近年來證監(jiān)會(huì)每年立案調(diào)查110件左右,，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件,。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半,。
建立健全“主動(dòng)型”立法保障機(jī)制,，加大制度供給力度�,？煽紤]“一年一評(píng)估,、兩年一小改、五年一大改”,，及時(shí)將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和趨勢反映在立法之中,。
經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國資本市場已經(jīng)成為全球最大的新興市場,，在經(jīng)濟(jì)金融體系中的作用越來越重要,，對(duì)全球金融市場的影響也越來越大。當(dāng)前,，要準(zhǔn)確把握十八大以來黨中央國務(wù)院對(duì)資本市場改革發(fā)展的新定位,、新部署，勇于攻堅(jiān)克難,，加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變,，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)市場公開,、公平,、公正和投資者合法權(quán)益，促進(jìn)資本市場健康發(fā)展,。
一,、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是資本市場健康運(yùn)行的重要前提
資本市場具有法治依賴性，需要推動(dòng)法治建設(shè),、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法,，保障市場運(yùn)行不“脫軌”。與其他要素市場不同,，資本市場的雙重性突出,，既高效，又脆弱,。如果沒有有效規(guī)則,，或規(guī)則得不到遵守，逐利的資本就會(huì)沖破誠信的底線,。輕則導(dǎo)致市場萎縮和停滯,，重則滋生和傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，危及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定,。這就決定了要發(fā)展資本市場,，就離不開法治，就離不開監(jiān)管執(zhí)法,，資本市場必須走向法治市場,。18世紀(jì)初期英國和法國先后發(fā)生股市“泡沫危機(jī)”,，引發(fā)全國陷入政治動(dòng)蕩，主要原因就是早期市場依靠自發(fā)自律調(diào)節(jié),，操縱,、欺詐行為容易泛濫、失控,。美國1929年爆發(fā)股災(zāi),，根本原因也是在此前100多年的歷史中，既沒有統(tǒng)一的成文法,，也沒有出面維護(hù)市場秩序的公共機(jī)構(gòu)。危機(jī)促使羅斯福政府痛定思痛,，制定了一系列證券法律,，設(shè)立美國證監(jiān)會(huì)。
資本市場投機(jī)違法行為具有伴生性,，成熟市場的發(fā)展過程,，就是一個(gè)不斷加大執(zhí)法力度的過程。資本逐利的本性決定,，信息欺詐,、內(nèi)幕交易、操縱市場等投機(jī)違法行為是市場的伴生物,，具有長期性固有性,，不會(huì)因?yàn)槭袌龀墒臁⒓訌?qiáng)管理就能完全消失,。政府的職責(zé)就是以執(zhí)法為己任,，遏制違法行為的蔓延，使市場功能正常發(fā)揮,。近一個(gè)世紀(jì)以來,，美國國會(huì)授予證監(jiān)會(huì)行使的職權(quán)，從一般行政執(zhí)法權(quán),，到準(zhǔn)立法權(quán),、準(zhǔn)司法權(quán)，逐步擴(kuò)大,。近20年來,，美國國會(huì)賦予證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法任務(wù)還在加碼，其擁有的職能超出了任何行政部門,，華爾街甚至稱美國證監(jiān)會(huì)為三權(quán)分立之外的“第四部門”,。即便如此，美國證監(jiān)會(huì)還經(jīng)常需要請求聯(lián)邦司法部,、地區(qū)檢察官聯(lián)手行動(dòng),，提供辦案支持,，美國社會(huì)仍然經(jīng)常批評(píng)證監(jiān)會(huì)執(zhí)法不力。香港特區(qū)經(jīng)歷1998年亞洲金融危機(jī)的沖擊后,，為提高執(zhí)法能力,，借鑒英美國家增加了證監(jiān)會(huì)多項(xiàng)權(quán)力，包括過去只有司法機(jī)構(gòu)才可以行使的傳喚權(quán),、搜查權(quán),、扣留權(quán)。最引發(fā)關(guān)注的是,，香港證監(jiān)會(huì)于2004年獲得對(duì)3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權(quán)力,。我國具有后發(fā)優(yōu)勢，需要汲取境外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),，樹立持續(xù)不斷加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的治市理念,。
“寬進(jìn)嚴(yán)管”、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是當(dāng)前我國資本市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點(diǎn)”,。黨的十八大以來,，黨中央國務(wù)院明確指出政府職能迫切需要轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),、維護(hù)社會(huì)公平正義上來,。資本市場監(jiān)管需要以此為契機(jī)，更加尊重市場客觀規(guī)律,，扭轉(zhuǎn)“重審批,、輕監(jiān)管”傾向。將“主營業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型,，將“運(yùn)營重心”從事前把關(guān)向事中,、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。對(duì)不該管的事情,，要堅(jiān)決地放,，對(duì)需要管好的事情，堅(jiān)決地管住管好,。對(duì)違法違規(guī)行為,，毫不手軟地追究到底、處罰到位,。
二,、我國資本市場監(jiān)管執(zhí)法面臨的形勢和挑戰(zhàn)
我國的資本市場是“新興加轉(zhuǎn)軌”市場，在20多年來的快速發(fā)展中,，注意按照“法規(guī)先行”的思路建設(shè)市場,，注意不斷加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法。但也要清醒地看到，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期,，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域面臨著嚴(yán)峻的形勢和挑戰(zhàn),。
違法案件越來越多，執(zhí)法資源相對(duì)緊張,。近年來,，違法案件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。2009－2012年,，案件增幅年均14%,，2012年同比增長21%，2013年上半年同比又增加40%,。目前,，內(nèi)幕交易案件數(shù)量超過一半，欺詐發(fā)行,、虛假信息披露案件在快速上升,。同時(shí)要看到，一方面,，還有為數(shù)不少的違法行為并沒有得到查處,；另一方面,，隨著多層次資本市場發(fā)展,，市場規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，違法案件還會(huì)增多,。
面對(duì)這一形勢,，盡管近年來執(zhí)法隊(duì)伍不斷加強(qiáng)，但在監(jiān)管角色尚未轉(zhuǎn)變到位的條件下,，人員不足,、投入不足、缺乏激勵(lì)的問題還長期存在,。受編制,、經(jīng)費(fèi)等各種限制，中國證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)目前專司執(zhí)法的人員不到600人,，不及職工總數(shù)的20%,。而美國證監(jiān)會(huì)經(jīng)過2011年部門重組，執(zhí)法部門人員達(dá)到1236人,，占總數(shù)的32%,。此外，成熟市場都在利用先進(jìn)科技裝備搜索調(diào)查違法行為,，節(jié)約大量人力,。我國在這方面投入不足，科技執(zhí)法還跟不上形勢發(fā)展。
違法手段越來越復(fù)雜隱蔽,，執(zhí)法手段相對(duì)不足,。隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐加快，混合型,、交叉型產(chǎn)品越來越多,。借助互聯(lián)網(wǎng)，違法者可以輕易實(shí)現(xiàn)跨市場,、跨邊境作案,。當(dāng)事人反調(diào)查的意識(shí)越來越強(qiáng)，內(nèi)幕交易開始向隱名化,、集群化,、跨界化、多層傳遞演化,，市場操縱出現(xiàn)短線化,、多點(diǎn)化、合謀化和跨市場化的趨勢,。部分案件的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜,，不僅涉及上市公司、中介機(jī)構(gòu)高管人員,，還涉及到金融機(jī)構(gòu),、黨政機(jī)關(guān)干部。這些都對(duì)監(jiān)管者提出了挑戰(zhàn),。
與此同時(shí),，行政執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難、取證難,、處罰難,、執(zhí)行難的問題。資本市場案件查實(shí)率只有60%－70%,，主要就是因?yàn)閳?zhí)法手段不足,，調(diào)查困難。當(dāng)事人往往不配合調(diào)查,，暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生,。
維護(hù)市場“三公”的任務(wù)艱巨，執(zhí)法環(huán)境亟須改善,。在資本市場中,，虛假陳述、市場操縱,、內(nèi)幕交易等行為嚴(yán)重扭曲價(jià)格信號(hào),，使金融資源發(fā)生錯(cuò)配,，這是我國市場“三公”程度不高的表現(xiàn)。與此同時(shí),，社會(huì)法治意識(shí)薄弱,，監(jiān)管執(zhí)法受到干擾，違法成本低,，問責(zé)不及時(shí),。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前資本市場的法規(guī)規(guī)則超過1200件,，問責(zé)條款達(dá)到200多個(gè),，但其中無論是刑事責(zé)任還是行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任,，沒有啟用過的條款超過2/3,。毋庸諱言，其中既有立法修法不及時(shí),、不具體的問題,，也有執(zhí)法體制不適應(yīng)，地方保護(hù)主義依然存在的問題,；既有人情世故的原因,，也有不敢碰硬、不堅(jiān)持原則的原因,。這些因素長期存在,，致使相當(dāng)一部分責(zé)任追究不了。近年來證監(jiān)會(huì)每年立案調(diào)查110件左右,，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件,。每年平均移送涉刑案件30多件,，最終不了了之的超過一半,。
投資者保護(hù)任務(wù)越來越重，維護(hù)投資者權(quán)益的制度安排不相適應(yīng),。保護(hù)投資者,，就是保護(hù)市場。我國擁有全球最多,、最活躍的個(gè)人投資者群體,，散戶占比高，缺乏金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力,，容易成為各種欺詐行為的受害者,。近年來，一些大案要案,，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多,，受害投資者多則幾十萬人，少的也有一萬多人。隨著公眾維權(quán)期望值不斷提高,，各方面要求監(jiān)管部門有更多作為的呼聲在增加,，保護(hù)投資者的任務(wù)加重。
現(xiàn)有的執(zhí)法模式程序較長,，效率較低,，還不適應(yīng)威懾違法行為的需要，還不能盡快回應(yīng)市場和社會(huì)的關(guān)切,。一方面,，我國還沒有形成與現(xiàn)代資本市場節(jié)奏相適應(yīng)的行政執(zhí)法新模式；另一方面,，我國投資者維權(quán)的渠道還不順暢,，投資者難以獲得經(jīng)濟(jì)賠償。現(xiàn)有法律法規(guī)還不適應(yīng)證券集團(tuán)訴訟等做法,，支持投資者維權(quán)的公共機(jī)構(gòu)有待健全,。
三、努力構(gòu)建符合國情的資本市場執(zhí)法體制機(jī)制
推進(jìn)資本市場健康發(fā)展,，需要我們提高運(yùn)用法治思維深化改革,、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾,、維護(hù)穩(wěn)定的能力,，探索加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的新路子。
建立健全“主動(dòng)型”立法保障機(jī)制,，加大制度供給力度,。資本市場的立法修法，需要反映商事規(guī)則創(chuàng)新多,、變化快的特有規(guī)律,，增強(qiáng)主動(dòng)性、靈活性,�,？梢钥紤]采取“一年一評(píng)估、兩年一小改,、五年一大改”的方法,，及時(shí)將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和趨勢反映在立法之中。當(dāng)前重點(diǎn)是要抓緊修訂《證券法》,，并以《期貨條例》為基礎(chǔ),，加快制定我國期貨市場的基本法。要進(jìn)一步細(xì)化違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),，提高處罰標(biāo)準(zhǔn),，豐富執(zhí)法措施和手段,，增強(qiáng)操作性和匹配性，建立行政執(zhí)法和解制度,，研究投資者補(bǔ)償制度,。更多引入刑事司法力量參與監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化“行”“刑”銜接,。
建立健全“高效型”行政執(zhí)法機(jī)制,，提高監(jiān)管作為能力。大膽探索金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為特定機(jī)構(gòu),，脫離現(xiàn)行公務(wù)員管理模式的改革試點(diǎn),，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和薪酬體系等方面實(shí)行靈活的機(jī)制,，吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才,。要進(jìn)一步加大稽查執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法,、公正執(zhí)法,、文明執(zhí)法，大幅提高違法失信成本,，堅(jiān)決查處大要案,。進(jìn)一步充實(shí)執(zhí)法力量，保障執(zhí)法人員安全,。向優(yōu)化流程要效率,，解決好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問題,，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測平臺(tái),，實(shí)現(xiàn)調(diào)查、審理,、移送等執(zhí)法過程標(biāo)準(zhǔn)化,。建立資本市場違法違規(guī)舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制，提高案件發(fā)現(xiàn)能力,。
建立健全“制約型”查審分離機(jī)制,，提高行政執(zhí)法工作水平,。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行調(diào)查和審理分開,，是我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的探索和創(chuàng)新�,！安閷彿蛛x”的目的是從不同角度對(duì)違法事實(shí)認(rèn)定和法律應(yīng)用進(jìn)行把握,，彌補(bǔ)執(zhí)法環(huán)節(jié)中的不足與漏洞，既最大限度地提高執(zhí)法的科學(xué)性和公允性,，又形成內(nèi)部制約制衡機(jī)制,。鑒于實(shí)行“查審分離”后增加了執(zhí)法環(huán)節(jié),、程序和爭議，為避免影響執(zhí)法工作效率,，發(fā)揮好制度作用,，首先要保證調(diào)查與審理環(huán)節(jié)的獨(dú)立性，上級(jí)有權(quán)監(jiān)督,，但不干預(yù)調(diào)查部門的立案意見和審理部門的處罰意見,。其次，查審兩個(gè)環(huán)節(jié)既要有分工,，也要有協(xié)作,，要加快統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和審理標(biāo)準(zhǔn)，建立辦案時(shí)限制度,，對(duì)大案要案及時(shí)實(shí)行雙向提前介入,。此外，針對(duì)重大案件或者需要盡快回應(yīng)社會(huì)的案件,，要建立查審協(xié)調(diào)處理機(jī)制,，及時(shí)解決調(diào)查、審理和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問題,，提高執(zhí)法反應(yīng)能力,。
建立健全“緊密型”政府部門協(xié)同機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和處置能力,。為守住不發(fā)生系統(tǒng)性,、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，需要全社會(huì)共同構(gòu)建“大監(jiān)管,、大執(zhí)法”格局,。要加強(qiáng)政府部門信息共享，促進(jìn)部門協(xié)作,，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。2012年度,，有關(guān)部門提供給證監(jiān)會(huì)的涉案個(gè)人身份信息達(dá)到2100多人次,，發(fā)揮了重要作用。證監(jiān)會(huì)要繼續(xù)加強(qiáng)與相關(guān)部門的合作,，建立高效的信息聯(lián)網(wǎng)查詢通道,。要針對(duì)資本市場重大監(jiān)管事項(xiàng)，建立國家有關(guān)部門,、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動(dòng)”機(jī)制,，做到對(duì)違法行為和風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止,、及時(shí)立案,、及時(shí)調(diào)查,、及時(shí)處罰、及時(shí)公開,，高效處置風(fēng)險(xiǎn)隱患,。要擴(kuò)大與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。鼓勵(lì)自律組織等社會(huì)力量采取多種方式廣泛參與,，共同維護(hù)市場秩序,。提高執(zhí)法透明度，主動(dòng)接受社會(huì)和輿論的監(jiān)督,。
(原載于2013年第15期《求是》雜志)