■城鎮(zhèn)化·亂象與尋路（上）
編者按 城鎮(zhèn)化在過(guò)去30多年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中功不可沒(méi),。如今，它正進(jìn)入“第二季”,，背負(fù)著讓部分農(nóng)民真正變?yōu)槭忻�,、帶�?dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步升級(jí)的重要使命,，受到全社會(huì)史無(wú)前例的關(guān)注,。
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| 趙乃育/繪 |
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任何激蕩的時(shí)代變革,，總是伴隨著不確定性和艱難探索。歷史慣性的力量如此強(qiáng)大，我們看到,，各地城鎮(zhèn)化仍然難抑制大躍進(jìn)的沖動(dòng),，而土地制度和戶籍制度的變革之路依然布滿荊棘。城鎮(zhèn)化向何處去,？種種路徑之爭(zhēng)一直存在。有些爭(zhēng)論正逐漸形成共識(shí),，有些爭(zhēng)論仍將長(zhǎng)期伴隨著城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程,。
在十八屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，本報(bào)推出“城鎮(zhèn)化·亂象與尋路”系列深度報(bào)道,，以探究城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境和發(fā)展路徑,，敬請(qǐng)關(guān)注。
十八屆三中全會(huì)定于11月召開(kāi),，各方普遍預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化將成為會(huì)議重點(diǎn),，而幾經(jīng)修改的全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃也呼之欲出。中國(guó)城鎮(zhèn)化——這場(chǎng)全球最大規(guī)模的人口遷徙,，有望進(jìn)入加速推進(jìn)期,。
然而，相對(duì)于中央強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心,，不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區(qū),，城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”中暴露出諸多問(wèn)題。記者從多地調(diào)研了解到,，很多地方借著城鎮(zhèn)化的名義“圈地造城”,，急于求成地改變城市面貌，結(jié)果演變成單純的爭(zhēng)項(xiàng)目,、上工程,，一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也大舉涌入中小城市占地，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和中小城市房地產(chǎn)泡沫問(wèn)題令人擔(dān)憂,。
冒進(jìn) 地方熱衷“造大城”“建新城”
一些專(zhuān)家認(rèn)為,，我國(guó)城市規(guī)劃缺乏想象力和品位，動(dòng)輒想成為“東方小巴黎”,、“中國(guó)威尼斯”,，千城一面，沒(méi)有一點(diǎn)自己的特色,。如果各地沉迷于“特大城市”等城市擴(kuò)張路徑之中,，極有可能走上以前的老路。
“攤大餅”,，這是對(duì)以往城市規(guī)劃和建設(shè)最常見(jiàn)的形容,。近年來(lái)集中爆發(fā)的“大城市病”并沒(méi)有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢(mèng)”仍見(jiàn)諸于多地新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之中。一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號(hào),，紛紛打造新城建設(shè)模式,，并且有愈演愈烈之勢(shì)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組近期對(duì)12個(gè)省區(qū)的調(diào)查顯示,，12個(gè)省會(huì)城市規(guī)劃建設(shè)55個(gè)新城新區(qū),，平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)；144個(gè)地級(jí)城市規(guī)劃建設(shè)200個(gè)新城新區(qū),，平均每個(gè)地級(jí)市1.5個(gè),。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城市規(guī)劃發(fā)展中有三大問(wèn)題突出,。
一是定位過(guò)高,。大型城市規(guī)劃建設(shè)國(guó)際大都市、國(guó)家中心城市,；省會(huì)城市提出建設(shè)國(guó)際化城市,，大區(qū)域中心城市；一些中型城市也提出建設(shè)省內(nèi)中心城市,，或者區(qū)域金融中心,、教育中心、文化中心,。
二是速度過(guò)快,。一些城市體量不大，胃口不小,，希望借新型城鎮(zhèn)化的大好機(jī)遇實(shí)現(xiàn)“彎道超車(chē)”,，“后發(fā)趕超”，卻沒(méi)考慮自身的“消化能力”,。貴州一個(gè)縣級(jí)市,，在建的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)面積達(dá)到1000萬(wàn)平方米，可以提供超過(guò)10萬(wàn)套住房,，而目前市區(qū)總?cè)丝诓?0萬(wàn)出頭,，消化現(xiàn)有住房的周期就超過(guò)15年。
三是用力過(guò)猛,。廣東某縣級(jí)市,，自然風(fēng)光優(yōu)美，出于整體規(guī)劃的考慮,，上級(jí)政府規(guī)劃部門(mén)一直將其規(guī)劃為生態(tài)屏障,，其中大部分劃為生態(tài)用地，限制工業(yè)開(kāi)發(fā),。而記者走訪發(fā)現(xiàn),，該市近期卻提出，“不能有了生態(tài)沒(méi)了經(jīng)濟(jì)”，希望將上級(jí)規(guī)劃部門(mén)核準(zhǔn)的旅游度假開(kāi)發(fā)區(qū)容積率提高三倍,。江蘇某鎮(zhèn),，政府財(cái)力不足，征地速度卻不降,，直接給農(nóng)民打白條,，言稱(chēng)征地補(bǔ)償“過(guò)兩年再給”。
深圳大學(xué)管理學(xué)院教授肖俊表示,，城鎮(zhèn)化離不開(kāi)政府規(guī)劃,，但定位過(guò)高、速度過(guò)快,、用力過(guò)猛的問(wèn)題,，根源是政府行政過(guò)度驅(qū)動(dòng),，部分地方政府對(duì)城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律沒(méi)有很好的認(rèn)識(shí),，主觀決策意識(shí)濃厚，缺乏必要約束和科學(xué)民主決策機(jī)制,。
記者在貴州黔東南某市發(fā)現(xiàn),，由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，在一座山上規(guī)劃建設(shè)了一個(gè)商業(yè)城,，320棟數(shù)百平方米的民族風(fēng)格三層小樓密密麻麻排列在蜿蜒的盤(pán)山路上,，還分了不同區(qū)域，有的規(guī)劃賣(mài)茶,、有的區(qū)域賣(mài)民族銀飾,、有的區(qū)域做餐飲。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人表示,，政府出全資,，希望打造成民族風(fēng)情文化園，總投資額“八九億元”,。
一位房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，像政府這樣“造城”，想法很好,，但難度太大,。“三四公里長(zhǎng)的盤(pán)山商業(yè)街,，就兩個(gè)車(chē)道,，車(chē)多了怎么辦？這么遠(yuǎn)的山路,，沒(méi)車(chē)的市民怎么上去,？連賣(mài)什么都規(guī)劃，有沒(méi)有市場(chǎng)？如果是我們這樣的市場(chǎng)機(jī)構(gòu),，肯定會(huì)在前期對(duì)人流和來(lái)客量做深入調(diào)查,。”
廣東省建筑設(shè)計(jì)院原院長(zhǎng)何錦超認(rèn)為,，有些城市的領(lǐng)導(dǎo)氣魄很大,，幾億資金投入，其實(shí)錢(qián)都是納稅人的,，花錢(qián)有沒(méi)有走完法定決策程序,？用行政代替市場(chǎng)，可能造成很大的投資風(fēng)險(xiǎn)和資源浪費(fèi),，也扭曲了城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向,。
隱憂 三四線城市泡沫激增
在一二線城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)趨于飽和的情況下，一些大型房產(chǎn)商開(kāi)始轉(zhuǎn)戰(zhàn)三四線城市,。在雄厚資金實(shí)力的支撐下,，一些三四線城市迅速進(jìn)入“大盤(pán)時(shí)代”，以高檔住宅社區(qū),、城市綜合體為代表的新城新區(qū)建設(shè)如火如荼,。
作為一個(gè)環(huán)境優(yōu)美的三線城市，濱海城市煙臺(tái)近年來(lái)吸引了大批房產(chǎn)巨頭的目光,。從2008年開(kāi)始,，萬(wàn)科、保利,、招商,、金帝、龍湖等大型房產(chǎn)商相繼涉足煙臺(tái),。目前,，已有10多家在全國(guó)擁有100萬(wàn)平方米以上開(kāi)發(fā)量的地產(chǎn)商在此圈地開(kāi)發(fā)，其中龍湖地產(chǎn)在養(yǎng)馬島對(duì)岸區(qū)域的葡醍海灣項(xiàng)目占地8500畝,，從2011年開(kāi)始規(guī)劃開(kāi)發(fā)期長(zhǎng)達(dá)十年,，計(jì)劃投資500億元，擬在一片沿海灘涂上打造一座現(xiàn)代新城,。
記者近日在煙臺(tái)市芝罘區(qū)梁家居民區(qū)看到,，隨著兩個(gè)村落的陸續(xù)搬遷，一個(gè)由萬(wàn)科投資的以住宅為主的高檔社區(qū)正在崛起,。據(jù)煙臺(tái)萬(wàn)科御龍山項(xiàng)目工程師董敏介紹,，萬(wàn)科于2009年進(jìn)入煙臺(tái)市場(chǎng)，目前在煙臺(tái)有開(kāi)發(fā)5個(gè)項(xiàng)目,。
在外來(lái)開(kāi)發(fā)商大興土木的同時(shí),，煙臺(tái)本土的大型房企也不甘寂寞,。在清泉寨南側(cè)，山東祥隆企業(yè)集團(tuán)正在開(kāi)發(fā)建設(shè)萬(wàn)象城項(xiàng)目,。據(jù)萬(wàn)象城商業(yè)管理公司經(jīng)理鮑四旺介紹,，這一占地58萬(wàn)平方米的項(xiàng)目是一個(gè)包括商業(yè)與住宅的城市綜合體項(xiàng)目，公司成功吸引香港新世界百貨入駐,。2008年10月開(kāi)工建設(shè),，預(yù)計(jì)今年10月完工，計(jì)劃投資50億元,。
煙臺(tái)市建筑節(jié)能與城市房地產(chǎn)綜合開(kāi)發(fā)管理辦公室產(chǎn)業(yè)科科長(zhǎng)王強(qiáng)認(rèn)為,，大企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)完全是利益驅(qū)動(dòng)。從煙臺(tái)來(lái)看,，大型房企絕大部分是自己來(lái)的,，這得益于煙臺(tái)依山傍海的自然稟賦。萬(wàn)科2009年進(jìn)入煙臺(tái),，經(jīng)過(guò)十幾輪競(jìng)價(jià)才拍得海云臺(tái)住宅項(xiàng)目,，完全不是靠地方政府主動(dòng)去招商。
記者注意到,，這些房產(chǎn)商的進(jìn)入,，恰好解決了一些城市舊村改造對(duì)資金的巨大需求,，從而也得到了當(dāng)?shù)卣罅ε浜吓c支持,。比如，被稱(chēng)作“史上最難”的拆遷工作多由當(dāng)?shù)卣畞?lái)做,，開(kāi)發(fā)商只管開(kāi)發(fā)建設(shè),。
目前，房地產(chǎn)企業(yè)已成為各地新城建設(shè)的主力軍,。而三四線城市,，依靠“低地價(jià)、造人氣,、造新城”的城鎮(zhèn)化冒進(jìn),，帶來(lái)的一大隱患就是房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)剩，尤其是三四線城市泡沫越造越大,。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),，2012年，我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)房屋竣工面積99425萬(wàn)平方米,。
中國(guó)指數(shù)研究院調(diào)查表明,，三四線城市已出現(xiàn)供應(yīng)過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)。2010年—2012年,，調(diào)查的61個(gè)三四線城市中60個(gè)供銷(xiāo)比小于1,，商品房供應(yīng)量相對(duì)較大,，市場(chǎng)消化能力不足，供過(guò)于求態(tài)勢(shì)顯著,。
福星惠譽(yù)地產(chǎn)公司副總經(jīng)理姚澤春說(shuō),，中小型城市的泡沫甚至比一二線城市還要嚴(yán)重。一線城市消費(fèi)能力很強(qiáng),，國(guó)家限制很?chē)?yán)格,。中小城市的泡沫在拼命吹，為拉動(dòng)GDP,，很多地方在新城建設(shè)中大量圈地蓋房,。這些新城雖然地價(jià)較低，但位置較為偏僻,、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足,，因此很多開(kāi)發(fā)商都樂(lè)于上大盤(pán)、超大盤(pán)項(xiàng)目,，上百萬(wàn)方的樓盤(pán)比比皆是,。房地產(chǎn)泡沫破裂，最先觸及的將肯定是熱衷造城,、大干快上的各類(lèi)三四線城市,。
風(fēng)險(xiǎn) 盲目建設(shè)或現(xiàn)“債務(wù)黑洞”
專(zhuān)家提醒，目前一些地方政府“押寶”城鎮(zhèn)化,，地方融資平臺(tái)的主要抵押靠土地,，還債付息靠賣(mài)地，一旦新城成空城,、土地出讓斷續(xù),，極有可能出現(xiàn)地方債危機(jī)。
樓盤(pán)住宅蓋起來(lái)了,，但銷(xiāo)售率和入住率偏低,，成為當(dāng)前一些二三線城市新城建設(shè)的普遍現(xiàn)象，也給當(dāng)?shù)貛?lái)巨大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。
比如在湖北省某地級(jí)市規(guī)劃占地近40平方公里的新城中,，各類(lèi)已建或在建樓盤(pán)林立，新城區(qū)內(nèi)的大洋五洲,、和昌國(guó)際城兩大樓盤(pán)均為近百萬(wàn)方的大型小區(qū),。這些小區(qū)已基本建成，銷(xiāo)售中心卻人煙稀少,，大部分房屋沒(méi)有裝修入住,。
銷(xiāo)售人員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，除少數(shù)被行政單位集體訂購(gòu)?fù)�,，其余房源銷(xiāo)售并不樂(lè)觀,，部分樓棟的銷(xiāo)售率僅有50%,，有的甚至更低。市民楊先生表示,，這里只看見(jiàn)有人建房,，沒(méi)有看到人裝修入住�,！斑@里原是一片大山,，誰(shuí)會(huì)來(lái)這么偏僻的地方買(mǎi)房？”
業(yè)內(nèi)人士表示,，很多地級(jí)市財(cái)政收入只有數(shù)十億元,，但新城面積都相當(dāng)于地級(jí)市，建設(shè)周期多在8年—10年,，投資額在300年—500億元,。雖然新城建設(shè)融資途徑多，但是土地抵押貸款依然占大頭,，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣,，土地出讓金或抵押貸款下降，新城建設(shè)就陷入停滯甚至荒廢,。
各地主要依靠土地抵押,、銀行貸款進(jìn)行的新城建設(shè)容易形成“債務(wù)黑洞”，潛藏著不小的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和壓力,。審計(jì)署日前公布的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示,，部分地方以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額增長(zhǎng)，但土地出讓收入增幅下降,，償債壓力加大,。2012年底,，4個(gè)省本級(jí),、17個(gè)省會(huì)城市以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)需償還本息2315億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍,。
華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認(rèn)為,，為推進(jìn)新城建設(shè)，解決資金問(wèn)題,，很多城市紛紛成立投融資平臺(tái),，其抵押資產(chǎn)主要是土地資源，或者以土地“白送”方式引進(jìn)開(kāi)發(fā)商“造城”,。然而土地財(cái)政的透支危及著新城可持續(xù)發(fā)展,，為新城建設(shè)埋下一顆“不定時(shí)炸彈”�,！斑@些融資平臺(tái)的土地資源賣(mài)光了怎么辦,？帶來(lái)的直接后果就是地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇,，風(fēng)險(xiǎn)放大，為地方今后可持續(xù)發(fā)展背上沉重包袱”,。
據(jù)了解,，目前新一輪大規(guī)模政府債務(wù)審計(jì)正在各地抓緊進(jìn)行。有專(zhuān)家表示,，隨著地方政府債務(wù)進(jìn)入集中還債高峰期,，應(yīng)關(guān)注地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)。一些地方既要借新債還舊債,，又要借債搞新投資,，債務(wù)總量明顯增加。很多地方政府擔(dān)心銀行不再貸款,，而銀行擔(dān)憂地方政府無(wú)力償債,。
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