近日，有關土地制度改革的預期空前強烈,。國土部傳出對農(nóng)村集體土地所有權確權抽查的消息,，似乎在為制度破局做準備。三中全會即將召開,，土地制度改革成為外界關注的焦點。受此影響,，近期土改概念股受到資金追捧,，擁有一定農(nóng)地儲備的公司被機構一致看好。不少業(yè)內(nèi)人士預期,，11月之后,，土地制度改革可能取得新進展。
中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云在接受中國證券報記者采訪時表示,，由于當前法律障礙尚未完全破除,，加之各地阻力較大，土地制度改革的進展可能低于外界預期,。各項土地改革試點城市可能率先擴圍,，然后帶動土地改革取得制度突破。另據(jù)中國證券報記者獨家獲悉,，農(nóng)村集體土地所有權確權工作有望在11月前完成,，從而有助于土地制度改革的推進。
政策短期難有實質(zhì)突破
今年年初的國土部會議上,，曾對土地管理制度改革做出具體部署,。今年的任務包括，研究出臺集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)指導意見,、部署開展宅基地制度改革試點,，以及總結推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法,。其中，指導意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設用地的有償出讓,、交易方式,、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。
在十八屆三中全會即將召開之際,，土地制度改革的預期空前強烈,，資本市場率先有所反映。但推進了多時的土地制度改革,，能否在短期內(nèi)破局還是未知數(shù),。
中國證券報：當前外界對土地改革預期強烈，認為三中全會之后,，土地改革可能在制度上破局,。但目前來看，政府部門主動披露的消息比較少,，且法律障礙似乎尚未破除,。如何看待土地制度改革的預期？市場對這項制度的預期是否過于強烈,？
鄒曉云：由于城市化,、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等在土地方面遇到很多瓶頸，隨著社會各界對經(jīng)濟領域改革的預期更加強烈,，土地改革自然成為猜想的對象之一,。實際上，當前有關土地制度改革的嘗試,，如農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)試點,、宅基地流轉(zhuǎn)試點、建設用地增減掛鉤,、土地集約節(jié)約利用等,，仍然在現(xiàn)有的《土地管理法》框架范圍內(nèi)。但大家所期待的“具有突破性”的土地改革,，目前尚未見到明確的信息,。我想，土地改革涉及利益調(diào)整,，在法律框架重新構架完成之前,，難有實質(zhì)性的突破,。
但即便如此,，外界仍可對土地領域的改革嘗試抱有期待。如當前很多領域的試點,，都有進一步擴圍的可能,。其中,，農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)，已經(jīng)試點了很長時間,，一些地區(qū)已比較成熟,，未來可能存在擴圍可能。
中國證券報：當前國土部正在加快推進農(nóng)地確權工作,，其中,，農(nóng)村集體用地所有權確權可能在今年內(nèi)全部完成,。這是否意味著土地制度的改革也將加快？
鄒曉云：農(nóng)地等地發(fā)證確實是未來各項制度改革的一項基礎性工作,，但對下一步改革的促進作用，還有待進一步的觀察,。農(nóng)村土地確權工作包括農(nóng)村集體土地所有權,、宅基地使用權、集體建設用地使用權確權三個部分,。總體上看,，這次農(nóng)村集體土地登記發(fā)證是在原有的集體產(chǎn)權狀態(tài)下將土地產(chǎn)權明確,，登記和發(fā)證的對象是農(nóng)民集體，不改變原有集體所有權性質(zhì)及產(chǎn)權結構,，主要是引進了現(xiàn)代管理方式,，可以提高管理效率。當然,，對未來農(nóng)村產(chǎn)權改革會有一個非常好的基礎性作用,。
地方政府掣肘土地改革
《土地管理法》的修訂工作已經(jīng)啟動多年，近期有消息稱,，全國人大常委會正在審議《土地管理法》修訂草案,，或允許集體土地不經(jīng)過轉(zhuǎn)為國有土地就可以直接入市交易。但政府部門甚少針對上述法律的修改進行披露,，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認為,，作為土地制度改革的最大障礙之一，如該法律的部分條款能夠有所突破,，將大大推進土地制度改革,。
中國證券報：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重點，但這么多年一直很難有實質(zhì)性突破,，其難點在哪兒,？
鄒曉云：外界對土地制度改革的預期,，無非在于破除城鄉(xiāng)土地的二元結構，讓農(nóng)村集體土地能夠平等地進入市場,，既可以改善當前的土地市場狀況,，配合城市化轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要,，又可以讓農(nóng)民更多享受到土地作為一種權益帶來的收益,，共享發(fā)展帶來的好處。
我認為問題的癥結在于土地征用制度,。其實,，現(xiàn)在農(nóng)村集體土地所有權和國有土地所有權，兩權都是所有權,，在字面上或者是表面上是平等的,，是可以一樣流動的。但是,，由于農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂蟛拍艹蔀槌鞘械慕ㄔO用地進入市場,，這其中必須經(jīng)過一道征收程序。這道征收程序成為了破除城鄉(xiāng)土地的二元結構的一道門檻,，集體土地流動就成為了不可能,。
征地制度在上一屆政府就被要求改革，當時最主要的方案是縮小征地范圍,，限定在公共目的上,，但是并沒有取得實質(zhì)性進展。最有可能的阻力來自于地方政府,。主要原因是現(xiàn)行的征收制度已經(jīng)成為了地方政府財政收入的重要來源,，同時，更重要的是,，地方政府可以借助征地過程中的主動權,，來自主安排和配置土地。特別是通過較低的成本,，來滿足地方政府的基本用地需求,，比如基礎設施建設用地、保障房建設用地等等,。作為土地收儲和供應方的地方政府,，顯然不愿意改變現(xiàn)有的制度。
中國證券報：如果破除了法律障礙,，是否會有助于這一改革的加快,？
鄒曉云：《土地管理法》和其他法律條文中，有關征地制度的條款比較多,。但現(xiàn)實的問題是,，一項法律的修訂,，不僅要經(jīng)過多個部門的討論和會簽，同時還要接受全國人大的審議,，按照正常的做法,，還需要向全社會公開征求意見。在這個過程中,，涉及到的程序繁雜,，利益群體較多，阻力可想而知,。
試點先行帶動制度破局
照多數(shù)業(yè)內(nèi)人士的看法,，由于阻力重重，試點先行恐將是土地制度改革的主要切入點,。借助試點的擴圍,，相關的制度有可能取得漸進式突破,。
中國證券報記者從權威人士處獲悉,，11月之后，宅基地制度改革試點和農(nóng)村集體建設土地流轉(zhuǎn)試點范圍都有可能擴大,。其中,，先行地區(qū)的經(jīng)驗可能作為制度改革的重要樣本。
中國證券報：在城鎮(zhèn)化進程推進和經(jīng)濟結構調(diào)整的關鍵階段,，土地制度的改革有多重要,？
鄒曉云：事實上，土地問題已經(jīng)成為很多地方推進城鎮(zhèn)化的核心問題,。一方面,，由于政府部門是土地征收的主體，作為弱勢一方的農(nóng)民又缺乏足夠的法律保障,，導致很多中小城市在土地征收過程中,，存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，并引發(fā)不少社會問題,。另一方面,，一些大城市由于農(nóng)村集體用地和城鎮(zhèn)建設用地的流動不暢，出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設用地不足,，現(xiàn)有集體建設用地低效利用的情況,，并進而催生出計劃外違規(guī)用地和“小產(chǎn)權房”問題。在這個過程中,，土地制度的改革急需推進,。
中國證券報：既然存在現(xiàn)實的障礙，土地制度改革有沒有合適的路徑,？
鄒曉云：從當前的情況來看,，合理的路徑應該還是試點先行,。通過試點范圍的擴大和試點地區(qū)的經(jīng)驗總結，來逐步推進制度的改革,。但是,，試點應該是具有突破性質(zhì)和意義的試點，現(xiàn)在的試點大部分仍然在現(xiàn)行法律框架內(nèi)進行,，側重在技術層面,。既然是試點就應該有所突破，只有這樣才能促進相關法律的修訂,。
中國證券報：如果實現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權同價和自由流轉(zhuǎn),，是否意味著“小產(chǎn)權房”的合法化？對于地方政府在征地過程中損失的收入,，該如何彌補,？
鄒曉云：即使實現(xiàn)城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村用地同權同價和自由流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權房”也應該公平付出代價,。比如小產(chǎn)權房可以通過補辦相關的手續(xù)和補交“土地用途變更稅”的方式,，實現(xiàn)合法化。這個“土地用途變更稅”是我提出的,，在將來的征收制度改革中可以考慮,。其大致意思是，將來如果縮小征收范圍之后,，土地供應會分為兩條線,，一是使用國有土地，使用者繳納土地出讓金,，這沒有問題,；二是使用集體建設用地，由供地方向政府繳納一筆稅收,。這樣既對于使用國有土地使用者更加公平一些,，也有利于平衡市場，同時可以彌補減少征地后帶來的政府土地收入減少,，保證地方政府的收益,。這種方式一些發(fā)達國家已經(jīng)采用。