■城鎮(zhèn)化·亂象與尋路（上）
編者按 城鎮(zhèn)化在過去30多年的中國經(jīng)濟增長中功不可沒,。如今,，它正進入“第二季”,，背負著讓部分農(nóng)民真正變?yōu)槭忻�,、帶動中國�?jīng)濟進一步升級的重要使命,，受到全社會史無前例的關(guān)注,。
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| 趙乃育/繪 |
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任何激蕩的時代變革，總是伴隨著不確定性和艱難探索,。歷史慣性的力量如此強大,，我們看到，各地城鎮(zhèn)化仍然難抑制大躍進的沖動,，而土地制度和戶籍制度的變革之路依然布滿荊棘,。城鎮(zhèn)化向何處去？種種路徑之爭一直存在,。有些爭論正逐漸形成共識,，有些爭論仍將長期伴隨著城鎮(zhèn)化的歷史進程。
在十八屆三中全會召開之前,，本報推出“城鎮(zhèn)化·亂象與尋路”系列深度報道,，以探究城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境和發(fā)展路徑，敬請關(guān)注,。
十八屆三中全會定于11月召開,，各方普遍預(yù)計城鎮(zhèn)化將成為會議重點，而幾經(jīng)修改的全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃也呼之欲出。中國城鎮(zhèn)化——這場全球最大規(guī)模的人口遷徙,，有望進入加速推進期,。
然而，相對于中央強調(diào)新型城鎮(zhèn)化要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心,，不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區(qū),，城鎮(zhèn)化“大躍進”中暴露出諸多問題。記者從多地調(diào)研了解到,，很多地方借著城鎮(zhèn)化的名義“圈地造城”,，急于求成地改變城市面貌，結(jié)果演變成單純的爭項目,、上工程,，一些房地產(chǎn)開發(fā)商也大舉涌入中小城市占地，地方債務(wù)風險和中小城市房地產(chǎn)泡沫問題令人擔憂,。
冒進 地方熱衷“造大城”“建新城”
一些專家認為,，我國城市規(guī)劃缺乏想象力和品位，動輒想成為“東方小巴黎”,、“中國威尼斯”,，千城一面，沒有一點自己的特色,。如果各地沉迷于“特大城市”等城市擴張路徑之中,，極有可能走上以前的老路。
“攤大餅”,，這是對以往城市規(guī)劃和建設(shè)最常見的形容,。近年來集中爆發(fā)的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢”仍見諸于多地新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之中,。一些地方打著推進城鎮(zhèn)化的旗號,，紛紛打造新城建設(shè)模式，并且有愈演愈烈之勢,。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組近期對12個省區(qū)的調(diào)查顯示,，12個省會城市規(guī)劃建設(shè)55個新城新區(qū)，平均一個城市要建4.6個,；144個地級城市規(guī)劃建設(shè)200個新城新區(qū),，平均每個地級市1.5個。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),，當前城市規(guī)劃發(fā)展中有三大問題突出,。
一是定位過高。大型城市規(guī)劃建設(shè)國際大都市,、國家中心城市,；省會城市提出建設(shè)國際化城市,，大區(qū)域中心城市；一些中型城市也提出建設(shè)省內(nèi)中心城市,，或者區(qū)域金融中心,、教育中心、文化中心,。
二是速度過快,。一些城市體量不大，胃口不小,，希望借新型城鎮(zhèn)化的大好機遇實現(xiàn)“彎道超車”,，“后發(fā)趕超”，卻沒考慮自身的“消化能力”,。貴州一個縣級市,，在建的房地產(chǎn)開發(fā)面積達到1000萬平方米，可以提供超過10萬套住房,，而目前市區(qū)總?cè)丝诓?0萬出頭,，消化現(xiàn)有住房的周期就超過15年。
三是用力過猛,。廣東某縣級市,，自然風光優(yōu)美，出于整體規(guī)劃的考慮,，上級政府規(guī)劃部門一直將其規(guī)劃為生態(tài)屏障,，其中大部分劃為生態(tài)用地，限制工業(yè)開發(fā),。而記者走訪發(fā)現(xiàn),，該市近期卻提出，“不能有了生態(tài)沒了經(jīng)濟”,，希望將上級規(guī)劃部門核準的旅游度假開發(fā)區(qū)容積率提高三倍,。江蘇某鎮(zhèn),，政府財力不足,，征地速度卻不降，直接給農(nóng)民打白條,，言稱征地補償“過兩年再給”,。
深圳大學(xué)管理學(xué)院教授肖俊表示，城鎮(zhèn)化離不開政府規(guī)劃,，但定位過高,、速度過快、用力過猛的問題,，根源是政府行政過度驅(qū)動,，部分地方政府對城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律沒有很好的認識,，主觀決策意識濃厚，缺乏必要約束和科學(xué)民主決策機制,。
記者在貴州黔東南某市發(fā)現(xiàn),，由當?shù)卣鲗?dǎo)，在一座山上規(guī)劃建設(shè)了一個商業(yè)城,，320棟數(shù)百平方米的民族風格三層小樓密密麻麻排列在蜿蜒的盤山路上,，還分了不同區(qū)域，有的規(guī)劃賣茶,、有的區(qū)域賣民族銀飾,、有的區(qū)域做餐飲。當?shù)卣撠熑吮硎�,，政府出全資,，希望打造成民族風情文化園，總投資額“八九億元”,。
一位房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士對《經(jīng)濟參考報》記者表示,，像政府這樣“造城”，想法很好,，但難度太大,。“三四公里長的盤山商業(yè)街,，就兩個車道,，車多了怎么辦？這么遠的山路,，沒車的市民怎么上去,？連賣什么都規(guī)劃，有沒有市場,？如果是我們這樣的市場機構(gòu),，肯定會在前期對人流和來客量做深入調(diào)查�,！�
廣東省建筑設(shè)計院原院長何錦超認為,，有些城市的領(lǐng)導(dǎo)氣魄很大，幾億資金投入,，其實錢都是納稅人的,，花錢有沒有走完法定決策程序？用行政代替市場,，可能造成很大的投資風險和資源浪費,，也扭曲了城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。
隱憂 三四線城市泡沫激增
在一二線城市房地產(chǎn)開發(fā)趨于飽和的情況下,，一些大型房產(chǎn)商開始轉(zhuǎn)戰(zhàn)三四線城市,。在雄厚資金實力的支撐下,，一些三四線城市迅速進入“大盤時代”，以高檔住宅社區(qū),、城市綜合體為代表的新城新區(qū)建設(shè)如火如荼,。
作為一個環(huán)境優(yōu)美的三線城市，濱海城市煙臺近年來吸引了大批房產(chǎn)巨頭的目光,。從2008年開始,，萬科、保利,、招商,、金帝、龍湖等大型房產(chǎn)商相繼涉足煙臺,。目前,，已有10多家在全國擁有100萬平方米以上開發(fā)量的地產(chǎn)商在此圈地開發(fā)，其中龍湖地產(chǎn)在養(yǎng)馬島對岸區(qū)域的葡醍海灣項目占地8500畝,，從2011年開始規(guī)劃開發(fā)期長達十年,，計劃投資500億元，擬在一片沿海灘涂上打造一座現(xiàn)代新城,。
記者近日在煙臺市芝罘區(qū)梁家居民區(qū)看到,，隨著兩個村落的陸續(xù)搬遷，一個由萬科投資的以住宅為主的高檔社區(qū)正在崛起,。據(jù)煙臺萬科御龍山項目工程師董敏介紹,，萬科于2009年進入煙臺市場，目前在煙臺有開發(fā)5個項目,。
在外來開發(fā)商大興土木的同時,，煙臺本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南側(cè),，山東祥隆企業(yè)集團正在開發(fā)建設(shè)萬象城項目,。據(jù)萬象城商業(yè)管理公司經(jīng)理鮑四旺介紹，這一占地58萬平方米的項目是一個包括商業(yè)與住宅的城市綜合體項目,，公司成功吸引香港新世界百貨入駐,。2008年10月開工建設(shè)，預(yù)計今年10月完工,，計劃投資50億元,。
煙臺市建筑節(jié)能與城市房地產(chǎn)綜合開發(fā)管理辦公室產(chǎn)業(yè)科科長王強認為,，大企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)完全是利益驅(qū)動,。從煙臺來看，大型房企絕大部分是自己來的,，這得益于煙臺依山傍海的自然稟賦,。萬科2009年進入煙臺,，經(jīng)過十幾輪競價才拍得海云臺住宅項目，完全不是靠地方政府主動去招商,。
記者注意到,，這些房產(chǎn)商的進入，恰好解決了一些城市舊村改造對資金的巨大需求,，從而也得到了當?shù)卣罅ε浜吓c支持,。比如，被稱作“史上最難”的拆遷工作多由當?shù)卣畞碜�,，開發(fā)商只管開發(fā)建設(shè),。
目前，房地產(chǎn)企業(yè)已成為各地新城建設(shè)的主力軍,。而三四線城市,，依靠“低地價、造人氣,、造新城”的城鎮(zhèn)化冒進,，帶來的一大隱患就是房地產(chǎn)市場過剩，尤其是三四線城市泡沫越造越大,。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù),，2012年，我國房地產(chǎn)企業(yè)房屋竣工面積99425萬平方米,。
中國指數(shù)研究院調(diào)查表明,，三四線城市已出現(xiàn)供應(yīng)過剩的風險。2010年—2012年,，調(diào)查的61個三四線城市中60個供銷比小于1,，商品房供應(yīng)量相對較大，市場消化能力不足,，供過于求態(tài)勢顯著,。
福星惠譽地產(chǎn)公司副總經(jīng)理姚澤春說，中小型城市的泡沫甚至比一二線城市還要嚴重,。一線城市消費能力很強,，國家限制很嚴格。中小城市的泡沫在拼命吹,，為拉動GDP,，很多地方在新城建設(shè)中大量圈地蓋房。這些新城雖然地價較低,，但位置較為偏僻,、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，因此很多開發(fā)商都樂于上大盤,、超大盤項目,，上百萬方的樓盤比比皆是,。房地產(chǎn)泡沫破裂，最先觸及的將肯定是熱衷造城,、大干快上的各類三四線城市,。
風險 盲目建設(shè)或現(xiàn)“債務(wù)黑洞”
專家提醒，目前一些地方政府“押寶”城鎮(zhèn)化,，地方融資平臺的主要抵押靠土地,，還債付息靠賣地，一旦新城成空城,、土地出讓斷續(xù),，極有可能出現(xiàn)地方債危機。
樓盤住宅蓋起來了,，但銷售率和入住率偏低,，成為當前一些二三線城市新城建設(shè)的普遍現(xiàn)象，也給當?shù)貛砭薮筘攧?wù)風險,。
比如在湖北省某地級市規(guī)劃占地近40平方公里的新城中,，各類已建或在建樓盤林立，新城區(qū)內(nèi)的大洋五洲,、和昌國際城兩大樓盤均為近百萬方的大型小區(qū),。這些小區(qū)已基本建成，銷售中心卻人煙稀少,，大部分房屋沒有裝修入住,。
銷售人員告訴《經(jīng)濟參考報》記者，除少數(shù)被行政單位集體訂購?fù)�,，其余房源銷售并不樂觀,，部分樓棟的銷售率僅有50%，有的甚至更低,。市民楊先生表示,，這里只看見有人建房，沒有看到人裝修入住,�,！斑@里原是一片大山，誰會來這么偏僻的地方買房,？”
業(yè)內(nèi)人士表示,，很多地級市財政收入只有數(shù)十億元，但新城面積都相當于地級市,，建設(shè)周期多在8年—10年,，投資額在300年—500億元。雖然新城建設(shè)融資途徑多，但是土地抵押貸款依然占大頭,，一旦房地產(chǎn)市場不景氣,，土地出讓金或抵押貸款下降,，新城建設(shè)就陷入停滯甚至荒廢,。
各地主要依靠土地抵押、銀行貸款進行的新城建設(shè)容易形成“債務(wù)黑洞”,，潛藏著不小的財務(wù)風險和壓力,。審計署日前公布的36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果顯示，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額增長,，但土地出讓收入增幅下降,，償債壓力加大。2012年底,，4個省本級,、17個省會城市以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)需償還本息2315億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍,。
華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認為,，為推進新城建設(shè)，解決資金問題,，很多城市紛紛成立投融資平臺,，其抵押資產(chǎn)主要是土地資源，或者以土地“白送”方式引進開發(fā)商“造城”,。然而土地財政的透支危及著新城可持續(xù)發(fā)展,，為新城建設(shè)埋下一顆“不定時炸彈”�,！斑@些融資平臺的土地資源賣光了怎么辦,？帶來的直接后果就是地方政府債務(wù)負擔加劇，風險放大,，為地方今后可持續(xù)發(fā)展背上沉重包袱”,。
據(jù)了解，目前新一輪大規(guī)模政府債務(wù)審計正在各地抓緊進行,。有專家表示,，隨著地方政府債務(wù)進入集中還債高峰期，應(yīng)關(guān)注地方政府償債風險,。一些地方既要借新債還舊債,，又要借債搞新投資，債務(wù)總量明顯增加,。很多地方政府擔心銀行不再貸款,，而銀行擔憂地方政府無力償債。
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