發(fā)改委專家：地方政府繼續(xù)土地財政,，中國城鎮(zhèn)化將沒有未來
“我國現(xiàn)有新城區(qū)已構(gòu)成城市供應(yīng)過剩,。”國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令在日前在江西城鎮(zhèn)化市場發(fā)展論壇指出,，過去攤大餅式無限制擴(kuò)張已造成“空城”頻現(xiàn),，因此，城鎮(zhèn)化不是第二個“四萬億”,，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“救命稻草”預(yù)期,，改變對政策判斷的路徑依賴。
“所有人必須轉(zhuǎn)變觀念,，否則期待就會落空,。”喬潤令強(qiáng)調(diào),。
部分地區(qū)視城鎮(zhèn)化為“救命稻草”
城鎮(zhèn)化將在未來10到20年或更長時間成為新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)早已成為共識,，但城鎮(zhèn)化路徑卻仍然沒有定論。因此,，即將發(fā)布的“城鎮(zhèn)化規(guī)劃”成為各方關(guān)注的焦點(diǎn),。
“自十八大以來，城鎮(zhèn)化話題逐漸升溫,。尤其在我國面臨經(jīng)濟(jì)下行的背景下,，城鎮(zhèn)化被提上重要議程�,！眴虧櫫钪赋�,，部分地區(qū)將城鎮(zhèn)化視為地方發(fā)展的“救命稻草”，想盡一切辦法加大投資力度“我國中部落后地區(qū)的一個城市甚至出現(xiàn)要求其轄區(qū)內(nèi)各縣必須建一個城市綜合體,，但其人均年收入僅五六千元,，完全沒有對綜合體的消費(fèi)能力�,！�
雖然地方城鎮(zhèn)化早已如火如荼的進(jìn)行,，但多方仍在猜測即將發(fā)布的規(guī)劃將給出怎樣的城鎮(zhèn)化路徑與政策“大家希望中央政府出手，不僅僅是四萬億,，而是再搞一個40萬億,。”事實(shí)上,，此前有相關(guān)人士認(rèn)為城鎮(zhèn)化將引來國家大規(guī)模投資,，利好地產(chǎn)、建筑,、建材,、機(jī)械,、環(huán)保、汽車,、醫(yī)療,、電氣設(shè)備等行業(yè)，在未來10年拉動40萬億元投資,。
“但是現(xiàn)階段并沒有政府大規(guī)模救經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)條件和環(huán)境�,！眴虧櫫钪赋�,，城鎮(zhèn)化規(guī)劃與政策不會是大躍進(jìn)式、擴(kuò)張型的規(guī)劃,。新型城鎮(zhèn)化也不再是過去的投資上項(xiàng)目,，而是重在體制變革、結(jié)構(gòu)調(diào)整,，城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,。
國家發(fā)展改革委規(guī)劃司副司長袁喜祿此前也曾指出“城鎮(zhèn)化不是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)放緩的應(yīng)急政策�,！彼J(rèn)為,，城鎮(zhèn)化不會是一個爆發(fā)式發(fā)展過程，其對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用是長期過程,。因此,，并不能簡單認(rèn)為城鎮(zhèn)化是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)放緩的應(yīng)急政策。
攤大餅式發(fā)展致“空城”頻現(xiàn)
現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要表現(xiàn)形式是新城新區(qū),、農(nóng)村新社區(qū),，而擴(kuò)張模式大都是攤大餅、模仿或者復(fù)制,。
“據(jù)我們調(diào)研,，從上海、北京到蘭州,、烏魯木齊,，從河北到四川，幾乎每一個大中城市附近都要搞一個新區(qū),，而新區(qū)規(guī)劃占地和人口相當(dāng)膨脹,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出老城�,！眴虧櫫钪赋�,，現(xiàn)在很多地方都出現(xiàn)了“空城”現(xiàn)象，即使北京和天津之間的“京東新城”也是空城,。
喬潤令直言,，在調(diào)查中看到,，一些城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率高達(dá)40%至60%，部分中西部城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率更高達(dá)70%至80%,，造成了土地等資源的極大浪費(fèi),。
事實(shí)上，從數(shù)據(jù)來看,，1990年至2000年,，我國城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%，但城鎮(zhèn)人口僅增長52.96%,，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.71倍,。與此同時，2000年至2010年,，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%,，城鎮(zhèn)人口僅增長45.12%，達(dá)1.85倍,。
我國城鎮(zhèn)化面臨土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,。喬潤令表示，發(fā)展產(chǎn)業(yè)效益顯現(xiàn)時間較長,，而房地產(chǎn)卻見效快,，因此，地方政府多選擇收入高,、見效快的土地財政,，而土地財政方向便是單一房地產(chǎn)化，這也是造成城鎮(zhèn)化攤大餅的主要原因“我國過去城鎮(zhèn)化占用土地多,、吸納人口少,，土地資源浪費(fèi)極其嚴(yán)重。這一表現(xiàn)主要在新城新區(qū)的建設(shè),，平均投資一個億吸納人口不足三人,。造成有城無業(yè)、有城無市,、有城無人的尷尬局面,。”喬潤令說,。
“不算規(guī)劃中的,，現(xiàn)有的新城新區(qū)已經(jīng)構(gòu)成城市供應(yīng)的過剩，特別是中西部地區(qū)的中小城市,�,！眴虧櫫钪赋觯�?yàn)樾鲁嵌嗍强客恋匾约邦A(yù)期收入抵押,。因此,，這種建設(shè)模式背后存在較高的金融危機(jī)的風(fēng)險,。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員、中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法也認(rèn)為,，在利用土地方面,，各地應(yīng)考慮怎樣用制度推進(jìn)不再新占用地，而是開發(fā)存量,�,！按媪康赝耆銐颍覈鄠�地區(qū)工業(yè)用地早已超過規(guī)定的20%,，甚至發(fā)達(dá)地區(qū)高達(dá)40%,、50%，另外,，集體土地人均200至300平方米也遠(yuǎn)高于規(guī)劃規(guī)定的80平方米�,！�
對此,，國土資源部副部長胡存智認(rèn)為，應(yīng)完善土地用途管制制度,。加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的管控作用,，嚴(yán)禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設(shè)用地控制規(guī)模。
城鎮(zhèn)化應(yīng)擺脫“土地財政”
喬潤令指出,，沒有定律證明城鎮(zhèn)化一定能促進(jìn)內(nèi)需發(fā)展,。因此，如果地方政府繼續(xù)土地財政,、繼續(xù)高房價,，中國的城鎮(zhèn)化將沒有未來，土地財政如果持續(xù)下去,，地方政府的金融危機(jī)將會更加嚴(yán)峻,。
國土部此前公布的數(shù)據(jù)顯示，上半年我國房地產(chǎn)用地供應(yīng)8.24萬公頃,，同比增長38.2%,，大幅高于近五年同期水平。全國土地出讓合同價款總 額 高 達(dá)1.7萬 億 元 ,，增 幅 達(dá)77.3%,，創(chuàng)歷史新高，其中房地產(chǎn)用地出讓價款同比增幅超過高達(dá)90%,。
此外,，近期審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至2012年末,，18個省會和直轄市,，有17個承諾以土地出讓收入來償債,，比例高達(dá)95%。而2011年審計署對全國政府性債務(wù)的全面審計結(jié)果顯示,，截至2010年底,，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為2.55萬億元。2012年和2013年進(jìn)入償債高峰期,，償還的債務(wù)額分別占17.17%和11.37%,。
喬潤令對此指出，以“土地財政”為主的城鎮(zhèn)化由于沒有產(chǎn)業(yè)支撐,，對人口吸引能力較差,，只會增加“空城”的數(shù)量，推高房價,，因此是不可持續(xù)的,。
的確，我國近年來人口流向與政策導(dǎo)向并不相符,。數(shù)據(jù)顯示,，北京近十年人口增長41%，上海增長37.5%,，天津29.3%,。這些城市新增人口，97%都是外來人口遷入造成的,。但是,，與之相差較大的是，全國城市新增人口平均水平僅為5.8%,，這也說明,，遷移人口大部分都集中在大城市。
“人口趨于向超大型城市,、東南沿海城市移動,。”喬潤令指出,，雖然我國很多中西部小城市房價低,、進(jìn)城門檻低，但仍沒有人員流入,。其原因在于小城市雖然擴(kuò)張,，但其卻沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)，沒有教育,、醫(yī)療等公共服務(wù)配套,。
因此，喬潤令表示,，先建城再招商引資典型的計劃經(jīng)濟(jì)模式不再適用于新型城鎮(zhèn)化,，以產(chǎn)帶城,，以業(yè)帶市是未來發(fā)展的主要方式。