中儲糧河南分公司系統(tǒng)110人涉案的系列案件,，揭開了中儲糧系統(tǒng)運(yùn)營監(jiān)管中存在的巨大漏洞,。如何改進(jìn)完善我國糧食儲備制度，仍需各方認(rèn)真研究探討
《瞭望》新聞周刊記者了解到,，近期檢察機(jī)關(guān)在中儲糧河南分公司系統(tǒng)挖出110名“碩鼠”,，查出利用國家“托市糧”收購政策，以空買空賣“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤,，騙取國家糧食資金7億多元,，收受賄賂、貪污挪用糧食資金等系列案件,，揭開了中儲糧系統(tǒng)運(yùn)營監(jiān)管中存在的巨大漏洞,。
2011年11月，中儲糧周口直屬庫原主任喬建軍攜款3億多元外逃,，河南省檢察機(jī)關(guān)立即介入偵查,，查明2009年6月至2011年7月，喬建軍與糧商勾結(jié),，讓糧商銷售糧庫中的儲備轉(zhuǎn)換糧,，或虛報“托市糧”收購數(shù)量，騙取國家糧食收購資金和差價補(bǔ)貼,。賣糧款和收購資金五筆共計(jì)2.37億元未入糧庫賬戶,，而是直接轉(zhuǎn)入其指定的個人賬戶，經(jīng)地下錢莊流出境外,。
在查辦喬建軍案件的過程中,，河南省檢察院不斷收到有關(guān)中儲糧河南分公司的舉報材料，越查線索越多,，目前已立案查辦110人,。其中涉及中儲糧河南分公司干部員工81人，包括中儲糧河南分公司原總經(jīng)理李長軒,、原副總經(jīng)理?xiàng)詈杲�,，以�?6名直屬糧庫主任等處級干部。目前,，系列案件中,，有一部分已經(jīng)法院審理判決，例如中儲糧河南分公司原總經(jīng)理李長軒近日以受賄1407.9萬元,，巨額財(cái)產(chǎn)來源不明893.6萬余元,，被判處無期徒刑。還有多起案件正在偵辦過程中,。
據(jù)河南省檢察院反貪局介紹,，查辦的中儲糧河南分公司系列案件有五個顯著特征。一是犯罪主體集中,，81人中,，糧庫主任和財(cái)務(wù)人員占九成,；二是犯罪主要環(huán)節(jié)是在“托市糧”收儲和儲備糧輪換銷售、建庫收庫,、虧庫漲庫過程中貪污,、挪用糧食資金；三是作案隱蔽,、專業(yè)性強(qiáng),，糧庫主任與財(cái)務(wù)人員直接操作，不通過專業(yè)化偵查手段很難查獲,；四是窩案串案居多,，幾乎全都是家族犯罪、關(guān)聯(lián)犯罪的窩案串案,；五是涉案金額巨大,，5人涉案金額超過1000萬元，10人超過500萬元,。
國家糧庫變成“家天下”
按照2000年中儲糧總公司組建時國務(wù)院的批復(fù)意見,，省級分公司作為中儲糧總公司的派出機(jī)構(gòu)對下屬糧庫的人、財(cái),、物實(shí)施管理,。剖析這一系列案件可見，這種相對獨(dú)立,、缺少外部地方橫向監(jiān)督的“垂直管理”,，一旦“一把手”出問題，上行下效,，造成的管理混亂極其嚴(yán)重,。
從2000年9月中儲糧河南分公司組建，到2012年12月9日被檢察機(jī)關(guān)查處,，李長軒擔(dān)任河南分公司總經(jīng)理長達(dá)12年,，河南分公司已經(jīng)成為李長軒的“家天下”。據(jù)檢察機(jī)關(guān)查證,，李長軒受賄貪污1407.9萬元，巨額財(cái)產(chǎn)來源不明893.6萬元,。其妻子及一名情婦也成為其同案犯,，分別被判處七年和八年有期徒刑。其另一名情婦中儲糧河南分公司原副總經(jīng)理?xiàng)詈杲芤蛏嫦迂澪�,、受賄上千萬元正等待審判,。
判決書中列舉了李長軒收受65人賄賂的事實(shí)，其中最醒目的是,，25個行賄人是中儲糧河南分公司下屬的各市,、縣直屬糧庫的負(fù)責(zé)人,，逢年過節(jié)，他們以公款行賄,，行賄總額超過300萬元,。
如漯河、信陽,、南陽,、周口、濮陽,、鄧州,、延津、夏邑等直屬庫負(fù)責(zé)人行賄都在6次以上,；最多的沈丘直屬庫原主任張懷君23次向李行賄190.3萬元,。一個十余次向李長軒行賄的糧庫主任說：“人事提拔、調(diào)動,，資金劃撥等大權(quán)都在他手上,。為了得到關(guān)照，送"過節(jié)費(fèi)"已是家常便飯,。前些年是一次三五千,，這幾年都是一次一萬元�,！�
接受“過節(jié)費(fèi)”習(xí)以為常的李長軒,，從下屬糧庫“借”錢也如同拿自家的錢。卷宗顯示,，2002年,、2007年，李長軒兩次個人用錢向張懷君借80萬元,。李長軒只還了20萬元,，其余60萬元都由張懷君從下屬公司走賬報銷。
上梁不正下梁歪,。上行下效,，各糧庫主任紛紛效仿李長軒，并有過之而無不及,，糧庫基本上都成了糧庫主任的“家天下”,。目前已有16名糧庫主任落馬。漯河直屬庫原主任李某涉嫌貪污700多萬元,、受賄1000多萬元,、挪用上億元；許昌直屬庫原主任何某，兩年內(nèi),，僅其個人用公款開支消費(fèi)就達(dá)2000萬元,，日均超過3萬元，造成糧庫巨額虧損,；
沈丘直屬庫原主任張懷君貪污受賄數(shù)百萬元……
“制度就像一個籠子,，但是拿鑰匙的人不管事，再好的籠子也形同虛設(shè),�,！币晃簧嫦迂澪鄣募Z庫主任在接受調(diào)查時這樣反思和供述。
河南省檢察院檢察長蔡寧指出,，對中儲糧河南分公司系統(tǒng)“一把手”缺乏監(jiān)督,，制度不健全，是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層蛻化變質(zhì),，形成窩案串案的重要原因,。
28億斤“轉(zhuǎn)圈糧”騙取7億元國家糧食資金
案件偵辦中，河南省檢察院組織了24名專業(yè)審計(jì)人員,，對中儲糧河南分公司部分直屬庫的賬目進(jìn)行了長達(dá)3個月的審計(jì),，一舉揭開了利用“轉(zhuǎn)圈糧”騙取國家巨額糧食資金的內(nèi)幕。
從2006年起,，為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性,，國家出臺了“托市糧”收購政策，即在市場糧價偏低時,，國家以高于市場價的“托市價”收購農(nóng)民手中的糧食,。
肩負(fù)國家糧食戰(zhàn)略儲備和平抑糧價穩(wěn)定市場兩項(xiàng)重任的中儲糧系統(tǒng)，承擔(dān)托市糧收購任務(wù),，同時也享有國家專項(xiàng)的政策優(yōu)惠,。即每收購一噸“托市糧”可獲得收購手續(xù)費(fèi)50元、保管費(fèi)86元,，陳糧輪換銷售手續(xù)費(fèi)30元,，還有差價補(bǔ)貼。中儲糧河南分公司一些人把這種優(yōu)惠政策當(dāng)成了個人謀利的工具,。
為方便農(nóng)民售糧,，中儲糧總公司允許有資質(zhì)的民營糧食企業(yè)參與“托市糧”收購。為了進(jìn)入“托市糧收儲企業(yè)名單”,，賺取國家的補(bǔ)貼和糧食保管費(fèi),，很多民營糧商不惜重金向李長軒及各直屬庫主任等關(guān)鍵人物行賄。李長軒受賄金額中就有300多萬元來自幾十名各類糧商,。最多時，河南小麥托市收購的企業(yè)糧庫庫點(diǎn)增加到4200多個,。
而糧庫負(fù)責(zé)人與糧商勾結(jié),，玩起“轉(zhuǎn)圈糧”游戲,，騙取國家糧食資金。手段之隱蔽,，數(shù)額之大,，更令人震驚。
按慣例,，每年收購新糧前,，糧庫要進(jìn)行陳糧輪換，賣出陳糧,，騰出庫容收儲新糧,。一些糧庫負(fù)責(zé)人與糧商串通，由糧商辦理購買陳糧手續(xù),，實(shí)質(zhì)上并非真正買,；“托市糧”收購時，糧庫偽造收購農(nóng)民糧食的單據(jù),。檢察機(jī)關(guān)偵查中發(fā)現(xiàn),，有的糧庫存有成箱的農(nóng)民身份證復(fù)印件，專門用來偽造收購憑證,。這樣,，賬目報表上一出一進(jìn)，糧庫賺到了國家每噸166元的手續(xù)費(fèi)和巨額糧食差價補(bǔ)貼,，而實(shí)際上,，在這樣的虛假交易中，糧庫的陳糧原地未動,，“托市糧”也沒有收購,。
據(jù)河南省檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，中儲糧河南分公司51個下屬糧庫,，至少有35個存在“轉(zhuǎn)圈糧”,。最多的寧陵縣直屬庫4年“轉(zhuǎn)圈糧”3.6億斤，鄧州和滑縣直屬庫3年各“轉(zhuǎn)”了2億多斤,。已查出河南各直屬糧庫“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤,，總價值28億多元，直接騙取的國家糧食資金超過7億元,。
更深層的隱患是,，“轉(zhuǎn)圈糧”使國家糧食儲備的家底變得撲朔迷離，直接危害國家糧食安全,。按照中儲糧河南分公司2009年,、2010年賬面顯示，當(dāng)年從農(nóng)民手中收購了全省80%以上的糧食，而實(shí)際收購量不到50%,。據(jù)中儲糧河南分公司業(yè)內(nèi)人士估計(jì),，中儲糧河南分公司每年存儲的糧食至少有1/6是“轉(zhuǎn)圈糧”。
建庫收庫,、虧庫漲庫成慣用伎倆
據(jù)調(diào)查,，中儲糧河南分公司此前的糧食存儲點(diǎn)70%是租用企業(yè)和民營糧商的庫房。一些糧商大肆行賄,，使自己的糧庫能參與“托市糧”收購代儲業(yè)務(wù),，賺取國家的糧食收儲補(bǔ)貼。張懷君從直屬庫挪用公款230萬元作為他和李長軒建倉庫的個人入股資金,，每年分紅20萬元,。至案發(fā)時，兩人各獲紅利120萬元,。
比賺取國家糧食保管費(fèi)更快的賺“黑錢”的辦法,，則是在建糧庫和收購糧庫等環(huán)節(jié)上“啃”國家一口。調(diào)查發(fā)現(xiàn),，有的糧庫在自建糧庫過程中,，偷工減料，虛報庫容,，甚至虛報根本不存在的糧庫,，騙取國家建庫資金。周口一家企業(yè)自建一座糧庫,，后來高價賣給中儲糧,。在這個“收庫”過程中，李長軒從這一企業(yè)獲得賄賂400多萬元,。其中的漏洞有多大,，可想而知。
調(diào)查中,，不少糧庫還通過虧庫和漲庫,，蠶食國家糧食資金。河南中儲糧系統(tǒng)曾有4200多個企業(yè)代儲糧庫,，由于監(jiān)管不嚴(yán),，有的糧庫糧食收購入庫時缺斤短兩，存儲中被盜賣等導(dǎo)致的虧庫非常普遍,。如漯河直屬庫下屬的一個代儲庫,，2010年就被偷賣掉3萬噸價值6000萬元的小麥。據(jù)河南省檢察院反貪局掌握的情況,，2011年,，中儲糧河南分公司下屬各糧庫虧庫總數(shù)達(dá)26萬噸,。
更有甚者，通過往庫存糧食中加沙土等雜質(zhì),，制造漲庫,，從中謀利。臨潁縣一個代儲庫點(diǎn)為彌補(bǔ)盜賣糧食形成的虧庫,，向庫存糧食中摻雜使假，因摻沙數(shù)量過多,，形成“漲庫”,，即出庫數(shù)量超過了入庫數(shù)量。臨潁分庫原主任竟將多出的400噸變賣80萬元,，據(jù)為己有,。這樣的案例，在中儲糧河南分公司下屬糧庫并非個案,。
莫讓“垂直管理”變?yōu)楸O(jiān)守自盜
中儲糧河南分公司系統(tǒng)涉及110人的系列案件,，暴露出了管理監(jiān)督上的諸多問題。有關(guān)專家認(rèn)為,，各方應(yīng)認(rèn)真研究探討如何改進(jìn)完善我國糧食儲備制度,。
這一系列案件突出暴露了中儲糧系統(tǒng)縱向監(jiān)督無力，橫向監(jiān)督缺失的嚴(yán)重問題,。
據(jù)李長軒供述,，他擔(dān)任分公司總經(jīng)理的十多年間，除了例行的會議,、活動和上報有關(guān)材料,，中儲糧總公司很少過問分公司人事、管理等方面的情況,。有時也會派人下來檢查,，基本上都是領(lǐng)著去幾個管理比較好的糧庫看看就走了。據(jù)河南分公司人員介紹,，2008年,，收到“轉(zhuǎn)圈糧”的舉報，中儲糧總公司也曾派審計(jì)人員在河南分公司多個糧庫展開大規(guī)模的專項(xiàng)檢查,，只查出一千多噸“轉(zhuǎn)圈糧”,，最終不了了之。
正如李長軒供述,，省公司也很少過問下屬各糧庫的情況,。記者調(diào)查了解到，河南分公司作為中儲糧總公司派出機(jī)構(gòu),，不具有企業(yè)法人資格,，下屬糧庫是獨(dú)立核算的企業(yè)法人,，所以分公司對下屬糧庫主要是人事管理。在業(yè)務(wù)上,，只有糧庫監(jiān)管,、大塊資金的劃撥和報表統(tǒng)計(jì)，因此各糧庫在糧食購銷等業(yè)務(wù)運(yùn)營上仍有相當(dāng)大的自主權(quán),。機(jī)構(gòu)設(shè)置上的先天不足，給各糧庫主任及財(cái)務(wù)人員勾結(jié)糧商“暗度陳倉”提供了可乘之機(jī),。省公司“睜一只眼,，閉一只眼”監(jiān)管松散，加上人員多年不交流調(diào)整,，各糧庫負(fù)責(zé)人便長期盤踞作案,。
一個典型案例是，喬建軍在周口直屬庫主任崗位上干了10年,，2011年攜款外逃前,，他先期將妻子孩子投資移民美國,，2008年至2011年開始轉(zhuǎn)移資金，此間他先后10次赴香港,、7次去美國,，并用其他名字另辦一套護(hù)照，28次出境赴香港,、新加坡,、澳大利亞等地。而中儲糧河南分公司對此都未加干預(yù),，也未履行審核保管其護(hù)照的職責(zé)。以致喬建軍外逃直接造成虧庫15.25萬噸,，直接損失3億多元,。
縱向監(jiān)督軟弱無力的同時，外部監(jiān)督也處在缺失狀態(tài),。對中儲糧這樣的央企,，地方黨委、政府職能部門沒有日常監(jiān)管的權(quán)力,。而中儲糧作為資金密集型央企,，業(yè)務(wù)相關(guān)的銀行本應(yīng)監(jiān)督糧食資金使用，但實(shí)際上監(jiān)管作用也發(fā)揮不力,。
由此,，垂直管理成了“天高皇帝遠(yuǎn)”,，無人監(jiān)督，無人管理,。
國務(wù)院原副秘書長,、國家糧食局原局長、中國糧食儲備行業(yè)協(xié)會會長白美清接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時認(rèn)為,，以中央儲備為核心,、地方儲備為支柱、社會儲備為基礎(chǔ)的中國糧食儲備制度是糧食流通領(lǐng)域改革開放的一個重大成就,。實(shí)踐證明,，中央儲備的核心作用是顯著的，為抵御國際,、國內(nèi)糧食市場波動，保障國家糧食安全發(fā)揮了重要作用,。同時,，白美清也認(rèn)為，中儲糧河南分公司的窩案串案令人震驚,，教訓(xùn)慘痛,。案件暴露出管理層面的嚴(yán)重問題，要深刻總結(jié)教訓(xùn),，研究改進(jìn)管理辦法,，實(shí)行有效的監(jiān)督，人員要經(jīng)常調(diào)崗輪換,。
河南省檢察院查辦該系列案件后所做的檢察建議指出,，目前中儲糧系統(tǒng)是“兩級法人三級管理”，省級分公司不具有法人資格,，造成下屬糧庫主任權(quán)力過大,。建議科學(xué)設(shè)置中儲糧公司及下屬糧庫的組織架構(gòu)，從體制上杜絕漏洞和弊端,。同時建議,，將總公司一家監(jiān)管，改為政府行業(yè)主管部門和中儲糧總公司共同監(jiān)管,，地方相關(guān)職能部門也參與監(jiān)管,，并可實(shí)行片區(qū)巡視管理制度，加大責(zé)任追究力度,。
糧食業(yè)界人士提出,，中儲糧在經(jīng)營運(yùn)作流程上存在巨大漏洞。目前儲備糧的收購,、存儲和銷售都由中儲糧一班人操作,，僅靠相關(guān)業(yè)務(wù)銀行監(jiān)督資金使用,，監(jiān)督管理很難到位。建議將三個環(huán)節(jié)分開,，如由國家發(fā)改委,、糧食局負(fù)責(zé)制定中央儲備計(jì)劃，由中儲糧公司負(fù)責(zé)落實(shí)收糧,、存糧,，輪換糧銷售必須交由其他企業(yè)負(fù)責(zé)，形成互相監(jiān)督制約的格局,。