“這是一場靜水深流型的改革,�,！敝袊鐣茖W院研究生院MPA教育中心執(zhí)行副主任,、民間組織與公共治理研究中心秘書長蔡禮強這樣評價本輪國務院行政審批制度改革。
4月24日和5月6日,，國務院分別決定取消和下放了71項和62項行政審批事項,。5月13日，國務院總理李克強再次就行政審批制度改革作動員,。這意味著,，新一屆政府成立兩個多月以來，已經(jīng)3次提到行政放權,，133項審批事項將被“松綁”。
“改革開放后,，中國政府機構改革已經(jīng)歷了6輪‘大動作’,。本輪改革可謂抓住政府職能轉(zhuǎn)變的‘牛鼻子’,，因為行政審批權是政府部門最具‘含金量’的權力�,！痹诓潭Y強看來,，本輪機構調(diào)整的部門數(shù)量不大，卻堪稱我國走向“有限政府”的一場深刻自我革命,。
靜水深流型的改革意味著任務艱巨,，“暗礁”潛伏,。蔡禮強提示,，除了嚴防利益格局成為改革“絆腳石”外，3種情況最值得改革者警惕：行政審批權“明放暗不放”,、改革避重就輕和官辦協(xié)會擔當“二政府”,。
釜底抽薪的反腐舉措
5月13日，李克強總理在動員部署國務院機構職能轉(zhuǎn)變工作時,，把“行政審批制度改革”放到了轉(zhuǎn)變政府職能“突破口”的位置�,！稗D(zhuǎn)變政府職能,，是在當前形勢下穩(wěn)增長,、控通脹,、防風險,，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要和重大舉措,�,！薄靶姓䦟徟贫雀母锸寝D(zhuǎn)變政府職能的突破口,，是釋放改革紅利,、打造中國經(jīng)濟升級版的重要一招,�,！痹�13日全國電視電話會議上，李克強總理對這一改革舉措的地位,，作出了清晰界定,。
簡政放權，創(chuàng)新和改善政府管理——以這兩大內(nèi)容為主體的行政審批制度改革,，儼然成為新一屆政府開局的核心內(nèi)容,。
“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹……以往6次的改革經(jīng)驗提示：‘就機構改機構’只能解決表面問題，政府職能轉(zhuǎn)變才是機構改革的核心問題,�,！辈潭Y強說,。
他用“思路明晰、方向正確,、力度和決心大”來形容本輪機構改革給他的印象：“本輪改革的與眾不同之處在于——職能轉(zhuǎn)變這條主線非常明確，被中央牢牢抓住,。”
對政府職能轉(zhuǎn)變的必要性,，中國機構編制管理研究會執(zhí)行副會長兼秘書長于寧曾這樣表示：目前政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變還不到位,，社會職能轉(zhuǎn)變剛剛起步，一些部門仍舊習慣以傳統(tǒng)手段管理經(jīng)濟社會,，導致定位不準、越位,、缺位,，“這些問題都有待新一輪改革解決”。
在北京大學法學院教授王錫鋅看來,，把行政審批制度改革被作為突破口，是實現(xiàn)“有限政府”的必經(jīng)之路,。
王錫鋅這樣形容他眼中的“有限政府”：“就像我們的肺,，當你感受不到它的存在的時候，才是正常的,，當你呼吸有困難的時候，那可能是出了問題的,�,！痹谒磥恚愃啤吧鷤�孩子都要準生證”背后的公章叢生現(xiàn)象,，就是當前政府職能設置不盡合理的一面鏡子,，“如果沒有對這些職能進行正確界定，任何機構調(diào)整都是瞎折騰,�,！�
“合理界定政府職能要求‘放權’和‘限權’，而政府權力配置背后深層次的權力結(jié)構,，就是行政審批權,。”蔡禮強分析,，通過掌握大量的審批權,，政府部門便將資源配置的權力牢牢握在手里，最終導致“跑部錢進”等官場亂象,。
此外,，蔡禮強認為行政審批權也是政府吃拿卡要的癥結(jié)所在�,！斑^多的行政審批,，壓縮了市場和社會發(fā)揮作用的空間，限制了市場在資源配置方面的基礎性作用和社會力量在社會事務管理中的作用,，也降低了政府的行政效率,，為部門政府官員尋租和腐敗提供了借口和便利�,！�
因此，蔡禮強認為,，行政審批權改革,，對反腐也是一記“釜底抽薪”之舉,。“這項改革是廉潔政府建設的基礎性和關鍵性工作,，取消部分行政審批權,，恰恰把腐敗的根和土壤給鏟除了，比單純‘加強監(jiān)管’要有力得多,�,！�
3塊改革“暗礁”要警惕
“改革過程中的挑戰(zhàn)很多，因為這場改革涉及的就是背后的利益配置問題,。實施起來可能阻力重重,，并伴隨諸多怪相�,！辈潭Y強提示,，因利益格局“絆腳”而功敗垂成的改革，歷史上并不鮮見,。
他告訴中國青年報記者,，審批制度改革的過程中，有3塊“暗礁”最需要警惕：
一是“明放暗不放”,。比如把審批制改為備案制,、核準制等，但實質(zhì)上,，還是等同于變相的審批,。
二是避重就輕。把不太重要,、不太關鍵的審批權下放,，但仍把一些項目審批、投資審批,、資質(zhì)審批等關鍵審批權,，牢牢抓在手里。
“操作中,，一些部門可能把那些含金量比較大的審批項目,、可以帶來重大尋租空間和尋租機會的項目，通過隱藏,、移花接木的方式保留下來,。而把一些在社會發(fā)展過程中已經(jīng)失效的審判項目，上報取消,�,！辈潭Y強稱，改革過程中，應當警惕一些部門這樣“蒙混過關”,。
三是把審批權轉(zhuǎn)移給一些官辦協(xié)會手中,，讓沒有獨立性的官辦協(xié)會發(fā)揮“二政府”作用，但審批權還是“遙控”在政府手上,。
“很多社團組織與政府機構是依附關系,，和主管部門是一套人馬、兩個牌子,，獨立性不夠,。”蔡禮強說,，若政府主管部門將審批職能轉(zhuǎn)移給這些社會組織,，實質(zhì)上是“放手但不脫手”，無益于改革的推進,。
如何繞過這3塊暗礁,？李克強總理13日已開出了一個藥方：監(jiān)督與問責。
李克強總理表示,，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕已經(jīng)拉開,。要嚴格落實任務和責任，對工作不力的進行問責,。要把職能轉(zhuǎn)變工作納入年度考核,，建立長效機制。改革要公開透明,，把取消,、下放和保留的行政審批事項，依法及時向社會公布,，接受群眾監(jiān)督,。
建立“動態(tài)清理”審批項目機制
專家則建議從更多制度細節(jié)上“做文章”。蔡禮強建議,，政府可以考慮建立一套動態(tài)清理審批項目的機制,，以破除部分部門以種種形式保留和擴大審批權等現(xiàn)象。
“市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟,，行政審批權必須在《行政許可法》的框架內(nèi)運行,。但現(xiàn)存的很多行政許可項目，僅依據(jù)部門‘紅頭文件’就實行,，導致亂象叢生,。”
他認為,，對各個部門已經(jīng)掌握的行政審批權,，中央應該及時進行“動態(tài)清理”：“即要求各部門明確列出審批事項的依據(jù),，對某項審批權的合法性、必要性和合理性,，都進行充分地論證和評估,。如果不符合保留條件，就堅決取締,。”
對于尚未出臺的行政許可事項,，蔡禮強也建議引入“事前評估機制”,。
“政府要公布行政許可的目錄，接受公眾監(jiān)督,，并論證其合法性,、必要性和合理性�,！彼硎�,，此外，政府也需給出其他兩方面評估：“首先是成本效益評估,，要考慮該審批事項是否會給社會和市場帶來更大的成本,；第二是創(chuàng)造力影響評估，即一個項目審批如果扼殺了社會和市場的創(chuàng)造力,、抑制了活力,，會帶來副作用，就不宜出臺,�,！�
5月16日，中央編辦,、國家發(fā)展改革委,、人力資源社會保障部負責人在針對國務院取消和下放第一批行政審批等事項的相關問題答記者問時，所開出的藥方就與上述思路“不謀而合”,。中央編辦等部委提出,，為破除三塊改革暗礁，需嚴格控制新設行政審批,、切實加強事中事后監(jiān)管,。“按照行政許可法規(guī)定,，規(guī)范行政審批的設定和實施,，今后一般不新設許可。抓緊出臺嚴格控制新設行政許可的具體措施,、規(guī)范非許可審批項目設定和實施的具體辦法,，從根本上防止行政審批邊減邊增，確保行政審批事項不反彈�,！�
此外,，對“備案變審批”等“明放暗不放”行為，相關部門也有充分預判,。比如中央編辦等部委提出,，備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。省級人民政府應當在備案制辦法中對備案的方式,、內(nèi)容,、時限等作出明確規(guī)定，防止以備案的名義變相審批,。
此外,，國務院辦公廳將對各部門落實情況進行跟蹤了解，適時組織專項督促檢查,。對不認真落實決定,，和違反決定繼續(xù)審批或變相審批等問題，將督促整改,。
需要一批“接得住”的社會組織
為了防止官辦協(xié)會充當“二政府”,，培育一支獨立性強、門類齊全,、功能強大的社會組織,，也被受訪專家列為重點。
“轉(zhuǎn)變政府職能包括兩方面的內(nèi)容：一是理順政府與市場的關系,，市場能做的,，政府就不要去管；二是理順政府與社會的關系,，社會能自治的,，政府就不用插手�,！蓖蹂a鋅告訴中國青年報記者,，在他看來，政府職能改革應該遵循“必要”和“適宜”原則：“當政府保留了最重要的公共服務職能,，下放了部分微觀管理權后,，要使這場職能轉(zhuǎn)變能‘轉(zhuǎn)得出去’，就必須有一支能‘接得住’的社會組織,�,！�
對中國當前社會組織的發(fā)育狀況，北京大學政府管理學院楊鳳春副教授并不樂觀,�,！爸挥猩鐣M織的自治能力,、自我管理得到了充分發(fā)育，政府職能轉(zhuǎn)變才有成長空間,�,！彼f，而目前無論獨立性,、競爭力還是管理水平,，中國的社會組織均難以獨當一面。
為此,，蔡禮強給社會組織的建議是：取消雙層管理方式,，并適當引入競爭機制。
“對于官辦社團,，第一步要做的是‘政社分開’：切斷社團和主管部門的依附關系，取消登記管理機關和業(yè)務主管單位這一雙層管理方式,。在人員,、場地、資源等方面與政府‘脫鉤’,，讓它們有自主運營和發(fā)展的能力,。”
社會組織的雙層管理束縛,，在今年3月已經(jīng)“松動”,。《國務院辦公廳關于實施任務分工的通知》明確提出：對行業(yè)協(xié)會商會類,、科技類,、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織,，實行民政部門直接登記制度,，而不再需要主管部門。
此外,，蔡禮強認為官辦行業(yè)協(xié)會的壟斷性,，也需要改革來打破�,！�2012年,，廣東省已經(jīng)在行業(yè)協(xié)會中引入競爭機制，取消了‘一業(yè)一會’的固有限制,�,！彼f，“我們在努力破除體制性障礙,，努力使行業(yè)協(xié)會變得有活力,、有自立性,，促使不同協(xié)會之間展開競爭，靠良好治理能力,、優(yōu)質(zhì)服務,、有效管理來獲得發(fā)展空間�,！�
本輪行政審批制度改革多從經(jīng)濟領域切入,，但處理好政府與社會的關系，是此次國務院機構改革的又一主攻方向,。
早在2012年10月,，中國政府網(wǎng)公布的《國務院關于第六批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》就作出了如下表述：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定,，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié),，行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出,。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項,，一律不設前置審批�,！�
5月16日,，中央編辦、發(fā)展改革委,、人力資源社會保障部負責人在答記者問時已明確,，這一批取消和下放133項行政審批等事項是一個開始，正在抓緊研究提出下一批取消和下放行政審批等事項的意見,。
“相關牽頭部門將堅持不懈全力推進這項工作,，成熟一批、出臺一批,。取消和下放的重點,，將繼續(xù)聚焦在群眾和企業(yè)反映多、與群眾生產(chǎn)生活密切相關,、增加企業(yè)非生產(chǎn)經(jīng)營成本的行政審批事項上,。”
“政府的第一個任務是持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟,，從如何健全和完善經(jīng)濟制度‘入手’是可行的,。而與此同時，我們的社會建設嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展,，教育,、衛(wèi)生、科技領域同樣亟待改革,�,！辈潭Y強預計,，改革將會非常艱巨，“但從李克強總理的表態(tài)中,，我相信本屆政府將會打好這場攻堅戰(zhàn),。”