩(wěn)定發(fā)展的信心和預(yù)期。經(jīng)過改革,，形成適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢,、新要求的制度環(huán)境，打造社會主義市場經(jīng)濟體制的升級版,。
�,。�2）實現(xiàn)上述目標(biāo)，要在以往市場,、政府和企業(yè)改革的基礎(chǔ)上,，著力推動完善市場體系,、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革,。完善市場體系,，重點是深化基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和土地、勞動力,、資本等生產(chǎn)要素市場的改革,，使市場更大范圍、更為有效地發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用,；轉(zhuǎn)變政府職能,，重點是減少審批，理順事權(quán),，提高透明度,，促進財稅體制的重要轉(zhuǎn)型，使政府能夠更好地提供公共產(chǎn)品,，維護社會公平正義,；創(chuàng)新企業(yè)體制，重點是放寬準(zhǔn)入,、鼓勵競爭,，營造各類企業(yè)平等使用生產(chǎn)要素和創(chuàng)新資源的外部環(huán)境，使企業(yè)由主要依托低成本要素組合優(yōu)勢,，轉(zhuǎn)向更多地依托轉(zhuǎn)型升級,、創(chuàng)新驅(qū)動。
�,。�3）在上述“三位一體”的改革中,，關(guān)鍵是正確處理政府和市場的關(guān)系。政府和市場并非簡單的此消彼長關(guān)系,，而應(yīng)當(dāng)形成互補共生的關(guān)系,。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗表明，有效的市場通常對應(yīng)著有效的政府,，反之亦然,。政府應(yīng)在外部性強、自身具備優(yōu)勢,、能夠給企業(yè)和市場帶來補充支撐效應(yīng)的領(lǐng)域發(fā)揮作用,。這樣，隨著市場和企業(yè)的成長,，政府的作用也會相應(yīng)增長,。政府發(fā)揮作用的合理范圍也是隨著經(jīng)濟增長階段和經(jīng)濟形勢的變化而變化。在經(jīng)濟發(fā)展的較低階段,，政府在外部性突出,、確定性較強的領(lǐng)域,，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，可以發(fā)揮重要作用,，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件,，支持經(jīng)濟的高速增長。而當(dāng)大規(guī)�,；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)時期結(jié)束,，更多依靠產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新驅(qū)動的時候，政府就應(yīng)當(dāng)減少對經(jīng)濟活動的直接參與,，主要致力于培育有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境,。在某些特殊情景如應(yīng)對金融危機沖擊時，政府有必要采取一些行政措施,，但轉(zhuǎn)入常規(guī)增長后,，就要把本應(yīng)由企業(yè)和市場來辦的事情交還給企業(yè)和市場。
改革的八個重點領(lǐng)域
�,。�1）以依法行政,、公開透明、大幅度實質(zhì)性減少行政審批為重點,，深化政府行政管理體制改革,。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進社會轉(zhuǎn)型,，迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能,。應(yīng)抓住當(dāng)前深化改革的有利時機，推進各項職能轉(zhuǎn)變,，大幅度實質(zhì)性減少行政審批，提高政府決策科學(xué)性,，增強政府運作透明度,，盡快使依法行政取得實質(zhì)性進展。
——有針對性地調(diào)整或完善政府基本職能,。減少貸款規(guī)模,、土地指標(biāo)、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段,，主要運用貨幣,、財稅等總量手段改善宏觀調(diào)控。調(diào)整市場監(jiān)管重心,，減少行業(yè)進入的前置性審批,，加強質(zhì)量、安全,、環(huán)保,、節(jié)能,、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的一線監(jiān)管。加大反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法力度,，維護公平競爭環(huán)境,，對監(jiān)管不作為造成重大損失的，相關(guān)監(jiān)管部門和人員需承擔(dān)相應(yīng)法律和經(jīng)濟責(zé)任,。積極鼓勵和扶持社會力量參與提供公共服務(wù),，擴大政府購買服務(wù)范圍，促進公共服務(wù)多元化供給,。
——采取得力措施,，大幅度實質(zhì)性減少行政審批。對國務(wù)院機構(gòu)改革方案中已明確要清理和減少的行政許可,、行政審批,，必須按期完成。對仍需審批的項目,，規(guī)定審批時限,，到期不批復(fù)視為同意。對不涉及國家安全和企業(yè)秘密的審批,，在網(wǎng)上公布審批流程,、條件和進度，接受企業(yè)和社會公眾的質(zhì)詢,。建立審批事項重大失誤責(zé)任追究制,，對審批失當(dāng)造成重大損失的，追究相關(guān)人員責(zé)任,。
——提高政府決策效率和科學(xué)性,。改進政府決策協(xié)調(diào)機制，將部門會簽制度改為牽頭部門負(fù)責(zé)制,。對涉及公眾利益的重大決策,，決策前應(yīng)組織相關(guān)機構(gòu)、智庫等進行必要論證,，有的要舉行聽證會,；事中要有跟進評估、反饋調(diào)整,；事后應(yīng)組織包括第三方機構(gòu)在內(nèi)的有關(guān)方面評估政策效果,，并公布評估結(jié)果。
——提高政府運行透明度,。擴大各級政府在三公經(jīng)費,、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域的公開內(nèi)容，詳細(xì)公布各級政府財政收支和政府間轉(zhuǎn)移支付的計算方法。建立人民銀行,、統(tǒng)計部門,、審計部門向全國人大定期匯報制度，凡不涉及國家安全的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及其計算方法,，應(yīng)及時公開,。總結(jié)有關(guān)地方經(jīng)驗,，完善地方政府定期向人大匯報工作機制,，推行電視、網(wǎng)上直播等做法,，有效提高政府運行透明度,。
——真正落實依法行政。引導(dǎo),、鼓勵公民,、法人和其他組織依法行使行政訴訟手段，維護自身正當(dāng)權(quán)益,，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán),。選取“民告官”典型判例，進行適當(dāng)宣傳,。鼓勵公益訴訟,，允許集體訴訟，以減少上訪和群體性事件,。
——完善公職人員薪酬體系,。根據(jù)經(jīng)濟增長、物價變動和社會平均收入水平,，合理確定政府部門和公立機構(gòu)職工收入水平及其增長機制,。建立廉潔年金制度，公職人員未犯重大錯誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為的退休后方可領(lǐng)取,。規(guī)范崗位權(quán)責(zé),，減少政府官員自由裁量權(quán)，構(gòu)建“不能貪,、不敢貪、不愿貪”的防腐機制,。率先從公共部門及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和新提拔干部做起,，加快官員公布個人財產(chǎn)進度。
�,。�2）以打破壟斷,、促進競爭、重塑監(jiān)管為重點,，加快基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域改革,�,；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)的壟斷弊端，已對經(jīng)濟社會發(fā)展全局產(chǎn)生了日益明顯的負(fù)面影響,。大力度推進基礎(chǔ)行業(yè)改革刻不容緩,。改革的重點是放寬準(zhǔn)入，形成競爭性市場結(jié)構(gòu),，同時在自然壟斷環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管,。
——開放投資，探索適合國情的鐵路運營模式,。在原鐵道部改革,、初步實現(xiàn)政企分開的基礎(chǔ)上，選擇一批發(fā)展?jié)摿^大,、業(yè)務(wù)邊界清晰,、適合于成立干線公司的項目，率先引入外部投資或者直接上市融資,，同時進行其他市場化的融資試點,，保障鐵路建設(shè)投資穩(wěn)定增長。借鑒國際上“網(wǎng)運分離”“區(qū)域競爭”“干線公司+平行線競爭”等運營模式,，從實際出發(fā),，積極探索適合國情的鐵路運營模式。鐵路監(jiān)管部門應(yīng)制定并實施通路權(quán)開放等相關(guān)規(guī)則,。
——以形成成品油定價新機制,、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入為突破口，推進石油天然氣行業(yè)的改革,。建立國內(nèi)與國際市場連通,、具有重要定價影響力、以中國原油為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的石油現(xiàn)貨和期貨交易市場,。放開對進口原油,、成品油、天然氣的限制,。政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價格,，改為在石油價格出現(xiàn)較大幅度波動時采取臨時性干預(yù)措施。放寬非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)市場準(zhǔn)入,，完善礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度,，將頁巖油等非常規(guī)油氣資源作為獨立礦種，納入礦權(quán)管理,，加速相關(guān)資源的勘探開發(fā),。將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度,。
——引入大用戶直購電,，建立實時競爭發(fā)電市場，深化電力體制改革,。實行大用戶直購電,，建立實時競爭發(fā)電市場，開展“競價上網(wǎng)”,，形成以雙邊合同市場為主,、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。推進電價形成機制改革,，上網(wǎng)電價由發(fā)電市場競爭或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定,；輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨立輸配電價,；居民和中小工商業(yè)銷售電價仍實行政府指導(dǎo)價,。率先實現(xiàn)輸配業(yè)務(wù)的財務(wù)分開，在開展試點的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)輸配完全分開,。
——加快業(yè)務(wù)相互開放,，實質(zhì)性推進三網(wǎng)融合。實現(xiàn)電信,、互聯(lián)網(wǎng),、廣電主體業(yè)務(wù)相互開放和相互進入。整合分散的監(jiān)管職能,，建立統(tǒng)一監(jiān)管體系,。再次重組電信企業(yè)，形成多家競爭實力相當(dāng)?shù)碾娦胚\營商,，以利于有效競爭,。
（3）以權(quán)利平等,、放開準(zhǔn)入,、公平分享為重點，深化土地制度改革�,，F(xiàn)行土地制度存在權(quán)利二元,、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公等弊端,。改革目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等,、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度,，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
——提供平等保護土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)設(shè)施。以落實集體成員權(quán)時點和量化集體資產(chǎn)為核心,，確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變,。將農(nóng)村承包地、宅基地,、林地,、房屋等資源確權(quán)、登記,、頒證到每個農(nóng)民,。實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上,，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán),、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
——構(gòu)建平等進入,、公平交易的土地市場,。在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場,，形成權(quán)利平等,、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺，建立統(tǒng)一土地市場下的地價體系,。完善土地租賃,、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場,。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市,，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng),。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下,，對已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補繳一定數(shù)量的土地出讓收入,，妥善解決這一歷史遺留問題,。
——建立公平共享的土地增值收益分配制度。對被政府征收土地,，改原用途補償為公平補償,，農(nóng)民房屋按市價補償，被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系,。改革土地出讓制度和用地模式,，合理確定城市土地用于建設(shè)與農(nóng)民留用比例。建立國家土地基金制度,。
——建立與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的土地財產(chǎn)稅制度,。建立土地價值評估體系,。將土地稅收計征重點從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向保有環(huán)節(jié)，實施從價計征,。率先對集體建設(shè)用地,、儲備土地和囤積土地征收土地增值稅。
——建立國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度,。改政府賣地為國有土地資產(chǎn)經(jīng)營,，政府以國有土地所有者身份獲得土地權(quán)益，成立國有土地資產(chǎn)公司從事國有土地經(jīng)營,。改造國有土地儲備機構(gòu),，建立國有土地資產(chǎn)交易市場。完善國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益使用管理制度,，明確國有土地資產(chǎn)經(jīng)營收益不得當(dāng)期使用,，其用途和績效由人大審議監(jiān)督。完善國有土地融資制度,，用于抵押融資的土地必須權(quán)證和主體明確,，由第三方機構(gòu)進行資產(chǎn)評估。
——建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制,。制定國土空間規(guī)劃體系,。強化土地利用總體規(guī)劃實施剛性，依法落實用途管制,。加強土地權(quán)屬管理,，建立統(tǒng)一地籍管理體系。逐步取消土地指標(biāo)審批和年度計劃管理,，建立中央和地方權(quán)責(zé)對等的土地管理責(zé)任制度,。
（4）以降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻,、推進利率匯率市場化為重點,，推動金融體系改革。應(yīng)當(dāng)抓住全球經(jīng)濟再平衡的有利時機,，建立一個市場導(dǎo)向,、高效而富有彈性的金融體系，支持轉(zhuǎn)型升級和城鎮(zhèn)化進程,；化解潛在金融風(fēng)險,；與財稅體制和要素價格改革等相配合，形成協(xié)同效應(yīng),。
——深化金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)改革,。降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻，形成多元化競爭性的金融體系,，滿足實體經(jīng)濟的金融服務(wù)需要,。大幅降低各級政府對金融機構(gòu)的持股比例,，通過金股等國際通行的股權(quán)形式和有效監(jiān)管，體現(xiàn)國家對金融機構(gòu)的控制力,。在城市商業(yè)銀行等區(qū)域性金融機構(gòu)經(jīng)營狀況總體穩(wěn)定的情況下,，及早推進并購重組和股權(quán)多元化，以控制和化解風(fēng)險隱患,。降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻，鼓勵能滿足金融服務(wù)需求的新興民營金融機構(gòu)的發(fā)展,，特別是鼓勵有實力的互聯(lián)網(wǎng)機構(gòu)發(fā)揮自身獨特優(yōu)勢進入小微金融領(lǐng)域,，鼓勵社會資金設(shè)立農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)。
——推進利率市場化進程,，倒逼金融機構(gòu)提升競爭力和創(chuàng)新能力,，為人民幣資本項目可兌換奠定基礎(chǔ)。推動大額可轉(zhuǎn)讓存單（CD）的利率市場化,，取消貸款利率下浮限制,，擴大市場化定價的金融產(chǎn)品規(guī)模，形成完整的市場化基準(zhǔn)收益率曲線,。設(shè)立存款保險制度,，建立金融機構(gòu)破產(chǎn)退出機制，以并購重組方式處置利率市場化過程中的問題金融機構(gòu),。
——推進匯率形成機制市場化和人民幣資本項目可兌換,。十年內(nèi)使人民幣成為主要的國際結(jié)算和投資計價貨幣，在局部市場成為國際儲備貨幣,。以此倒逼外匯市場,、跨境投資、債券市場,、金融機構(gòu)本外幣綜合經(jīng)營等領(lǐng)域的改革,。
——以適應(yīng)轉(zhuǎn)型升級和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要為重點完善金融市場體系。重點發(fā)展面向中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)板,、新三板,、場外市場等多層次資本市場體系。大幅度提高債券在融資結(jié)構(gòu)中的比重,，實現(xiàn)場內(nèi)外市場,、銀行間及交易所市場的互聯(lián)互通，建立統(tǒng)一的債券監(jiān)管體系,。深化發(fā)行制度市場化改革,，重點從發(fā)行環(huán)節(jié)實質(zhì)審核轉(zhuǎn)向信息披露。監(jiān)管重點從行政性審批和保護金融機構(gòu),，轉(zhuǎn)向防控風(fēng)險為本和保護金融消費者,。針對日趨活躍的跨市場金融創(chuàng)新活動,，強化央行對金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險防范的協(xié)調(diào)職能。構(gòu)建中央與地方分層有序的金融管理體系,。
�,。�5）以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動財力重新配置為重點,，啟動新一輪財稅體制改革,。以分稅制為基礎(chǔ)的財稅體制與社會主義市場經(jīng)濟基本適應(yīng)，總體方向需繼續(xù)堅持,。針對現(xiàn)存的政府事權(quán)不清,、收支結(jié)構(gòu)不合理、地方債務(wù)風(fēng)險突出等問題,，應(yīng)在維持宏觀稅負(fù)和中央財力集中度基本穩(wěn)定的前提下,，以中央政府上劃部分事權(quán)建立“國民基礎(chǔ)社會保障包”為突破口，深入推進財稅體制改革,，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu),，促進政府職能轉(zhuǎn)變，增強中長期財政穩(wěn)定性和可持續(xù)性,。
——以事權(quán)合理劃分重新確定財力配置,。合理確定中央事務(wù)、地方事務(wù),、中央與地方共同事務(wù),、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵性事務(wù)的邊界,，規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界,。將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系,、食品藥品安全,、邊防、海域,、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán),。按事權(quán)優(yōu)先原則，進一步調(diào)整優(yōu)化稅收劃分和轉(zhuǎn)移支付制度,。
——實施“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度,。為促進人口自由流動，保障國民基本社會權(quán)益,，帶動資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)率提高,，可設(shè)計并實施主要由中央和省級政府承擔(dān)責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度,。起步階段該保障包的內(nèi)容可包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險,，基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌,；醫(yī)保參保補貼實現(xiàn)費隨人走，人口跨行政區(qū)流動時補貼由上級政府承擔(dān),；中央政府對義務(wù)教育生均經(jīng)費實行按在校生人數(shù)均一定額投入,；對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個人社會保障卡中,，全體人民均可享受,。社會保障卡具有補貼結(jié)算功能，并實現(xiàn)全國范圍的可攜帶,。這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度,，隨著時間推移逐步擴展內(nèi)容、提高水平,，并最終取代戶籍制度。
——積極推進以房產(chǎn)稅和消費稅為主的地方主體稅建設(shè),。加快建立不動產(chǎn)登記制度,。擴大房產(chǎn)稅試點范圍，盡快完善相關(guān)制度,，一定過渡期后全面推開,，并明確為區(qū)縣級政府主體稅。按照消費地原則將國內(nèi)消費稅劃為地方稅,，由生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為零售環(huán)節(jié)征收,，同時將車輛購置稅劃歸地方稅。全面減并非稅收入,，市,、區(qū)縣政府每項非稅收入征收均需要省級人大以上批準(zhǔn)。
——規(guī)范地方發(fā)債制度,，防范債務(wù)風(fēng)險,。健全政府會計制度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表,。明確地方政府債務(wù)主體,，提高地方融資活動透明度。規(guī)范地方融資平臺,，“開前門,、堵后門”，擴大地方政府自行發(fā)債范圍,，并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制,。啟動市政收益?zhèn)l(fā)行，通過資產(chǎn)證券化,、引入保險和養(yǎng)老金等機構(gòu)投資者拓寬地方政府融資渠道,。
——建立和完善基礎(chǔ)性財稅制度,。實現(xiàn)全口徑預(yù)算，試行編制中期預(yù)算,。在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn),。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水,、森林,、地?zé)岬燃{入資源稅征收范圍，開征環(huán)境稅,。全面提高政府稅收征管能力,，將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監(jiān)督制度,。
�,。�6）
以重新界定職能、國有資產(chǎn)資本化為重點,，深化國有資產(chǎn)管理體制改革,。近些年來，國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革取得一定進展,，但仍存在定位不清,、經(jīng)營效率低下、競爭力不強等問題,。與其他經(jīng)濟體比較,，我國數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)可以在國家現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮特殊優(yōu)勢。深化改革需要進一步明確國有資產(chǎn)職能定位,、推進國有資產(chǎn)資本化,、改進運營模式和治理方式，以實現(xiàn)國家能力提升和社會利益最大化目標(biāo),。
——重新界定國有資產(chǎn)職能,。按照提供廣義公共產(chǎn)品、提升國家能力,、促進社會利益最大化的要求,，明確國有資產(chǎn)具有以下四項基本職能。第一類是社會保障職能,，重點是為養(yǎng)老,、醫(yī)療、教育,、住房,、減貧、社會救助等方面的社會保障職能提供支持。第二類是提供非盈利性公共服務(wù)職能,，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施,、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的普遍服務(wù)部分。第三類是促進戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定,、競爭和創(chuàng)新的職能,，主要涉及能源、交通,、通信,、金融等領(lǐng)域。第四類是保障國家安全的職能,，主要涉及國防領(lǐng)域,。
——完成國有企業(yè)的公司制改造，為國有資產(chǎn)資本化創(chuàng)造條件,。對尚未實行改制的國有企業(yè),，包括國有獨資企業(yè)和集團公司，盡快實施規(guī)范的公司化改造,。具備條件的,，可實行股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，或做出上市安排,。
——按照不同職能建立一批國有資本運營基金。參照新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式,，與上述國有資產(chǎn)職能分類相對應(yīng),，通過劃撥現(xiàn)有國有企業(yè)股權(quán)，建立一批國有資本投資運營基金,。根據(jù)不同職能的特性,，分別制定各類基金的出資方式、經(jīng)營目標(biāo)和考核機制,。社會保障類基金在控制風(fēng)險的前提下實現(xiàn)保值增值,。非盈利性公共服務(wù)類基金通常會存在政策性虧損，應(yīng)在成本控制,、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面提出要求,。對促進戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、競爭和創(chuàng)新類基金,，應(yīng)提出在相關(guān)領(lǐng)域可考核的穩(wěn)定供給,、促進競爭和創(chuàng)新等政策性目標(biāo)和相應(yīng)的經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)。國家安全類基金應(yīng)服務(wù)于已定的國防建設(shè)目標(biāo),，并完成相應(yīng)的經(jīng)營業(yè)績指標(biāo),。
——建立和完善出資人制度和職業(yè)經(jīng)理人制度。根據(jù)不同類別基金經(jīng)營目標(biāo)的要求，采取相應(yīng)的出資方式,，如社保類基金主要采取分散投資方式,，其他類別基金可采取參股、控股以至獨資等方式,。采取公開招聘,、競爭上崗、有進有出等方式,，形成具備國際水準(zhǔn)的職業(yè)經(jīng)理人制度,。
——國資委依據(jù)已定的經(jīng)營目標(biāo)和考核機制，對各類基金進行監(jiān)督管理,，并任免其負(fù)責(zé)人,。國資委日常工作對國務(wù)院負(fù)責(zé)，定期向全國人大報告工作并接受質(zhì)詢和監(jiān)督,。從中長期看,，應(yīng)形成包括國有資本和財政資金在內(nèi)的統(tǒng)一的國家資產(chǎn)負(fù)債表，財政盈余可充實國有資本,，國有資本也可以彌補財政赤字,。
（7）以改進競爭環(huán)境和激勵機制為重點,，促進創(chuàng)新和綠色發(fā)展,。企業(yè)為主體的創(chuàng)新是實現(xiàn)我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級,、創(chuàng)新驅(qū)動和綠色發(fā)展,，需要營造有利于創(chuàng)新的外部環(huán)境，完善創(chuàng)新激勵機制,，改革政府支持創(chuàng)新的方式,，增強創(chuàng)新的內(nèi)生動力。
——營造公平競爭和包容寬松的創(chuàng)新環(huán)境,。制定包括減少政府干預(yù),、加強市場監(jiān)管和執(zhí)法、鼓勵社會監(jiān)督在內(nèi)的“一攬子”規(guī)范市場秩序的措施,，從根本上扭轉(zhuǎn)假冒偽劣和非法仿制嚴(yán)重,、環(huán)保等外部性監(jiān)管不到位、企業(yè)熱衷于尋找政策機會和“搞關(guān)系”而不愿創(chuàng)新的狀況,。寬容對待在信息通信,、電子商務(wù)、新能源,、電動汽車,、金融等領(lǐng)域出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新商業(yè)模式,，堅持審慎管理,，為創(chuàng)新留出足夠空間和時間。
——構(gòu)建新型的企業(yè)創(chuàng)新體系,。培育和形成一批通過競爭成長起來的創(chuàng)新型行業(yè)領(lǐng)先大企業(yè),，發(fā)揮其重大技術(shù)研發(fā)、技術(shù)集成,、推進產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢,。創(chuàng)造條件，使創(chuàng)新型民營大企業(yè)能夠平等使用創(chuàng)新資源,。發(fā)展風(fēng)險投資,、信息服務(wù)、技術(shù)交易,、人才服務(wù),、并購融資等創(chuàng)新服務(wù)業(yè)，以支持中小企業(yè)創(chuàng)新活動,。制定支持產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新,、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)并購的政策,，鼓勵基于市場化的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和協(xié)同創(chuàng)新,，促進大企業(yè)更多地集成、收購中小企業(yè)創(chuàng)新成果,。
——加強創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，加快形成創(chuàng)新資源聚集區(qū)。進一步增加國家在信息基礎(chǔ)設(shè)施,、數(shù)據(jù)資源、大科學(xué)工程,、重大公共技術(shù)平臺的資金投入,，以支持更廣泛的研究開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用。選擇有條件的城市,，加快科研,、人才、戶籍,、教育,、金融、城市建設(shè)等綜合改革,，鼓勵先行先試,，在全國形成若干個企業(yè)創(chuàng)新活躍、創(chuàng)新服務(wù)業(yè)發(fā)展較快的創(chuàng)新資源集聚區(qū)。
——推動大學(xué)改革,，加強基礎(chǔ)研究,，鼓勵自由探索。逐步實現(xiàn)大學(xué)去行政化,，探索建立由校董會,、校長、監(jiān)督機構(gòu)組成的大學(xué)治理架構(gòu),，讓教育家辦教育,，落實高校辦學(xué)自主權(quán)。放寬辦學(xué)限制,，鼓勵國外一流大學(xué)來華合作或獨立辦學(xué),，引進國際通行的教學(xué)和科研管理機制。重點培育和支持一批有戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)研究機構(gòu),。設(shè)立若干環(huán)境寬松,、經(jīng)費充裕、吸引國內(nèi)外一流學(xué)者,、以基礎(chǔ)研究突破為目標(biāo)的研究機構(gòu),。適應(yīng)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究,、產(chǎn)業(yè)化相互滲透的趨勢,，支持集基礎(chǔ)研究突破和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化為一體的新興創(chuàng)新模式。
——改進政府支持創(chuàng)新的方式,。改革以項目直接撥款為主的科技經(jīng)費支持方式,，建立以基金等金融手段支持研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的財政支持機制。財政資金應(yīng)更多地用于激勵研發(fā)人員,。加大普惠性政策支持的力度,，減少對企業(yè)點對點的資金支持，研發(fā)費用加計扣除等稅收政策的抵稅規(guī)模應(yīng)逐步超過財政科技經(jīng)費規(guī)模,。對有良好外部性的創(chuàng)新產(chǎn)品實行后補貼和需求側(cè)支持,。大幅提高侵犯知識產(chǎn)權(quán)的違法成本，通過重大案件判例樹立司法權(quán)威,�,？绲貐^(qū)知識產(chǎn)權(quán)糾紛應(yīng)由第三方法院裁決。
——引入市場化的生態(tài)環(huán)保促進機制,，實行更嚴(yán)格的環(huán)保制度,。建立地區(qū)減排合作機制和各種排污權(quán)交易制度，形成市場化的減排激勵,。完善地區(qū)間生態(tài)補償和生態(tài)支付制度,。逐步提高礦產(chǎn)開發(fā)的環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn),，實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化。加快制定和出臺《清潔空氣法》,，修改《環(huán)境保護法》等重要法規(guī),，加強環(huán)保執(zhí)法。
�,。�8）以服務(wù)業(yè)開放為重點,，深化涉外經(jīng)濟體制改革。應(yīng)加快涉外經(jīng)濟體制改革,，建立對全球高端生產(chǎn)要素富有吸引力的體制環(huán)境,，提高我國整合國際資源、開拓外部市場的能力,，促進國內(nèi)改革與形成國際競爭新優(yōu)勢,。
——以擴大開放倒逼國內(nèi)改革。推動能源,、電信,、金融等基礎(chǔ)行業(yè)對外開放，引入有競爭力的投資和經(jīng)營者,，帶動國內(nèi)競爭,。深化文化、教育,、醫(yī)療衛(wèi)生,、體育等開放，引入新理念,、機制和商業(yè)模式,，帶動服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。
——打造對高端產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素具有更強吸引力的投資環(huán)境,。改革外資審批體制,，開展準(zhǔn)入前國民待遇與“非禁即入”的試點；統(tǒng)一內(nèi)外資法律,，強化法律法規(guī)的一致執(zhí)行,，形成各類所有制企業(yè)平等有序競爭的市場環(huán)境。
——加快對外投資體制改革,。減少對外投資審批環(huán)節(jié),，提高審批效率,；加強對外投資保護,，保障海外利益，避免重復(fù)征稅,；重新定位政府職能,，從注重事前審批轉(zhuǎn)向改善對外投資信息,、法律、融資,、保險等服務(wù),。
——加快外貿(mào)體制改革，增強高附加價值出口競爭力,。完善出口退稅制度,，減少對上游投入品的歧視；以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)為基礎(chǔ)開展自由貿(mào)易園區(qū)試點,；開展貿(mào)易投資便利化改革,，不同監(jiān)管部門聯(lián)合查驗，降低收費,；以暫定稅率方式,，推行結(jié)構(gòu)性降低關(guān)稅；在存在進口特許權(quán)領(lǐng)域放松進口權(quán)管制,，引入更多競爭,；以中日韓自貿(mào)區(qū)為重點，加快談判建立高質(zhì)量的自由貿(mào)易區(qū),。
——加快對外談判體制改革,，提高參與國際經(jīng)濟治理的能力。改進涉外經(jīng)濟貿(mào)易決策協(xié)調(diào)機制,，加大高層協(xié)調(diào)力度,；改革涉外人事制度，在政府機構(gòu)與國際組織間建立人才雙向流動的機制,；建立智庫參與涉外經(jīng)濟決策的機制,，增強我國在國際經(jīng)濟治理機制中的倡議能力。
本文摘自國務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會提交的改革方案的總報告,。報告全文將由中信出版社出版