近年來證監(jiān)會每年立案調(diào)查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件,。每年平均移送涉刑案件30多件,，最終不了了之的超過一半。
建立健全“主動型”立法保障機制,，加大制度供給力度,。可考慮“一年一評估,、兩年一小改,、五年一大改”，及時將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中,。
經(jīng)過20多年的發(fā)展,，我國資本市場已經(jīng)成為全球最大的新興市場，在經(jīng)濟金融體系中的作用越來越重要,，對全球金融市場的影響也越來越大,。當(dāng)前，要準確把握十八大以來黨中央國務(wù)院對資本市場改革發(fā)展的新定位,、新部署,，勇于攻堅克難，加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變,，加強監(jiān)管執(zhí)法,，切實維護市場公開、公平,、公正和投資者合法權(quán)益,，促進資本市場健康發(fā)展。
一,、加強監(jiān)管執(zhí)法是資本市場健康運行的重要前提
資本市場具有法治依賴性,，需要推動法治建設(shè)、加強監(jiān)管執(zhí)法,，保障市場運行不“脫軌”,。與其他要素市場不同，資本市場的雙重性突出，既高效,，又脆弱,。如果沒有有效規(guī)則，或規(guī)則得不到遵守,，逐利的資本就會沖破誠信的底線,。輕則導(dǎo)致市場萎縮和停滯，重則滋生和傳導(dǎo)風(fēng)險,，危及經(jīng)濟運行和社會穩(wěn)定,。這就決定了要發(fā)展資本市場，就離不開法治,，就離不開監(jiān)管執(zhí)法，資本市場必須走向法治市場,。18世紀初期英國和法國先后發(fā)生股市“泡沫危機”,，引發(fā)全國陷入政治動蕩，主要原因就是早期市場依靠自發(fā)自律調(diào)節(jié),，操縱,、欺詐行為容易泛濫、失控,。美國1929年爆發(fā)股災(zāi),，根本原因也是在此前100多年的歷史中，既沒有統(tǒng)一的成文法,，也沒有出面維護市場秩序的公共機構(gòu),。危機促使羅斯福政府痛定思痛，制定了一系列證券法律,，設(shè)立美國證監(jiān)會,。
資本市場投機違法行為具有伴生性，成熟市場的發(fā)展過程,，就是一個不斷加大執(zhí)法力度的過程,。資本逐利的本性決定，信息欺詐,、內(nèi)幕交易,、操縱市場等投機違法行為是市場的伴生物，具有長期性固有性,，不會因為市場成熟,、加強管理就能完全消失。政府的職責(zé)就是以執(zhí)法為己任,，遏制違法行為的蔓延,，使市場功能正常發(fā)揮。近一個世紀以來，美國國會授予證監(jiān)會行使的職權(quán),，從一般行政執(zhí)法權(quán),，到準立法權(quán)、準司法權(quán),，逐步擴大,。近20年來，美國國會賦予證監(jiān)會的執(zhí)法任務(wù)還在加碼,，其擁有的職能超出了任何行政部門,，華爾街甚至稱美國證監(jiān)會為三權(quán)分立之外的“第四部門”。即便如此,，美國證監(jiān)會還經(jīng)常需要請求聯(lián)邦司法部,、地區(qū)檢察官聯(lián)手行動，提供辦案支持,，美國社會仍然經(jīng)常批評證監(jiān)會執(zhí)法不力,。香港特區(qū)經(jīng)歷1998年亞洲金融危機的沖擊后，為提高執(zhí)法能力,，借鑒英美國家增加了證監(jiān)會多項權(quán)力,，包括過去只有司法機構(gòu)才可以行使的傳喚權(quán)、搜查權(quán),、扣留權(quán),。最引發(fā)關(guān)注的是，香港證監(jiān)會于2004年獲得對3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權(quán)力,。我國具有后發(fā)優(yōu)勢,，需要汲取境外的經(jīng)驗和教訓(xùn)，樹立持續(xù)不斷加強監(jiān)管執(zhí)法的治市理念,。
“寬進嚴管”,、加強監(jiān)管執(zhí)法是當(dāng)前我國資本市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點”。黨的十八大以來,，黨中央國務(wù)院明確指出政府職能迫切需要轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來,。資本市場監(jiān)管需要以此為契機,，更加尊重市場客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批,、輕監(jiān)管”傾向,。將“主營業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將“運營重心”從事前把關(guān)向事中,、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移,。對不該管的事情，要堅決地放，對需要管好的事情,，堅決地管住管好,。對違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底,、處罰到位,。
二、我國資本市場監(jiān)管執(zhí)法面臨的形勢和挑戰(zhàn)
我國的資本市場是“新興加轉(zhuǎn)軌”市場,，在20多年來的快速發(fā)展中,，注意按照“法規(guī)先行”的思路建設(shè)市場，注意不斷加強監(jiān)管執(zhí)法,。但也要清醒地看到,，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域面臨著嚴峻的形勢和挑戰(zhàn),。
違法案件越來越多,，執(zhí)法資源相對緊張。近年來,，違法案件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。2009－2012年,，案件增幅年均14%,，2012年同比增長21%，2013年上半年同比又增加40%,。目前,，內(nèi)幕交易案件數(shù)量超過一半，欺詐發(fā)行,、虛假信息披露案件在快速上升,。同時要看到，一方面,，還有為數(shù)不少的違法行為并沒有得到查處,；另一方面，隨著多層次資本市場發(fā)展,，市場規(guī)模將繼續(xù)擴大,，違法案件還會增多。
面對這一形勢,，盡管近年來執(zhí)法隊伍不斷加強,，但在監(jiān)管角色尚未轉(zhuǎn)變到位的條件下，人員不足,、投入不足,、缺乏激勵的問題還長期存在。受編制、經(jīng)費等各種限制,，中國證監(jiān)會系統(tǒng)目前專司執(zhí)法的人員不到600人,，不及職工總數(shù)的20%。而美國證監(jiān)會經(jīng)過2011年部門重組,，執(zhí)法部門人員達到1236人,，占總數(shù)的32%。此外,，成熟市場都在利用先進科技裝備搜索調(diào)查違法行為,，節(jié)約大量人力。我國在這方面投入不足,，科技執(zhí)法還跟不上形勢發(fā)展,。
違法手段越來越復(fù)雜隱蔽，執(zhí)法手段相對不足,。隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐加快,，混合型、交叉型產(chǎn)品越來越多,。借助互聯(lián)網(wǎng),，違法者可以輕易實現(xiàn)跨市場、跨邊境作案,。當(dāng)事人反調(diào)查的意識越來越強,，內(nèi)幕交易開始向隱名化、集群化,、跨界化,、多層傳遞演化，市場操縱出現(xiàn)短線化,、多點化,、合謀化和跨市場化的趨勢。部分案件的社會關(guān)系復(fù)雜,，不僅涉及上市公司,、中介機構(gòu)高管人員，還涉及到金融機構(gòu),、黨政機關(guān)干部,。這些都對監(jiān)管者提出了挑戰(zhàn)。
與此同時,，行政執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難,、取證難、處罰難,、執(zhí)行難的問題,。資本市場案件查實率只有60%－70%,，主要就是因為執(zhí)法手段不足，調(diào)查困難,。當(dāng)事人往往不配合調(diào)查,，暴力抗法事件時有發(fā)生。
維護市場“三公”的任務(wù)艱巨,，執(zhí)法環(huán)境亟須改善,。在資本市場中，虛假陳述,、市場操縱,、內(nèi)幕交易等行為嚴重扭曲價格信號，使金融資源發(fā)生錯配,，這是我國市場“三公”程度不高的表現(xiàn),。與此同時，社會法治意識薄弱,，監(jiān)管執(zhí)法受到干擾,，違法成本低，問責(zé)不及時,。據(jù)統(tǒng)計,，目前資本市場的法規(guī)規(guī)則超過1200件，問責(zé)條款達到200多個,，但其中無論是刑事責(zé)任還是行政,、經(jīng)濟責(zé)任，沒有啟用過的條款超過2/3,。毋庸諱言,，其中既有立法修法不及時,、不具體的問題,，也有執(zhí)法體制不適應(yīng)，地方保護主義依然存在的問題,；既有人情世故的原因,，也有不敢碰硬、不堅持原則的原因,。這些因素長期存在,，致使相當(dāng)一部分責(zé)任追究不了。近年來證監(jiān)會每年立案調(diào)查110件左右,，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件,。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半,。
投資者保護任務(wù)越來越重,，維護投資者權(quán)益的制度安排不相適應(yīng),。保護投資者，就是保護市場,。我國擁有全球最多,、最活躍的個人投資者群體，散戶占比高,，缺乏金融風(fēng)險識別能力,，容易成為各種欺詐行為的受害者。近年來,，一些大案要案,，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬人,，少的也有一萬多人,。隨著公眾維權(quán)期望值不斷提高，各方面要求監(jiān)管部門有更多作為的呼聲在增加,，保護投資者的任務(wù)加重,。
現(xiàn)有的執(zhí)法模式程序較長，效率較低,，還不適應(yīng)威懾違法行為的需要,，還不能盡快回應(yīng)市場和社會的關(guān)切。一方面,，我國還沒有形成與現(xiàn)代資本市場節(jié)奏相適應(yīng)的行政執(zhí)法新模式,；另一方面，我國投資者維權(quán)的渠道還不順暢,，投資者難以獲得經(jīng)濟賠償�,，F(xiàn)有法律法規(guī)還不適應(yīng)證券集團訴訟等做法，支持投資者維權(quán)的公共機構(gòu)有待健全,。
三,、努力構(gòu)建符合國情的資本市場執(zhí)法體制機制
推進資本市場健康發(fā)展，需要我們提高運用法治思維深化改革,、推動發(fā)展,、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力,，探索加強監(jiān)管執(zhí)法的新路子,。
建立健全“主動型”立法保障機制，加大制度供給力度,。資本市場的立法修法,，需要反映商事規(guī)則創(chuàng)新多、變化快的特有規(guī)律,，增強主動性,、靈活性,。可以考慮采取“一年一評估,、兩年一小改,、五年一大改”的方法，及時將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗和趨勢反映在立法之中,。當(dāng)前重點是要抓緊修訂《證券法》,，并以《期貨條例》為基礎(chǔ)，加快制定我國期貨市場的基本法,。要進一步細化違法行為認定標準,，提高處罰標準，豐富執(zhí)法措施和手段,，增強操作性和匹配性,，建立行政執(zhí)法和解制度，研究投資者補償制度,。更多引入刑事司法力量參與監(jiān)管執(zhí)法,，強化“行”“刑”銜接。
建立健全“高效型”行政執(zhí)法機制,，提高監(jiān)管作為能力,。大膽探索金融監(jiān)管機構(gòu)作為特定機構(gòu)，脫離現(xiàn)行公務(wù)員管理模式的改革試點,，在機構(gòu)設(shè)置,、人員編制和薪酬體系等方面實行靈活的機制，吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才,。要進一步加大稽查執(zhí)法力度,，嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法,、文明執(zhí)法,，大幅提高違法失信成本，堅決查處大要案,。進一步充實執(zhí)法力量,，保障執(zhí)法人員安全,。向優(yōu)化流程要效率,，解決好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問題,，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測平臺,，實現(xiàn)調(diào)查、審理,、移送等執(zhí)法過程標準化,。建立資本市場違法違規(guī)舉報激勵機制,，提高案件發(fā)現(xiàn)能力。
建立健全“制約型”查審分離機制,，提高行政執(zhí)法工作水平,。監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部實行調(diào)查和審理分開，是我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的探索和創(chuàng)新,�,！安閷彿蛛x”的目的是從不同角度對違法事實認定和法律應(yīng)用進行把握，彌補執(zhí)法環(huán)節(jié)中的不足與漏洞,，既最大限度地提高執(zhí)法的科學(xué)性和公允性,，又形成內(nèi)部制約制衡機制。鑒于實行“查審分離”后增加了執(zhí)法環(huán)節(jié),、程序和爭議,，為避免影響執(zhí)法工作效率，發(fā)揮好制度作用,，首先要保證調(diào)查與審理環(huán)節(jié)的獨立性,，上級有權(quán)監(jiān)督，但不干預(yù)調(diào)查部門的立案意見和審理部門的處罰意見,。其次,，查審兩個環(huán)節(jié)既要有分工，也要有協(xié)作,，要加快統(tǒng)一調(diào)查標準和審理標準,，建立辦案時限制度，對大案要案及時實行雙向提前介入,。此外,，針對重大案件或者需要盡快回應(yīng)社會的案件，要建立查審協(xié)調(diào)處理機制,，及時解決調(diào)查,、審理和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問題，提高執(zhí)法反應(yīng)能力,。
建立健全“緊密型”政府部門協(xié)同機制,，提高風(fēng)險防范和處置能力。為守住不發(fā)生系統(tǒng)性,、區(qū)域性金融風(fēng)險的底線,，需要全社會共同構(gòu)建“大監(jiān)管、大執(zhí)法”格局,。要加強政府部門信息共享,，促進部門協(xié)作，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制,，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū),。2012年度,，有關(guān)部門提供給證監(jiān)會的涉案個人身份信息達到2100多人次，發(fā)揮了重要作用,。證監(jiān)會要繼續(xù)加強與相關(guān)部門的合作,，建立高效的信息聯(lián)網(wǎng)查詢通道。要針對資本市場重大監(jiān)管事項,，建立國家有關(guān)部門,、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動”機制，做到對違法行為和風(fēng)險及時發(fā)現(xiàn),、及時制止,、及時立案、及時調(diào)查,、及時處罰,、及時公開，高效處置風(fēng)險隱患,。要擴大與境外監(jiān)管機構(gòu)的合作,。鼓勵自律組織等社會力量采取多種方式廣泛參與，共同維護市場秩序,。提高執(zhí)法透明度,，主動接受社會和輿論的監(jiān)督。
(原載于2013年第15期《求是》雜志)