自2011年地方政府自行發(fā)債的閘口開啟之后,，自行發(fā)債試點(diǎn)省市在2013年再次擴(kuò)圍,。根據(jù)財(cái)政部4日發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，在首批試點(diǎn)的上海市,、浙江省,、廣東省、深圳市之外,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，江蘇省和山東省在2013年也加入到自行發(fā)債試點(diǎn)的行列中。至此,，我國(guó)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)已擴(kuò)至6個(gè)省市,。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家表示，雖然發(fā)債額度和規(guī)模占地方財(cái)政收入比例不是很高,，但推進(jìn)自行發(fā)債試點(diǎn)對(duì)改革和完善目前財(cái)政體制和發(fā)展債券市場(chǎng)是一種有益的嘗試,。要徹底解決正在擴(kuò)張的地方政府性債務(wù)問題，亟須探索一整套完善,、透明的地方發(fā)債制度和規(guī)則,，替代不夠規(guī)范的地方融資平臺(tái)負(fù)債。
推進(jìn) 發(fā)債試點(diǎn)省市再次擴(kuò)圍
自行發(fā)債是指試點(diǎn)省(市)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi),，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機(jī)制,。
我國(guó)地方政府舉債融資有一個(gè)演變發(fā)展的過程。1998年亞洲金融危機(jī)期間,，國(guó)務(wù)院決定增發(fā)國(guó)債,，由財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府，用于地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目,。2009年國(guó)際金融危機(jī)期間,，為幫助地方政府解決一攬子經(jīng)濟(jì)刺激方案中配套資金不足的問題，國(guó)務(wù)院同意由財(cái)政部代理發(fā)行地方債券,。2011年,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市,、浙江省,、廣東省、深圳市四地開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn),。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，分稅制改革之后，地方財(cái)政相對(duì)獨(dú)立,，客觀上來說,，地方政府就有發(fā)債的訴求。但是由于種種原因,，地方政府并沒有被賦予發(fā)債的權(quán)利,。“從財(cái)政轉(zhuǎn)貸,、到財(cái)政代發(fā),，再到地方自行發(fā)債以及現(xiàn)在的自行發(fā)債擴(kuò)容，這是個(gè)好事,。未來,，自行發(fā)債也應(yīng)該全面鋪開�,！睏钪居轮赋�,。
財(cái)政部最新發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》指出，發(fā)債定價(jià)機(jī)制包括承銷和招標(biāo)，具體發(fā)債定價(jià)機(jī)制由試點(diǎn)省(市)確定,。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率及市場(chǎng)利率為定價(jià)基準(zhǔn),，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定債券發(fā)行利率。試點(diǎn)省(市)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理,，全年發(fā)債總額不得超過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額,。2013年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年,。
在2011年地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)剛啟動(dòng)時(shí),，試點(diǎn)省(市)政府債券期限為3年和5年，而后在2012年,，債券期限擴(kuò)充至3年,、5年和7年。根據(jù)《2013年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》,，2013年政府債券期限也為3年,、5年和7年，試點(diǎn)省(市)最多可以發(fā)行三種期限債券,，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%),。
“債券有一個(gè)期限結(jié)構(gòu)合理化問題增加一個(gè)期限品種，將更有利于地方政府的債務(wù)管理,�,！睏钪居轮赋觥�
中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)趙錫軍對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,，從試點(diǎn)省市自行發(fā)債經(jīng)驗(yàn)來看,，雖然發(fā)債額度和規(guī)模占地方財(cái)政收入比例不是很高，但推進(jìn)自行發(fā)債試點(diǎn)對(duì)改革和完善目前財(cái)政體制和發(fā)展債券市場(chǎng)是一種有益的嘗試,，為緩解地方政府資金壓力開辟了新的途徑,。
“未來自行發(fā)債試點(diǎn)應(yīng)該會(huì)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入高和政府信譽(yù)有保證的地區(qū)拓展,，具體會(huì)到什么程度,，財(cái)政部應(yīng)該會(huì)有一些具體安排�,！壁w錫軍稱,。
解決 地方政府性債務(wù)需“疏導(dǎo)”
提到地方債務(wù)問題，通常引用的是一個(gè)詞語是“地方政府性債務(wù)”,。地方政府性債務(wù)并不同于上文所說的地方債,，它更多的是包含地方政府負(fù)有償還或擔(dān)保責(zé)任的一些其他債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù),。
國(guó)家審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來政府性債務(wù)情況進(jìn)行的審計(jì)結(jié)果顯示,，截至2012年底,，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元,，增長(zhǎng)12.94%,。這36個(gè)地方政府本級(jí)中，有11個(gè)省本級(jí)和13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年債務(wù)規(guī)模比2010年有所增長(zhǎng),，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過20%,。一些省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)率和償債率指標(biāo)偏高,，由于償債能力不足,，只能通過舉借新債償還舊債。
從債務(wù)舉借主體看,，2012年底債務(wù)余額中,，融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%,、25.37%,，仍是主要的舉借主體。其中,，融資平臺(tái)公司和其他單位債務(wù)余額增長(zhǎng)較大,，分別比2010年增加3227.34億元和1295.72億元，增長(zhǎng)比率分別為22.50%和32.42%,。
地方政府性債務(wù)的快速增長(zhǎng)引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,。尤其是很多藏在黑箱里的隱性債務(wù)是個(gè)未知數(shù)，更加劇了人們對(duì)地方政府性債務(wù)的擔(dān)憂程度,。審計(jì)署指出,，隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款,、融資租賃,、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品,、BT(建設(shè)—移交),、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。
國(guó)際貨幣基金組織（IMF）此前表示,，如果將地方政府融資平臺(tái)包括在內(nèi),，“增擴(kuò)”概念下的廣義政府債務(wù)估計(jì)已增加到GDP的近50%，相應(yīng)的“增擴(kuò)”財(cái)政赤字在2012年約為GDP的10%,。
“很多地方政府甚至不知道自己究竟負(fù)擔(dān)了多少債務(wù),。而要解決地方政府的問題，不能靠堵,，只能靠疏導(dǎo),。有的觀點(diǎn)認(rèn)為,，現(xiàn)在地方政府債務(wù)這么亂，地方發(fā)債不能輕易放開,，但問題是正因?yàn)椴环砰_才這么亂,。只有債務(wù)更加透明，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)才更容易防范,�,！睏钪居轮赋觥�
允許地方政府自行發(fā)債無疑是“開前門”和“陽光化”的過程,。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果顯示,，2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%,，仍是債務(wù)資金的主要來源,。業(yè)內(nèi)專家表示，政府私下融資,，多是選擇向銀行貸款,，對(duì)銀行沖擊壓力較大，容易形成不良資產(chǎn)�,，F(xiàn)在允許公開在資本市場(chǎng)進(jìn)行融資,，這樣也減輕了銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)的壓力。
意義 探索地方發(fā)債新機(jī)制
從目前地方政府自行發(fā)債經(jīng)驗(yàn)來看,，其發(fā)債額度受到嚴(yán)格控制,，且占地方財(cái)政收入比重有限，其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義,，但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，拓展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)更重要的是應(yīng)總結(jié)出一整套完善發(fā)債規(guī)則和制度，為地方政府性債務(wù)問題化解找到一種可持續(xù)性解決方案,。
花旗銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,，地方政府債務(wù)有解決空間，關(guān)鍵是怎么解決,，如果只是像以往四個(gè)省市一樣象征性發(fā)債,，對(duì)緩解地方債務(wù)幫助不是很大�,！霸圏c(diǎn)多幾個(gè)少幾個(gè)不重要,，試點(diǎn)關(guān)鍵作用是摸出一套制度來，最后變得可復(fù)制可推廣,，這個(gè)很重要,。”
對(duì)于地方政府目前融資模式,，有業(yè)內(nèi)人士指出,，由于中國(guó)目前法律不允許地方政府自行通過“正門”直接發(fā)債,，卻默認(rèn)地方政府通過融資平臺(tái)公司用不規(guī)范、不透明,、成本高的方式走“后門”大肆舉債,，這讓預(yù)算法形同虛設(shè)，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效防范,，地方政府債務(wù)管理因此實(shí)際處于被動(dòng)失控的局面,。因此，修訂預(yù)算法允許地方政府合法地借債已勢(shì)在必行,。
我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制，不列赤字,。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,，地方政府不得發(fā)行地方政府債券,�,！�
金融專家趙慶明此前在接受記者采訪時(shí)稱，目前解決政府債務(wù)危機(jī)最迫切辦法就是修改預(yù)算法,，允許地方政府發(fā)行市政債,，資金專門用于基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共產(chǎn)品，但前提是地方政府財(cái)政預(yù)算必須由地方人大主導(dǎo),，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策,，高效執(zhí)行和嚴(yán)格監(jiān)管，防止地方政府亂花錢,。
“地方政府目前面臨問題是,，要么繼續(xù)想盡各種辦法以各種成本融資，位置好還能賣地,，要么馬上面臨資金枯竭,。”在沈明高看來,，地方政府債務(wù)問題需要找到一個(gè)可持續(xù)解決方案,，首先要弄清地方政府有多少債務(wù)，提高透明度,，使資產(chǎn)負(fù)債表經(jīng)得起檢驗(yàn),。而在有了真實(shí)資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)之后，才能判斷地方政府發(fā)債是否可持續(xù)和債務(wù)上限,。此外,，地方政府不應(yīng)寅吃卯糧，要合理安排資金使用,�,！耙屑s束機(jī)制,，有兩種，一種是地方人大約束,，第二種是中央政府或市場(chǎng)約束,。”
業(yè)內(nèi)人士表示,，地方政府自行發(fā)債是一個(gè)新的機(jī)制,，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規(guī)范的地方融資平臺(tái)的隱性負(fù)債，這個(gè)機(jī)制應(yīng)該有一套制度和規(guī)則,，一定要更清晰,、透明地按照規(guī)則接受應(yīng)有的約束，走全套的程序,，實(shí)行全程的監(jiān)督,。