逾十萬億地方政府性債務(wù)資信不明
業(yè)內(nèi)呼吁加快建立地方政府信用評級制度，助力未來市政債市場化
在審計(jì)署8月開始對全國地方政府性債務(wù)進(jìn)行“大審計(jì)”之際,，地方政府信用評級體系建設(shè)也在悄然醞釀中。
記者日前獲悉,，近期監(jiān)管層正在研究探討地方政府信用評級制度的建立,，未來有望逐步推廣,。業(yè)內(nèi)人士稱，審計(jì)署審計(jì)僅為摸清“家底”,，而解決地方債務(wù)問題關(guān)鍵還在于地方政府舉債約束機(jī)制的建立,，而地方政府信用評級制度的建立，則將為未來市政債的市場化奠定基礎(chǔ),。
逾十萬億地方政府性債務(wù)陷資信“黑洞”
盡管目前審計(jì)署對地方政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果還未“出爐”,，但業(yè)內(nèi)人士基本判斷債務(wù)總額不小，較2010年底的10.7萬億大幅增加,。中誠信集團(tuán)執(zhí)行副總裁閆衍對上證報(bào)記者表示,，據(jù)其估算，截至目前,，中國地方政府性債務(wù)余額約在15萬億-18萬億之間,。
這其中可分為兩部分：一是可以根據(jù)公開數(shù)據(jù)測算的顯性債務(wù)，主要包括財(cái)政部代發(fā)地方債,、城投債,、平臺貸、信托等,；二是難以公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的隱性債務(wù),，包括墊資施工、BT（建設(shè)-移交）,、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品,、私募等隱性債務(wù)，而后者占了“主角”,。
不僅如此龐大規(guī)模的地方政府性債務(wù)尚未摸清,，作為發(fā)行人，地方政府信用資信情況也尚不明晰,。閆衍表示,，目前對地方政府評級主要分兩部分，但都未明確公開,。
“一部分是財(cái)政部代發(fā)和試點(diǎn)的地方債,，這部分監(jiān)管層未要求評級，也沒展開評級,；另一部分則是評級機(jī)構(gòu)在進(jìn)行城投債評級時,，根據(jù)需要對地方政府評級,，但僅作為融資平臺公司等政府類發(fā)行人評級時的參照,，限于評級機(jī)構(gòu)內(nèi)部,，也未公開�,！彼嬖V記者,。
這與海外評級市場情況大不相同。地方政府雖然為一類特殊的受評群體,，但目前包括標(biāo)普,、惠譽(yù)、穆迪在內(nèi)的三大國際評級機(jī)構(gòu)對不同國家的地方政府都進(jìn)行了評級,，而我國針對地方政府的信用評級在評級領(lǐng)域仍為缺失,。
但這種缺失有望被逐步填補(bǔ)。今年7月份,，財(cái)政部就宣布,，未來在地方政府自行發(fā)債過程中，將積極創(chuàng)造條件,，逐步推進(jìn)建立信用評級制度,。近日記者也獲悉，監(jiān)管機(jī)構(gòu)正在研討建立地方政府信用評級制度,，未來有望逐步推行,。
很少有地方政府主動公開財(cái)政預(yù)算
“我們在評級過程中了解到，很少有地方政府愿意主動公開財(cái)政預(yù)算,�,！眹鴥�(nèi)某評級機(jī)構(gòu)公共融資部門負(fù)責(zé)人對上證報(bào)記者表示，無據(jù)可依,，也為給地方政府評級帶來了難度,。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希對上證報(bào)記者表示，對地方政府信用評級首要考慮的就是,，地方政府的財(cái)政狀況是否透明,，財(cái)政透明度是地方政府信用評級的關(guān)鍵要素。
記者從評級機(jī)構(gòu)了解到,，現(xiàn)行體制下,，地方政府不愿公開完整詳細(xì)的財(cái)政數(shù)據(jù)，而已公布的公共財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù),，也僅是一些基本數(shù)據(jù),，基金預(yù)算和預(yù)算外財(cái)政專戶數(shù)據(jù)基本不公開。
另一方面,，發(fā)展地方政府信用評級面臨政策限制,。上海新世紀(jì)評級公共融資部總經(jīng)理曹明對上證報(bào)記者表示，國務(wù)院辦公廳曾于1995年發(fā)布了《關(guān)于地方政府不得對外舉債和進(jìn)行信用評級的通知》,，對地方政府舉債和信用評級進(jìn)行限制,。
“在現(xiàn)在融資平臺債的快速擴(kuò)張之時,，評級機(jī)構(gòu)對地方政府信用評級進(jìn)行研究成為當(dāng)務(wù)之急，因此,，應(yīng)當(dāng)對該項(xiàng)規(guī)定予以修訂,，允許國內(nèi)評級機(jī)構(gòu)開發(fā)地方政府信用評級�,！辈苊鹘ㄗh,。
事實(shí)上，隨著近年來融資平臺的飛速發(fā)債,，作為評級機(jī)構(gòu),，要對平臺公司發(fā)債進(jìn)行評級，已不得不先對其所在的地方政府評級,，因此,，上述法規(guī)的限制，也是評級機(jī)構(gòu)未公開地方政府評級結(jié)果的原因之一,。
此外,，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的缺失,，也不利于真實(shí)反映地方的償債實(shí)力和評級,。
中誠信國際認(rèn)為，目前地方政府擁有大量的國有企業(yè)股權(quán)和資源類資產(chǎn),，對這些資產(chǎn)的評估有利于對地方政府評級,。但現(xiàn)行財(cái)政會計(jì)制度建立在收付實(shí)現(xiàn)制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制,，根據(jù)研究,，目前個別省級政府也許具有資產(chǎn)負(fù)債表的雛形，但并不規(guī)范和連續(xù),，不利于真實(shí)反映地方的償債實(shí)力,。
中央財(cái)政兜底掩蓋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
事實(shí)上，早從2009年開始,，財(cái)政部就開始代理發(fā)行地方政府債券,，每年額度2000-2500億元不等，2013年更是增加到3500億元的額度,，創(chuàng)近年來最高,。從2011年開始，財(cái)政部開展自行發(fā)債試點(diǎn),，定為滬浙粵深四地,。2013年則在此基礎(chǔ)上，將山東、江蘇兩地加入到了自行發(fā)債的“大軍”,。
在城鎮(zhèn)化融資需求加大的背景下,，雖然地方政府自行試點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，被業(yè)內(nèi)人士視為一種進(jìn)步,，但不論是代理發(fā)債還是自行發(fā)債，最終仍由財(cái)政部代辦還本付息,，享有中央財(cái)政兜底,，仍無法全面反映本級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的差異。
更為關(guān)鍵的是,，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，審計(jì)署今年8月對從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級政府做“體檢”，僅為弄清債務(wù)真相,，但解決地方債務(wù)問題的治本之策,，還是在于建立有效的地方政府舉債約束機(jī)制，打破“上級政府會隱性擔(dān)�,！钡墓逃杏^念,，中央和地方權(quán)責(zé)法制化。
新任交易商協(xié)會黨委書記謝多今年就曾撰文指出,，發(fā)展市政債,，是解決城鎮(zhèn)化融資問題的一個重要途徑。因?yàn)榕c其他融資方式相比,，市政債可以通過信用評級,、信息披露、市場化定價(jià)等市場化約束,，對政府舉債行為建立正向激勵約束機(jī)制,。
而其中，對地方政府開展信用評級,，則被業(yè)內(nèi)人士視為建立此約束機(jī)制的首要手段,。
曹明對記者表示，雖然面臨諸多障礙,，但推出地方政府信用評級是非常必要的,，因?yàn)檫@是未來實(shí)現(xiàn)市政債市場化的基礎(chǔ)。未來若出現(xiàn)因評級低而導(dǎo)致某些地方政府融資困難,，則需要中央政府的整體宏觀調(diào)控來解決,，如轉(zhuǎn)移支付等。
但地方政府信用評級制度建立仍任重道遠(yuǎn),。正如劉尚希對記者表示,，地方債務(wù)評級并不是根據(jù)一年的數(shù)據(jù)就可以得出，未來也需一定的持續(xù)性。因此,，雖然建立地方政府債務(wù)評級制度是大方向,，但也很難一蹴而就。