“土地征收‘剪刀差’問(wèn)題突出,，尤其是土地被征用以后,，巨大的增值收益沒(méi)有多少真正落到農(nóng)民腰包�,！鞭r(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦近日表示,。
受?chē)?guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)，關(guān)于農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn),、宅基地制度改革等問(wèn)題一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注熱點(diǎn),。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉,，國(guó)土部門(mén)目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度的框架建議,，在完善改革土地制度過(guò)程中，與補(bǔ)償相關(guān)的征地制度改革是最大難題,。未來(lái),，在原有制度模式上，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn),，“農(nóng)地”有望通過(guò)招拍掛等方式進(jìn)行市場(chǎng)化流通,，權(quán)益進(jìn)行市場(chǎng)化分配。
新 政 城鎮(zhèn)化引出土地改革框架
資料顯示,，到2020年,，中國(guó)城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億,，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增1.4億人,。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬(wàn)平方公里,，有分析據(jù)此預(yù)測(cè),，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，至2020年城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬(wàn)平方公里,，該數(shù)據(jù)將大大突破國(guó)土資源部土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的10.65萬(wàn)平方公里的控制目標(biāo),。
為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求，土地管理制度的改革完善便隨之引出,�,！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者從國(guó)土部了解到，自去年9月以來(lái),，國(guó)土部便成立專題研究小組,，圍繞促進(jìn)和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向,。
國(guó)土部土地管理制度改革研究課題小組成員,、國(guó)土部規(guī)劃司副司長(zhǎng)劉國(guó)洪告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，改革研究小組在歷時(shí)10個(gè)月,、對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后,，目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。
劉國(guó)洪還說(shuō),，為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求,，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括，提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重,；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過(guò)多依賴,；建立起有利于存量建設(shè)用地盤(pán)活利用的制度政策體系等。
據(jù)分析人士預(yù)測(cè)，土地管理制度的完善和改革,，很可能成為十八屆三中全會(huì)之后最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一,，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,，土地制度改革完善的具體內(nèi)容還大致包括,，在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍,，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償,；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu),，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；推進(jìn)集約節(jié)約用地,，對(duì)增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域,，進(jìn)行差別化管理等。
亮 點(diǎn) 農(nóng)地有望市場(chǎng)化流通
業(yè)內(nèi)認(rèn)為,，新一輪土地改革的核心是如何打破土地二元結(jié)構(gòu)限制,。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理法，土地所有權(quán)歸屬分兩類：一是全民所有制,，即國(guó)有土地,；二是勞動(dòng)群眾集體所有制，主要指農(nóng)村集體土地,。在農(nóng)村集體所有制的土地中,，一般是指除了耕地、林地等農(nóng)用地以外,，用于宅基地,、集體企業(yè)用地等建設(shè)用途的土地。
在國(guó)土部主導(dǎo)的土地管理制度改革工作中,，便包括了如何研究集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn),、部署開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)，以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法,。其中，有消息稱,，指導(dǎo)意見(jiàn)有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓,、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定,。
現(xiàn)行土地管理法規(guī)定,，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)�,！边@意味著,，在原先的制度框架內(nèi)，農(nóng)村集體用地?zé)o法通過(guò)招拍掛等方式入市流通,，相關(guān)權(quán)益也無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化途徑進(jìn)行分配,。
當(dāng)前，一些城市已經(jīng)開(kāi)始在農(nóng)地的市場(chǎng)化道路上,，嘗試一些打破“二元制”的探索,。其中，重慶市基于“計(jì)劃+市場(chǎng)”的雙軌制試點(diǎn)階段的“地票模式”已經(jīng)廣為人知,。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前在重慶了解到,，該市的做法是將驗(yàn)收合格的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)打包整合，構(gòu)成不同規(guī)模的地票,，進(jìn)而面向社會(huì)公開(kāi)交易,。凡是需要用地指標(biāo)的境內(nèi)外的法人、其他組織或者自然人,，均可在農(nóng)村土地交易所公開(kāi)競(jìng)購(gòu)地票,。
重慶對(duì)地票交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，原則上不超過(guò)當(dāng)年新增建設(shè)用地計(jì)劃的10%,。政府在綜合考慮耕地開(kāi)墾費(fèi),、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上制定出地票的基準(zhǔn)交易價(jià)格。最后,，購(gòu)得地票的開(kāi)發(fā)者選定符合規(guī)劃的待開(kāi)發(fā)土地,，憑地票辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置，征為國(guó)有土地后,，通過(guò)“招,、拍、掛”等法定程序,，取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán),。
這種地票模式，是通過(guò)先交易“地票”再將具體土地征為國(guó)有的方式,，使得原本不能直接流轉(zhuǎn)的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn),。此外，還有將農(nóng)地國(guó)有化之后再流轉(zhuǎn)的“深圳模式”,，以及海南省所嘗試的,，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自主開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)納入流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，來(lái)用于旅游,、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng),、標(biāo)準(zhǔn)廠房等非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
參與土地管理制度改革工作的一位權(quán)威人士告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，土地制度改革的一個(gè)重點(diǎn),，就是在原有制度模式上,，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前一些試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，完善“農(nóng)地”通過(guò)招拍掛等方式進(jìn)行市場(chǎng)化流通,，以及權(quán)益進(jìn)行市場(chǎng)化分配的路徑,。
核 心 征地制度改革是最大障礙
上述土改小組權(quán)威人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，在土地改革制度的完善工作中,，涉及補(bǔ)償問(wèn)題的征地制度一度是最大障礙,。他說(shuō)，修訂后的部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有望相當(dāng)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)倍以上,。而業(yè)界的共識(shí)是,，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期以來(lái)是征地矛盾的核心所在，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)已不能完全體現(xiàn)被征地農(nóng)民權(quán)益,。
正如農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦所言,，土地被征用以后，巨大的增值收益沒(méi)有多少真正落到農(nóng)民腰包,。而近年來(lái),，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā),，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補(bǔ)償方式,。
盡管我國(guó)曾多次對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，但基本的征地補(bǔ)償思路一直未變,，其基本依據(jù)是“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”,，現(xiàn)行主要方法有“年產(chǎn)值倍數(shù)法”和“征地區(qū)片法”。
河南安陽(yáng)市金土地價(jià)評(píng)估事務(wù)所有限責(zé)任公司楊云指出,，“這兩種方法均是基于被征收土地原農(nóng)業(yè)利用方式下的補(bǔ)償,，沒(méi)有考慮到土地的潛在利用價(jià)值或市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是一種非等價(jià)交易關(guān)系”,。
楊云認(rèn)為,，從補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成來(lái)看，目前的征地補(bǔ)償涉及對(duì)土地資源及其地上投資,、搬遷居住等幾個(gè)方面的補(bǔ)償,，只體現(xiàn)了土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對(duì)于土地本身增值,、預(yù)期收益,、養(yǎng)老保障、社會(huì)穩(wěn)定等價(jià)值功能以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補(bǔ)償未能有所體現(xiàn),。
鑒于目前我國(guó)在征地改革方面，縮小征地范圍、嚴(yán)格限制征地范圍是主要改革方向,，因此楊云分析認(rèn)為,，“集體土地參與一級(jí)開(kāi)發(fā)是未來(lái)集體建設(shè)用地參與土地市場(chǎng)運(yùn)作和收益分配的可行方式之一”。因此他建議,，應(yīng)該按照被征土地“未來(lái)用途”來(lái)測(cè)算被征地農(nóng)民應(yīng)分配利益,，并進(jìn)行合理補(bǔ)償。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日從國(guó)土部了解到,，全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到97%,，其中有24個(gè)省份的發(fā)證率在95%以上，6個(gè)省份在90%至95%之間,。目前,，全國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作已經(jīng)完成，國(guó)土部近期已經(jīng)組成15個(gè)抽查組,，赴全國(guó)各地開(kāi)展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的國(guó)家級(jí)抽查,。
另外，一系列征地制度改革新政也有望在近階段出臺(tái),，除了重新修訂后的《土地管理法》,，還有《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》、《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》等,。受此影響,，未來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過(guò)程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補(bǔ)償收益,，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體,。