肖鋼主席在證券期貨稽查執(zhí)法工作會議上的講話
剛才6個單位和部門的發(fā)言很好，希望大家學(xué)習(xí)借鑒。
下面，我就貫徹執(zhí)行好我會最近印發(fā)的《關(guān)于進一步加強稽查執(zhí)法工作的意見》講三個問題：
一,、加強稽查執(zhí)法工作的基本原則與要求
稽查執(zhí)法工作是證監(jiān)會的一項主要業(yè)務(wù)與核心工作，是加快資本市場改革開放,、實現(xiàn)市場創(chuàng)新發(fā)展的重要基礎(chǔ),，是履行“兩維護、一促進”職責(zé)的根本保障,。做好稽查執(zhí)法工作,，必須把握好以下原則和要求。
(一)堅持嚴(yán)格執(zhí)法,。對違法違規(guī)行為必須依照法律法規(guī)予以嚴(yán)懲,，嚴(yán)肅追究責(zé)任，嚴(yán)厲打擊各種違法違規(guī)活動,，講求“穩(wěn),、準(zhǔn)、狠”,，大幅提高違法和失信成本,。要大膽執(zhí)法，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定,，大膽履行稽查執(zhí)法的職責(zé),，用好用足法律法規(guī)賦予的職責(zé)和權(quán)力，積極探索和積累案例,，豐富執(zhí)法手段,。要長期堅持嚴(yán)格執(zhí)法，不搞“運動式執(zhí)法”,，不搞“一陣松,、一陣緊”的執(zhí)法，更不能根據(jù)市場指數(shù)的漲跌來調(diào)整執(zhí)法的力度,，要始終保持高壓態(tài)勢,。
(二)堅持公正執(zhí)法。堅持法律面前人人平等，無論是什么機構(gòu),、什么人,，違法必懲，違規(guī)必究,。要有啃硬骨頭的精神,，堅決查處大要案，切實維護市場公正,。要快速高效執(zhí)法,，一個案子拖兩年、三年,，甚至不了了之,，對守法者、守信者是不公平的,，投資者得不到及時補償,，更是不公平的。要強化稽查執(zhí)法的透明度,，讓權(quán)力在陽光下運行,。要進一步明確執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，減少自由裁量空間,，做到同一情形同樣對待,。要處理好監(jiān)管措施、行政處罰和加大經(jīng)濟成本的關(guān)系,，在案件處理中切實加大違法違規(guī)者的經(jīng)濟成本,，提高執(zhí)法的有效性和威懾力,。
(三)堅持文明執(zhí)法,。注重法治的理性精神，理性平和地運用法律機制處理問題,。堅持以事實和證據(jù)為依據(jù),，有效運用現(xiàn)代化執(zhí)法手段，提高執(zhí)法專業(yè)化水平,，讓違法違規(guī)者受到懲戒,，讓市場參與主體真正敬畏法律。在案件處理過程中,，區(qū)別違法違規(guī)的性質(zhì),、情節(jié)、影響和危害程度,，實施不同的監(jiān)管措施和行政處罰,，努力做到寬嚴(yán)相濟。區(qū)分市場創(chuàng)新與違法違規(guī)的邊界，為市場創(chuàng)新發(fā)展留有余地,，給市場主體“自我修正”留出空間,，激發(fā)市場活力，規(guī)范市場秩序,。在追究違法違規(guī)當(dāng)事人責(zé)任的同時,，嚴(yán)格按程序辦事，該聽證的聽證,，該復(fù)議的復(fù)議,，依法維護被處罰者的正當(dāng)權(quán)益，維護市場穩(wěn)定,，促進社會和諧,。
二、切實貫徹執(zhí)行《意見》的各項工作部署
《意見》是在認(rèn)真總結(jié)多年來稽查執(zhí)法工作經(jīng)驗,、深入研究新形勢新任務(wù)基礎(chǔ)上形成的,，是反復(fù)征求意見、反復(fù)研究溝通形成的集體智慧,。制定一個好的文件不容易,，要執(zhí)行好就更不容易，關(guān)鍵要狠抓落實,。
第一,，切實轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識,，把監(jiān)管重心轉(zhuǎn)到加強稽查執(zhí)法工作上來
證監(jiān)會系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)班子要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《意見》,，充分認(rèn)識《意見》的重要意義和精神實質(zhì)，了解掌握《意見》提出的各項工作要求,。要按照簡政放權(quán),、轉(zhuǎn)變職能的要求，加快推進證監(jiān)會工作重心從事前審批向事中,、事后監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)變,。目前一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識還跟不上形勢發(fā)展需要，沒有把稽查執(zhí)法納入重要議事日程,，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題不愿采取稽查執(zhí)法的手段解決,，線索能不移的就不移，案件能不立的就不立,，有的甚至不敢動真碰硬,。一些業(yè)務(wù)部門和單位，認(rèn)為稽查執(zhí)法主要是稽查處罰部門的事情,，與自己關(guān)系不大,。有的派出機構(gòu)對交辦案件不積極承辦,，找各種理由推脫，有的甚至多年從未主動立過一個案子,，稽查執(zhí)法工作處于荒廢狀態(tài),，干部也沒有從事稽查執(zhí)法工作的積極性。特別值得注意的是,，日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法職責(zé)邊界不明晰,，銜接配合不到位，工作形不成合力,，執(zhí)法效果大打折扣,。這些問題都要引起高度重視，并通過貫徹落實《意見》逐步加以解決,。
第二,，切實解決執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不明確、要求不統(tǒng)一,、程序不規(guī)范的問題
明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),、統(tǒng)一的執(zhí)法要求、規(guī)范的執(zhí)法程序是嚴(yán)格,、公正,、文明執(zhí)法的重要保障，也是影響整體執(zhí)法效果的核心內(nèi)容,。目前,，在線索移送、立案,、認(rèn)定,、量罰等環(huán)節(jié)，要么沒有標(biāo)準(zhǔn),，要么規(guī)定過于原則,，實際難以操作。我會至今還沒有出臺有關(guān)稽查執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)章類文件,。由于具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的缺失,，導(dǎo)致日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法部門之間,，就線索要不要移送,、要不要立案產(chǎn)生分歧，調(diào)查部門與審理部門之間,，就事實認(rèn)定和法律適用相互扯皮,，莫衷一是，大量的時間和精力花在個案會商和協(xié)調(diào)的具體事務(wù)中,，嚴(yán)重影響案件辦理進度和效果,。因此,，貫徹執(zhí)行好《意見》，必須明確標(biāo)準(zhǔn),、規(guī)范程序,。
一是要建立相互銜接、邏輯嚴(yán)密的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)體系,。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)要覆蓋線索移送,、立案、調(diào)查取證,、審理,、復(fù)議等各個環(huán)節(jié)。近期連同《意見》印發(fā)了立案指引,、調(diào)查終結(jié)報告編制指引,、處罰權(quán)下放等幾個文件，下一步還要陸續(xù)出臺一些相關(guān)規(guī)則,。由于我們?nèi)狈?jīng)驗,，加上相關(guān)部門和單位還存在一些分歧意見，因此,，這些規(guī)則還不完善,，但要勇于實踐，允許線索發(fā)現(xiàn)單位和部門按照試行的立案指引,，探索具體的線索移送標(biāo)準(zhǔn),，稽查局要及時總結(jié)交流推廣，逐步細(xì)化,，同時全面梳理修訂案件調(diào)查取證的各種標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程,；處罰委要盡快明確各類案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和量罰標(biāo)準(zhǔn)；法律部要進一步完善復(fù)議制度和應(yīng)訴工作規(guī)程,。對于案例,、經(jīng)驗積累不足，目前沒有形成廣泛共識標(biāo)準(zhǔn)的事項,，調(diào)查和審理部門應(yīng)當(dāng)加強溝通協(xié)調(diào),，盡早達(dá)成共識；已有標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)實際需要的,，要組織力量抓緊修訂,，重新頒布執(zhí)行。
二是明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的核心原則,。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在案件處理中居于核心地位,，必須堅持基本的原則，并在執(zhí)法各個環(huán)節(jié)保持一致,。在這個問題上決不允許一個部門一套標(biāo)準(zhǔn),、一個人一個做法,。必須明確，證監(jiān)會稽查執(zhí)法工作的基本導(dǎo)向是維護市場公開,、公平,、公正，維護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益,，這也是取證和審理工作的基本導(dǎo)向,。只要符合這個導(dǎo)向，就要大膽堅持,。要以此確立認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),，并充分考慮市場實際、考慮我們目前調(diào)查手段所受到的制約,、考慮我們對案件特別是新型案件的認(rèn)知能力,，既要有適當(dāng)?shù)那罢靶院蛣?chuàng)新性，又要符合實際,、具有可操作性,。作為行政執(zhí)法中的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與其執(zhí)法性質(zhì)和執(zhí)法依據(jù)的要求相一致，不一定像刑事案件那么高,，當(dāng)然也不能低于民事案件的證明標(biāo)準(zhǔn),。
三是要明確量罰過程中自由裁量權(quán)的掌握原則�,！蹲C券法》存在不少關(guān)于量罰的自由裁量性規(guī)定,，這是法律賦予監(jiān)管部門的職權(quán)，能否恰當(dāng)行使,，對執(zhí)法效果有非常大的影響,。基本原則是大幅提高違法違規(guī)成本,，就高不就低,，能適用高一層級的處罰措施就要用高一層級的處罰措施，依法通過高額的經(jīng)濟處罰,，或者通過暫�,；虺蜂N從業(yè)資格的處罰，進一步加大違法行為的成本,，形成對違法行為的強有力震懾,。要堅持在依法依例的基礎(chǔ)上，不斷解放思想,，不簡單照搬過去的做法,，按照法律的原則和精神大膽處理案件，既嚴(yán)格執(zhí)法,，又避免簡單執(zhí)法,，不斷積累案例，豐富執(zhí)法經(jīng)驗和手段,。
四是進一步明確與立案有關(guān)的行政許可與監(jiān)管措施適用標(biāo)準(zhǔn),。立案稽查的威懾力不僅體現(xiàn)在處罰上，更要體現(xiàn)在一系列行政許可與日常監(jiān)管措施的綜合運用上,。必要的,、有效的聯(lián)動是增強稽查執(zhí)法威懾力不可或缺的手段。當(dāng)然,，也要明確,，案件在未正式處罰前，對涉嫌違法主體在法律上的權(quán)利和義務(wù)仍要維護,，并不是所有行政許可都與立案去掛鉤,。對于案件查處與行政許可、日常監(jiān)管措施的聯(lián)動,，還要重點圍繞健全誠信檔案,、建立關(guān)注名單、及時糾正制止以及有效教育整改等方面來加強,。
第三,，切實提高工作質(zhì)量和效率，充分發(fā)揮稽查執(zhí)法的綜合功效
從目前情況看,，質(zhì)量和效率方面的問題仍然不少,。部分案件存在取證不完整，關(guān)鍵證據(jù)缺失,，證明力減弱,，調(diào)查時效低，調(diào)查報告內(nèi)容表述不清等問題,，甚至有的案件反復(fù)補證,，多次修改調(diào)查報告，致使調(diào)查周期拉長,。由于各種原因,，審理部門積案壓案現(xiàn)象也非常突出，一些案件擱置多年沒有結(jié)果,，出現(xiàn)爭議不能及時加以解決,。辦案效率低、查處不及時,、處罰不到位等問題嚴(yán)重影響執(zhí)法工作的質(zhì)量與效率,。特別是大要案、敏感類案件,，時間拖的越長,，查處難度越大,，查案壓力越大，即便最后查實,，查辦效果也會大打折扣,。正是基于上述原因，《意見》專門建立了案件限時辦結(jié)制度,。今后,，案件的調(diào)查和審理原則上不得超過一年，超時的,，必須講清理由,，履行報批程序�,；閳�(zhí)法的每個環(huán)節(jié),，都要有明確的時限要求，絕不能再出現(xiàn)積案壓案現(xiàn)象,。執(zhí)法權(quán)限下放以后,，該由哪一級負(fù)責(zé)就由哪一級負(fù)責(zé)。會機關(guān)有關(guān)部門既要加強指導(dǎo)監(jiān)督,，又要避免過多干預(yù)或變?yōu)閷訉訉徟�,。對于重大案件，要在調(diào)查取得主要證據(jù)后盡快開展審理提前介入工作,。調(diào)查審理過程中,，對同一個案件不同違法主體是不是可以分別移交、邊辦邊移,，處罰是不是可以對案件進行分拆處理,，行政處罰如何與刑事制裁更加有效地銜接，等等,，都對執(zhí)法效率具有很大影響,，要積極研究，開闊思路,，拿出解決辦法,。
當(dāng)然，案件限時辦結(jié)決不意味著對案件質(zhì)量放松要求,�,；閳�(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都要加強案件質(zhì)量控制，完善相關(guān)流程,。要更加重視科技手段在執(zhí)法工作中的運用,，更加重視稽查執(zhí)法信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷提高執(zhí)法工作的科技水平和技術(shù)含量，最大限度提高案件查辦的效率和質(zhì)量,。要有計劃開展執(zhí)法評估工作,，圍繞執(zhí)法制度建設(shè)、案件查辦質(zhì)量,、執(zhí)法效率效果等,，對全系統(tǒng)執(zhí)法整體情況和各具體執(zhí)法單位(部門)執(zhí)法職責(zé)落實情況進行綜合評估,。通過評估,，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題,，分析原因,，研究對策，推動完善稽查執(zhí)法工作和制度建設(shè),，同時也有利于激勵先進,，鞭策落后。
第四,，牢固樹立一盤棋思想,，加強協(xié)作，形成合力
稽查執(zhí)法工作涉及面廣,，環(huán)節(jié)多,，流程長，對相互之間的協(xié)調(diào)配合提出了很高的要求,。
一是加強稽查執(zhí)法與日常監(jiān)管的銜接協(xié)調(diào),。一方面，要以發(fā)現(xiàn)問題和移送線索為重點,，在提升監(jiān)管部門和派出機構(gòu)在日常監(jiān)管,、行政許可、現(xiàn)場檢查等工作中發(fā)現(xiàn)違法行為能力的基礎(chǔ)上,，及時將發(fā)現(xiàn)的違法線索移送稽查執(zhí)法部門,，防止以日常監(jiān)管代替行政處罰。另一方面,，要圍繞案件綜合處置,，建立健全稽查執(zhí)法部門、日常監(jiān)管部門,、自律監(jiān)管組織之間的會商溝通機制,，及時通報相關(guān)監(jiān)管措施、立案,、調(diào)查和審理情況,，研究解決案件查辦難題，協(xié)同做好綜合監(jiān)管工作。
二是加強稽查執(zhí)法部門之間的協(xié)作配合,。執(zhí)法權(quán)下放后,，全系統(tǒng)各執(zhí)法單位，要更加注意不斷增強大局意識,�,；榫忠M一步強化案件調(diào)查工作的牽頭抓總職能，統(tǒng)一調(diào)配使用好全系統(tǒng)案件調(diào)查力量,，進一步改進調(diào)查組織模式,，加大聯(lián)合辦案、異地辦案力度,。處罰委要抓緊研究處罰權(quán)下放后的新情況,、新問題，盡快完善相關(guān)工作規(guī)程,。要堅持和優(yōu)化查審分離機制,，調(diào)查與審理部門之間要完善雙向提前介入制度，既要有分離,，也要有合作,，把提高行政處罰的獨立性與證監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策有機結(jié)合和統(tǒng)一起來，在堅持查審分離的基礎(chǔ)上,，有效解決查審部門分歧,，決不能長期擱置，或者一推了之,、一退了之,。
三是積極推動與系統(tǒng)外單位的協(xié)作。加強與公安司法機關(guān),、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān),、地方政府、政府部門的聯(lián)系溝通,，提高執(zhí)法效率與效果,。派出機構(gòu)要不等、不靠,，在轄區(qū)范圍內(nèi)大膽實踐,、積極試點，取得經(jīng)驗后及時在全系統(tǒng)推廣,。公安部證券犯罪偵查局駐會辦公,，部會共管，這是證券執(zhí)法的一大特殊體制,，優(yōu)勢非常明顯,，我們一定要繼續(xù)發(fā)揮好這個優(yōu)勢,，大力推動行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。
三,、加強稽查執(zhí)法隊伍建設(shè)
第一,，以作風(fēng)和能力建設(shè)為核心，不斷提高稽查執(zhí)法隊伍的戰(zhàn)斗力
稽查辦案任務(wù)艱巨,，敏感復(fù)雜,，對抗性強，對執(zhí)法人員提出了很高的要求,，要切實加強稽查執(zhí)法隊伍思想政治建設(shè),。稽查執(zhí)法干部要充分認(rèn)識自身肩負(fù)的責(zé)任和使命,，堅定理想信念,，熱愛稽查工作,，鉆研稽查業(yè)務(wù),，創(chuàng)新稽查方法�,；閳�(zhí)法專業(yè)性強,，既要了解資本市場，又要掌握法律法規(guī)和各類專業(yè)知識,，要特別注重稽查執(zhí)法隊伍能力素質(zhì)建設(shè),，通過案件調(diào)查實踐、及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),、相互學(xué)習(xí)交流,、有效組織培訓(xùn)等方式，不斷提高執(zhí)法隊伍的實戰(zhàn)能力,。要切實加強稽查執(zhí)法隊伍作風(fēng)建設(shè),，牢固樹立職業(yè)操守，不畏艱險,，敢打硬仗,，真正形成和發(fā)揚“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗,、特別能奉獻(xiàn)”的稽查精神,。要切實加強隊伍管理，嚴(yán)格管理才能真正出人才,、出干部,。要在形成正向激勵導(dǎo)向的同時，時刻提醒全體稽查執(zhí)法人員,，務(wù)必堅持廉潔公正,，嚴(yán)守紀(jì)律,，抵制誘惑，守住底線,，經(jīng)得住考驗,，努力打造一支政治堅定、作風(fēng)優(yōu)良,、業(yè)務(wù)過硬,、堅持原則、敢于碰硬的執(zhí)法隊伍,。
第二,，加強執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，充實稽查執(zhí)法力量
目前的系統(tǒng)資源配置和稽查執(zhí)法機構(gòu)都是多年以前設(shè)立的,，與政府職能轉(zhuǎn)變,、監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移、執(zhí)法形勢任務(wù)以及市場內(nèi)外部環(huán)境均不適應(yīng),。2008至2012年,，我會案件數(shù)量比前五年增長了66%，涉外案件增長169%,，案件復(fù)雜程度和辦案難度越來越大,。特別是隨著多層次資本市場建設(shè)深入推進和市場對外開放程度進一步擴大，案件查辦任務(wù)將大幅增加,。全系統(tǒng)稽查人員近年來雖然有所增長,，但總數(shù)不足600人，占比不到20%,，人員配置與執(zhí)法任務(wù)的矛盾日益突出,，必須下決心加強執(zhí)法機構(gòu)，充實執(zhí)法力量,。
一是該整合的機構(gòu)堅決整合,，該增設(shè)的機構(gòu)及時增設(shè)�,！兑庖姟芬笊虾�,、深圳專員辦與滬深支隊分別合署辦公，合署以后的主要職能就是稽查辦案,，原有的機構(gòu)巡檢職能移交相應(yīng)的派出機構(gòu),。要新設(shè)一級黨委，接受會黨委的直接領(lǐng)導(dǎo),。大區(qū)稽查局要加強班子隊伍配備,，通過大區(qū)稽查局長單列管理，進一步增強稽查執(zhí)法工作的獨立性,。各派出機構(gòu)要適應(yīng)調(diào)查權(quán),、處罰權(quán)下放的要求,，及時調(diào)整充實處室職能。交易所和會管機構(gòu)要進一步整合與稽查執(zhí)法相關(guān)的部門設(shè)置,，加強執(zhí)法部門建設(shè),，切實加強自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的協(xié)作�,！兑庖姟芬笮陆M建違法線索處理中心和技術(shù)服務(wù)中心,，這是加強稽查執(zhí)法工作的重要舉措，要抓緊籌備建立,。
二是要大幅充實執(zhí)法力量,。會黨委決定新增600名稽查執(zhí)法人員，實現(xiàn)全系統(tǒng)稽查執(zhí)法隊伍在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番,。新增600人主要從系統(tǒng)內(nèi)人員,、業(yè)內(nèi)專業(yè)人員及應(yīng)屆畢業(yè)生中招聘，進入6個證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊等相關(guān)執(zhí)法部門,。全部調(diào)查力量,，特別是6個交易所和中登公司的新增力量，要根據(jù)工作需要接受會里的統(tǒng)一指導(dǎo)和調(diào)配,。
第三,，提高執(zhí)法保障水平，加大執(zhí)法激勵力度
要在經(jīng)費上保障執(zhí)法工作順利開展,，按稽查辦案工作量合理分配辦案經(jīng)費，做到�,？顚Ｓ�,，優(yōu)先保證大案要案的經(jīng)費需要，保證稽查執(zhí)法干部正常的差旅住宿費用,。要不斷提高裝備保障水平,，加大稽查總隊、滬深專員辦及大區(qū)稽查局各種取證設(shè)備的投入,，積極研發(fā)推廣先進的技術(shù)取證設(shè)備和信息系統(tǒng),，提高執(zhí)法信息化水平。要認(rèn)真落實《意見》規(guī)定的各種激勵保障制度,，積極發(fā)揮評價評獎工作的引導(dǎo)激勵作用,，盡快建立稽查專業(yè)職務(wù)序列，落實稽查辦案補貼,，有序開展稽查執(zhí)法干部崗位輪換,，增強稽查執(zhí)法崗位的吸引力，同時有效減輕長期出差辦案,、長期從事稽查執(zhí)法工作所帶來的壓力,。要充分利用系統(tǒng)內(nèi)外各方面的力量,，特別是各級公安機關(guān)的力量，有效保障稽查執(zhí)法人員安全,。各級黨委,，各單位、各部門負(fù)責(zé)同志,，要在政治上,、工作上、生活上多關(guān)心稽查執(zhí)法人員,，幫助他們解決工作和生活中遇到的實際困難,，解除后顧之憂。