核心提示：縣鄉(xiāng)基層債務風險不斷擴大,，究其原因,，基層一把手和領導班子尚未形成明確的政績考核“債務指標”，導致債務不透明的情況突出，“債務遞延”,、“前任推后任”的推諉心態(tài)嚴重
近日，《瞭望》新聞周刊在東,、中,、西部部分省區(qū)調研采訪時發(fā)現(xiàn)，地方稅收結構單一,、各類支出不斷增加,，地方對城鎮(zhèn)化簡單理解為“增大基礎設施投入”，已經成為地方政府性債務逐年增加的主要原因,。
“當前地方政府性債務基本可控”,。采訪中，財政部財科所副所長劉尚希認為,，主要的問題不是債務增長,，而是債務不透明，到底有多少說不清,；債務使用績效不高,，甚至有地方債務資金閑置兩年沒用；債務管理缺少科學的債務確認標準,，使政府性債務風險難以評估,。
特別值得關注的是，市縣鄉(xiāng)基層領導沒有良好的“債務意識”,、“風險意識”,，而且存在“債務遞延”的“推諉心態(tài)”，這是地方債務逐年增加的“思想”和“制度”根源,。不少專家學者認為,，對地方政府一把手的考核亟待制定相應的“債務指標”。
稅源結構單一致債務放大
基層政府稅收結構單一,、薄弱,，抗風險能力偏弱，是地方政府性債務逐年增大的主因,。山西呂梁市方山縣2012年財政總收入8.4億元,，其中6億元收入來自一兩家煤企,，屬于“一煤獨大”式財政，當?shù)?012年的取暖工程中還有2000多萬元債務無法落實,；2011年的三項整治工程債務還有數(shù)千萬元,。
山西省安澤縣常年稅收上繳壓力大、可用財力少,。近年來幾乎每年上劃財政都占當?shù)刎斦杖?5%以上,，迄今為止還有歷史欠賬近2億元未消化。到2017年之前,，每年用于還本付息的支出高達2500萬元左右,，給縣級預算安排帶來了嚴重的壓力。
山東省萊蕪市鋼城區(qū)辛莊鎮(zhèn)自身的穩(wěn)定稅源只有3個小企業(yè),，財力很弱,。鎮(zhèn)長朱效波說：“即便是有高鐵、高速路的前兩年,，每年鎮(zhèn)上資金缺口都近2000萬元,，如今還拖欠了五六千萬元歷史債務�,！�
與此同時,，對城鎮(zhèn)化簡單理解為“加強基礎設施建設”、“投入資金改造城鄉(xiāng)環(huán)境”,，也是造成地方債務“越滾越大”的根源,。我國各省區(qū)對未來5年城鎮(zhèn)化率指標都很高，安徽是達到55%,，河南52%,，西藏35%，廣西53%,，湖北58%,，云南48%。但發(fā)展速度快的背后,，仍然是簡單的大規(guī)模投資,。如陜西今年的固定資產投資是1.6萬億元，山西今年的固定資產投資是1.1萬億元,，廣西的目標則是2017年投資達到3萬億元,。
海通證券的一項調研表明：2009---2011年是我國城鎮(zhèn)基建的高峰期，在9個有據可查的樣本中,，7個樣本近年累計基建總投資占地方一般財政預算年收入的8--10倍,，或是一年基建投資占一般財政預算年收入的1--2倍。江蘇海安財政局局長張忠宏說：“城鎮(zhèn)化進程的加快,，必然帶來巨大的基礎建設配套投入,，對地方財政的壓力越來越大,，真正能用現(xiàn)有財力去進行城鎮(zhèn)化建設的縣鄉(xiāng)很少�,！�
化債手段只有融資和土地
國有企業(yè)稅收上繳中央,、資源稅上繳省市……由于主要稅種都集中上繳給了中央財政、省級財政和市級財政,，只有土地增值稅、耕地占用稅等稅種能夠一次性給予地方大量財稅收入,。因此,，地方市縣政府化解地方債務的辦法就離不開“融資”和“土地”，這就形成了盲目投資,、脫離實際,、過度舉債的“邏輯根源”。
我國城市投融資平臺主要集中在省級和市級,。不少地方政府熱衷于利用自身在地方銀行中“一股獨大”的優(yōu)勢,，“借道”地方銀行謀求“發(fā)債”。廣西南寧,、柳州,、桂林等地在前幾年通過地方投融資平臺形成了大量地方債務，如今進入還款高峰期,。僅柳州市全年要償還的地方債務就超過100億元,，而當年財政收入不過200億元。
今年以來,，工商銀行江蘇分行與多個地方政府簽訂了金額超過200億元的城鎮(zhèn)化貸款意向協(xié)議,，注入城鎮(zhèn)化建設。新疆喀什,、霍爾果斯經濟開發(fā)區(qū)獲多家銀行總額達600億元的意向授信,，重點支持基礎設施建設。
江蘇夢蘭集團有限公司董事長錢月寶說：“這些項目其實還是‘寅吃卯糧’,，地方政府以規(guī)劃手段,，以可用財力的3---5倍安排工程項目，通過工程結算款延期支付,，但只用2---3成的財政支付完成全部工程建設的目標,，其他7---8成的工程款則由民營施工企業(yè)墊付，最終還是暗藏巨大危機,�,！�
而縣級政府主要“靠土地”。新疆輪臺縣財政局局長保劍強說,，2010年成立地方融資平臺,，2000萬元注冊資金,，每筆擔保200萬元。現(xiàn)在擔保了7000多萬元,，其中很大一部分是靠土地進行質押,。山東淄博市高青縣財政局局長孟軍告訴記者，近年來,，高青縣歷史負債已經達到了10億元左右,，縣里通過市級城市資產運營公司來拍賣土地，拍賣價格最高的達120萬元/畝,。為拿到土地指標,，縣里不遺余力地推行合村并居、舊村改造,、集中社區(qū),，為土地指標開路。
缺少土地指標的地方財政危機日益暴露,。江蘇省海安縣的土地利用規(guī)劃到2020年可用土地指標為20000畝,，但到2012年土地指標僅剩2000畝，土地指標的嚴重受制,，必將成為東部沿海及發(fā)達地區(qū)財政收入持續(xù)增長的瓶頸,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好“靠補貼”。萊蕪市某鎮(zhèn)累計負債超過8000萬元,，2013年的財稅收入要完成4200萬元基本上是“天方夜譚”,。該鎮(zhèn)政府負責人從上世紀90年代開始擔任鎮(zhèn)長，他總結化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難方式為“一靠轉移支付,，二靠上級補貼,，三才是靠當?shù)仄髽I(yè)”。
“債務指標”亟待建立
不少專家學者認為,，地方領導只有近憂無遠慮,，只管眼前事、本屆事,。一些領導坦言：“上任借了錢搞工程,、搞項目，有口碑也有政績,；本屆政府絕不能勒緊褲腰帶還債,。”一些地方甚至流傳著“干滿一屆是熊蛋,，兩年有效是水平,，三年挪窩有能耐。”這種政績觀迫使地方領導想方設法舉債度日,，收支平衡,、地方發(fā)展風險等不進入考核視野，自然不會形成“長效機制”,。
一些地方干部及專家認為,，要化解地方債務問題，必須在現(xiàn)任領導班子成員就任之初,、離任之時進行地方債務審計,、債務公示和債務考核，形成地方政府可控的舉債,、還債機制,。
首先，要使地方債務擺上臺面,，將縣鄉(xiāng)財政透明公開常態(tài)化。浙江大學區(qū)域經濟發(fā)展博士楊天保認為,，縣鄉(xiāng)財政收入支出要取信于民,，就應該向老百姓公布一本看得懂的財政賬目，使老百姓知道政府借債是否干了實事,，逐步形成老百姓與地方官員對“是否借債,、借債規(guī)模、償債形式”等問題的關注度,。
其次,，構建資本性預算體系，盡快出臺針對縣鄉(xiāng)基層政府的債務考核制度,。中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為,，以中央財政的能力化解目前地方政府負債難題不大，但必須高度警惕債務增量的出現(xiàn),。這就需要盡快在省市縣一級構建資本性預算體系,，同時出臺對基層政府的債務考核制度，從“制度建設”和“官員政績”兩個角度來形成地方債務問題的良好機制,。
其三,，在適當?shù)臅r候，有選擇性地為地方債“松綁”,。一些學者認為,，地方債的發(fā)行是解決地方經濟長期發(fā)展的國際慣例，中央政府應盡快布局對收入穩(wěn)定增長,、還款來源可期的地方,，給予發(fā)行地方債的鼓勵性措施，將目前通過地方政府平臺,、地方國有企業(yè)發(fā)債等“遮遮掩掩”的地方債務“陽光透明”化,，實現(xiàn)“開前門,，堵后門”的目標。
其四,，積極探索城鎮(zhèn)化投入新來源,，逐步化解系統(tǒng)性風險。專家認為,，城鎮(zhèn)化建設帶來龐大資金需求,，需不斷引入和完善市場化的融資模式，綜合運用長期債券,、信托,、股票等市場化融資方式解決城鎮(zhèn)化建設資金難題，土地的增值收益也可用于逐步償還地方債務,。