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圖為日本首都東京街頭，人們走過股市信息顯示牌,。 新華/法新 |
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安倍重掌政權(quán)后搞的所謂靈活機動的財政政策，實質(zhì)是再度使用財政刺激政策,，擴大公共投資。在稅收未見顯著增加的情況下,，擴大公共投資的資金主要來自發(fā)行國債,。發(fā)債規(guī)模超過國稅收入的局面已經(jīng)持續(xù)4年，日本財政面臨非常嚴(yán)峻的可持續(xù)性危機,。
日本政府債務(wù)增長迅速 風(fēng)險上升
希臘和意大利等國因政府債務(wù)攀升,，曾導(dǎo)致波及全球的歐債危機。其實,，早在十幾年前,，日本政府債務(wù)就已經(jīng)超過意大利。經(jīng)合組織(OECD)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,，1999年以來,，日本一般政府債務(wù)余額對GDP之比一直高踞主要發(fā)達國家之首。2012年,，希臘和意大利的政府債務(wù)余額對GDP之比分別為165.6%和140.2%,，日本則高達219.1%。
如今,，日本一般政府債務(wù)余額已超過1000萬億日元,，按當(dāng)前匯率(99.1日元兌1美元兌)折算超過10萬億美元。若將政府長短債務(wù)分?jǐn)偟矫總�國民頭上,，日本人均政府債務(wù)余額約為8.62萬美元,。這種狀況與日本《財政法》規(guī)定的平衡財政原則堪稱南轅北轍。
日本1947年頒布的《財政法》明確禁止發(fā)行國債,。從1949到1964的16個財年,，日本堅持了財政收支平衡的法定原則。日本發(fā)行赤字國債始于1975年度,，背景是石油危機導(dǎo)致經(jīng)常性財政收不抵支,。為彌補財政收支缺口而發(fā)行的赤字國債，屬于“吃飯財政”欠債,，是日本《財政法》所不容許的,。突破《財政法》限制的辦法是在發(fā)行赤字國債之前制定“特別法”。這種“特別法”僅對當(dāng)年度有效,，含有“下不為例”的意味,。因此,，日本的赤字國債又有“特例國債”之稱。然而事實上,，除1991到1993的三個財年外,，日本每年都發(fā)行赤字國債，“特例”儼然變成了“慣例”,。
目前日本政府主要靠借債度日,。在1998年度以前，赤字國債一直是“配角”,。然而,，自1999年度起，“配角”變成了“主角”,，赤字國債在發(fā)行量上持續(xù)超過建設(shè)國債,。2013年度新增發(fā)的普通國債中，赤字國債占86.52%,。
就日本財政收入整體來看,，長期以來國債收入一直是“配角”，充當(dāng)“主角”的是國稅,。然而,，自2010年度預(yù)算開始，財政收入層面也出現(xiàn)了“主角”與“配角”的逆轉(zhuǎn),，即：靠發(fā)行國債取得的收入超過國稅,，成為日本經(jīng)常性財政收入的主要來源。
安倍執(zhí)政下的2013年度財政預(yù)算,，號稱扭轉(zhuǎn)了前三年度國債超國稅的局面,。實際上，安倍耍了“把戲”,。一是他把78052億日元國債塞在了兩個多月前剛推出的上年度補充預(yù)算中,，二是他巧立名目，將26110億日元赤字國債列入新開設(shè)的“年金特例公債”名下,。2013年度預(yù)算發(fā)債規(guī)模其實是454620億日元,，仍超過國稅收入預(yù)算(430960億日元)，就是說,，日本政府仍然主要靠借債度日,。
日本財政制度審議會1996年曾對240多萬億日元的普通國債余額作過如下描述：如果用1萬日元1張的鈔票摞起來，普通國債余額的高度約是日本富士山(海拔3776米)的630倍,；如果將它放倒,，其長度(按航空路線計算)超過從東京到北京的距離；如果以每秒1張的速度來數(shù)這些鈔票,，需要760多年的時間,�,！�
如今，日本普通國債余額比1996年增加了2.13倍,。若仍以每秒1張萬元大鈔的速度來數(shù),，約需2380年。日本政府債務(wù)之巨可想而知,。2013年度,，日本國債還本付息額達22.2萬億日元，占中央經(jīng)常性財政支出總額的24%,。以一年365天計算,，日本政府每天的國債還本付息額為608.22億日元,。這意味著,，在一天24小時里，每過一小時政府就得支付25.34億日元的國債本息,。按當(dāng)前匯率(99.1日元兌1美元)折算,，日本政府每天應(yīng)償還的國債本息為6.14億美元。極為脆弱的日本財政將難以承受成倍上升的利息負擔(dān)而步意大利后塵,。
四方面原因致政府背負巨額債務(wù)
冰凍三尺,，非一日之寒。日本巨額政府債務(wù)是長期累積下來的,，其形成原因錯綜復(fù)雜,，最主要的有四個方面。
泡沫經(jīng)濟破滅后稅收持續(xù)萎縮,。
泡沫經(jīng)濟崩潰后,，日本經(jīng)濟長期萎靡，實際GDP年均增長率僅為1%左右,。企業(yè)經(jīng)營艱難,，倒閉量增多，即使沒倒閉的企業(yè)也處在艱難掙扎之中,。與此同時,，居民收入增長極為緩慢，失業(yè)者增多,，收入不穩(wěn)定的非正規(guī)就業(yè)者所占比重上升,，致使稅收來源減少。
若以泡沫經(jīng)濟崩潰初年(1991年)國稅預(yù)算收入為100,，則2000,、2010和2012年度的國稅預(yù)算收入分別為78.8、60.5和68.6,，減幅均在20%以上,，2010年度的國稅收入減幅達39.5%,。
為促進經(jīng)濟復(fù)蘇反復(fù)實施財政刺激政策。
泡沫經(jīng)濟崩潰后,，日本政府為促進經(jīng)濟復(fù)蘇,，反復(fù)實施財政刺激，擴大公共支出,，導(dǎo)致財政收支缺口越來越大,。泡沫經(jīng)濟崩潰前的1990年度，財政收支缺口為5.6%,，到2000年度,，缺口擴大為30%，2010年度的缺口達44.3%,，2012年度進一步擴大到49%,。巨大的財政收支缺口只能靠增發(fā)國債填補，政府債務(wù)規(guī)模隨之迅速增大,。
老齡化帶來的社保支出增加,。
日本不限制、甚至還鼓勵生育,，但仍出現(xiàn)了人口結(jié)構(gòu)快速老化的問題,。2013年，65歲以上老年人占總?cè)丝诘谋戎馗哌_25.1%,，即：每4個人中有一位65歲以上老人,。
人口老齡化對財政狀況的影響主要有兩個方面。一方面,，勞動力人口以及所得稅的納稅人數(shù)減少,，從而影響財政收入。另一方面,，領(lǐng)取養(yǎng)老保險的人口增加,。由于老年人生病幾率高，財政用于醫(yī)療和護理等社會保障的開支相應(yīng)增大,。
事實上,，社保支出已成為拖累日本財政的最大包袱。近年來,，日本社保開支以每年1萬億日元的規(guī)模遞增,。2013年度，社保支出(29.1萬億日元)占日本中央預(yù)算支出總額的31.4%,，而中央財政可直接支配的國稅收入(扣除按法定比率劃撥給地方財政部分之后)僅為26.7萬億日元,，全都用于社保支出尚且不足。
擴大財政支出的內(nèi)在動力與社會壓力,。
日本財政與政府債務(wù)增長表現(xiàn)出極強的剛性,。造成這種剛性增長的動力來源于兩個相互關(guān)聯(lián)的方面,。一是“鐵三角”決策機制的推動，二是社會壓力,。
日本的“鐵三角”是由政治家,、行政官僚和產(chǎn)業(yè)界三方面構(gòu)成的相互依存、互相利用的利益鏈條,，它左右著包括財政預(yù)算在內(nèi)的各類政策的形成,。在“鐵三角”構(gòu)成的決策機制下，財政擴張政策很容易獲得通過,，因為這樣一來,，大家的“日子”都好過�,！拌F三角”機制是日本財政易于擴張,、難于收縮、政府債務(wù)不斷膨脹的重要根源,。
擴大財政支出的社會壓力,，源于對政府增加“準(zhǔn)公共服務(wù)”的要求�,！皽�(zhǔn)公共服務(wù)”不同于外交、國防,、國會,、司法、等“純公共服務(wù)”,，其涵義廣泛,、外延模糊，服務(wù)的受益(或消費)最終屬于特定的企業(yè),、家庭或個人,，諸如醫(yī)療、護理,、養(yǎng)老等保險,、住宅政策等。僅從經(jīng)濟角度來看,，由市場提供這類服務(wù)并無根本性障礙,。但是，日本政府也在相當(dāng)大程度上將這些列為公共服務(wù)的領(lǐng)域,。
“準(zhǔn)公共服務(wù)”的基本特征之一是受益與負擔(dān)不對稱,，因而對“準(zhǔn)公共服務(wù)”的需求潛力非常大。由此形成了擴大財政規(guī)模的強大社會壓力,。然而,，現(xiàn)行稅制所能動員的財政資金卻跟不上擴大公共服務(wù)的需要,，只好通過發(fā)行國債解決資金不足問題。
日本財政危機的教訓(xùn)
戰(zhàn)后初期,，日本好不容易建立起平衡財政的格局,，后來卻將其放棄。在財政深陷危局的情況下又開始謀求重建財政,。日本財政政策的反復(fù)及其實踐過程中,，包含著豐富的經(jīng)驗教訓(xùn)。
財政由平衡轉(zhuǎn)向危機并不需要很長時間,。
從1965年度日本開始發(fā)行建設(shè)國債算起,，到1979年度的財政嚴(yán)重失衡，僅僅14年,。為扭轉(zhuǎn)極度失衡的財政局面,，當(dāng)時力主重建財政的大平正芳首相提出開征一般消費稅，增加財政收入,。由此引發(fā)政局動蕩,，解散國會，重新選舉,。大平正芳本人則死在了重新選舉的路上,。
20世紀(jì)80年代，日本用大約10年時間重建財政,，終于在1991年度停止發(fā)行赤字國債,，將一般政府財政赤字對GDP之比降至2.9%，將政府債務(wù)余額對GDP之比降至59.3%,。然而,，僅過4年多時間，時任大藏大臣便于1995年11月公開宣布：日本財政陷入非常艱難的境地,。輿論界稱之為“財政危機宣言”,。由此揭開橋本改革序幕。橋本龍?zhí)梢载斦母餅橥黄瓶�,，推動六大改革,，卻不巧撞上了亞洲金融危機，改革歸于夭折,。日本財政在債務(wù)泥淖中越陷越深,。
日本財政實踐給人一個突出的印象，即：重建財政平衡不易,，但走向危機卻“很輕松”,，稍不留神，不需很長時間，就會滑向財政危機,。
財政刺激不能真正解決經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展問題,。
20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達國家經(jīng)濟先后陷入滯脹,，自此紛紛放棄凱恩斯主義的財政政策,，唯有日本一直在堅持運用凱氏財政政策調(diào)控經(jīng)濟。積極財政政策在20世紀(jì)60年代到80年代初的日本似乎比較靈驗,，其后的效果難以判明,。到泡沫經(jīng)濟崩潰后，財政調(diào)控近乎完全失靈,。
積極財政政策在日本從靈驗到失靈的根本原因在于經(jīng)濟本身,。當(dāng)經(jīng)濟尚處在追趕途中，尚有發(fā)展?jié)摿r,，積極財政政策可以刺激暫時陷于低迷的市場需求,，促進經(jīng)濟復(fù)蘇。但是,，當(dāng)追趕過程結(jié)束,，自身創(chuàng)新能力跟不上，經(jīng)濟失去增長活力時,，再多的公共投資,、再強的財政刺激，也難以令經(jīng)濟起死回生,。日本的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們,，財政刺激不能從根本上解決經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長問題。
盡早健全社保體系,。
盡管日本在1961年就建立起覆蓋全體國民的醫(yī)療保險和年金制度，其后也進行過幾次大的調(diào)整,，包括推遲退休年齡,，分段提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，改革社保體系,，加強社�,；鹫鞴埽岣邆�人負擔(dān)醫(yī)療費的比例等等,，但仍難應(yīng)對人口老齡化帶來的社保支出快速增長,。
同日本相比，我國實行全民醫(yī)保,、全民年金的歷史短,，底子薄，人口老齡化的速度卻比日本快,。今后,，財政在社保方面的負擔(dān)將越來越重,。汲取日本的教訓(xùn)，亟須我們從未來30年乃至50年著眼審視我國的社保體系,，建立與老齡化社會發(fā)展相適應(yīng)的社保收支結(jié)構(gòu),，避免因社保支出增加而導(dǎo)致政府債務(wù)擴大�,！ �
警惕財政與泡沫經(jīng)濟相互作用,。
如今日本的財政困局，與泡沫經(jīng)濟有密切關(guān)系,。從某種意義上說,，20世紀(jì)80年代后期日本出現(xiàn)的泡沫經(jīng)濟，是慣性追逐增長速度的日本政府刺激出來的,，也是日本結(jié)束追趕過程之后經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不成功的結(jié)果,。泡沫經(jīng)濟“繁榮”雖然帶有虛假成分，但卻增加了政府的稅收,，幫助政府如期實現(xiàn)重建財政目標(biāo),。
然而，但凡泡沫,，終將破滅,。日本在這方面的教訓(xùn)是對泡沫經(jīng)濟認(rèn)識過晚，錯過了“給膨脹的氣球慢撒氣”的時機,。政府一舉捅破“氣球”的結(jié)果,，使“球體”炸裂，給經(jīng)濟社會帶來沉重打擊,。
在追趕發(fā)達國家途中,，日本是走在我們前邊的國家。因此,，日本的教訓(xùn)很值得我們研究和汲取,。今后，隨著后發(fā)展效應(yīng)消退和經(jīng)濟增長速度逐漸放緩,，我國的財政收入難以再像過去那樣快速增加,，而社保支出和公共需求將呈剛性增長態(tài)勢。真正嚴(yán)峻的財政局面還在后邊,。要避免重蹈日本覆轍,，一方面需要深化我國財稅制度改革，確立穩(wěn)健的財政制度架構(gòu),，另一方面需要嚴(yán)格控制政府債務(wù)增長,，不要輕易搞大規(guī)模的財政刺激政策。
(作者單位：中國社科院日本研究所)