如何通過(guò)土地制度的改革來(lái)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,，是個(gè)重大課題,。這一課題已經(jīng)有人試圖“破題”。
近日，中國(guó)金融四十人論壇發(fā)布最新的課題報(bào)告——《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》(征求意見稿)(下稱報(bào)告),。報(bào)告指出新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)下需要加快土地制度改革，改革目標(biāo)是提高土地利用效率,，促進(jìn)房?jī)r(jià)合理回歸,，保障我國(guó)糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題,。
嚴(yán)控指標(biāo)與大量土地閑置并存
現(xiàn)行土地制度已經(jīng)造成一些嚴(yán)重問(wèn)題,。
報(bào)告指出，首先,，當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率下降,。伴隨著城市化的過(guò)程，土地的使用應(yīng)更集約,，但是中國(guó)沒(méi)有表現(xiàn)出這種明顯的態(tài)勢(shì),，而且土地使用粗放程度不斷惡化。從2000年到2010年,，全國(guó)人均城鎮(zhèn)工礦用地從130平米提高到142平米,，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里7700人下降到7000人,。
第二,，農(nóng)村土地閑置狀況比較嚴(yán)重。因?yàn)檗r(nóng)村人口大量進(jìn)城,，再加上農(nóng)業(yè)收益很低,，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象,。據(jù)估算，現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量為2.3億-2.6億人,，農(nóng)村人口在減少,，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量反而增加，因此導(dǎo)致大量農(nóng)村居民點(diǎn)的閑置用地,。估計(jì)目前閑置規(guī)模達(dá)到185萬(wàn)-285萬(wàn)公頃,，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。
第三,，土地財(cái)政問(wèn)題突出,。大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來(lái)自于土地出讓收入。審計(jì)署的調(diào)查顯示,，2010年底政府性債務(wù)大概有40%左右是要靠土地收益來(lái)償還的,。2010年到2012年，地方政府土地出讓金凈收入正逐步下降,。2012年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重降至27%,，其中凈收入占比為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入,，2012年政府土地相關(guān)凈收入占財(cái)政總收入的21%,，比2010年31.7%的峰值明顯下降，土地財(cái)政難以持續(xù),。
此外,，報(bào)告還指出當(dāng)前存在農(nóng)地質(zhì)量下降影響糧食安全以及由于征地拆遷而導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)的諸多弊端。
改變征地方式
針對(duì)上述問(wèn)題,，報(bào)告提出首先需改變嚴(yán)守耕地紅線的思路,。
上述報(bào)告則建議可將扣除大豆進(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下。在此基礎(chǔ)上,，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易與投資,，一方面適度擴(kuò)大糧食進(jìn)口，另一方面鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)投資“走出去”,，這將有利于緩解國(guó)內(nèi)耕地,、水資源緊張壓力。同時(shí),，還要設(shè)立必要的應(yīng)急計(jì)劃,，考慮如果國(guó)內(nèi)發(fā)生大的自然災(zāi)害或世界范圍內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害情況下的應(yīng)對(duì)措施。
對(duì)于目前一些地方試行的土地占補(bǔ)平衡做法,，報(bào)告建議推廣到全國(guó),，按市場(chǎng)原則建立土地計(jì)價(jià)交易的統(tǒng)一市場(chǎng)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)優(yōu)化配置,。
報(bào)告指出，根據(jù)2008年全國(guó)35個(gè)大中城市房地產(chǎn)開發(fā)成本測(cè)算數(shù)據(jù),，房地產(chǎn)土地和利稅成本占其總支出的比率達(dá)49.42%,，因此在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地,、賣地,，一方面導(dǎo)致土地價(jià)格高企，房地產(chǎn)價(jià)格上漲,；另一方面政府財(cái)政過(guò)度依賴土地收入,，政府行為被土地“綁架”。
為此,，報(bào)告提出三個(gè)改變供地方式的方案,，一是改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地；二是地方政府的賣地收入歸中央,；三是政府退出征地過(guò)程,，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場(chǎng)化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn),，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn),，逐步優(yōu)化趨同。
清華大學(xué)教授,、為上述課題提供意見的蔡繼明教授比較認(rèn)同第三個(gè)方案,，他認(rèn)為第一個(gè)方案仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，第二個(gè)方案使本來(lái)已經(jīng)不平衡的央地之間財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系更加失衡,。
然而,，改變現(xiàn)行征地制度，掐斷地方政府的賣地收入之后,，如何保證地方政府能夠履行公共服務(wù)職能的資金來(lái)源不斷流,，做到斷奶的同時(shí)進(jìn)補(bǔ)輔食？蔡繼明認(rèn)為要開辟新的財(cái)源,，也就是開征房產(chǎn)稅,。
上述報(bào)告指出，在房地產(chǎn)稅具體設(shè)計(jì)思路上,，有兩個(gè)方案,。一是新老劃斷，只對(duì)新購(gòu)房產(chǎn)征稅,。此方案法律風(fēng)險(xiǎn)較低,，實(shí)施阻力較小，但可能引發(fā)對(duì)利益既得者保護(hù)的質(zhì)疑，也可能導(dǎo)致市場(chǎng)分割,。二是對(duì)存量,、增量房產(chǎn)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅。存量房屋有可能大量進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)交易,，擴(kuò)大供給,，有利于降房?jī)r(jià)，有利于防止市場(chǎng)分割,，但征收存量房產(chǎn)的房產(chǎn)稅可能面臨阻力,，因?yàn)橘?gòu)買這些房屋時(shí)房?jī)r(jià)中已包括70年產(chǎn)權(quán)的土地使用費(fèi)。