“這是一場靜水深流型的改革�,！敝袊鐣�(huì)科學(xué)院研究生院MPA教育中心執(zhí)行副主任,、民間組織與公共治理研究中心秘書長蔡禮強(qiáng)這樣評價(jià)本輪國務(wù)院行政審批制度改革。
4月24日和5月6日,，國務(wù)院分別決定取消和下放了71項(xiàng)和62項(xiàng)行政審批事項(xiàng),。5月13日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)再次就行政審批制度改革作動(dòng)員,。這意味著,，新一屆政府成立兩個(gè)多月以來，已經(jīng)3次提到行政放權(quán),，133項(xiàng)審批事項(xiàng)將被“松綁”,。
“改革開放后，中國政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)歷了6輪‘大動(dòng)作’,。本輪改革可謂抓住政府職能轉(zhuǎn)變的‘牛鼻子’,，因?yàn)樾姓䦟徟鷻?quán)是政府部門最具‘含金量’的權(quán)力�,！痹诓潭Y強(qiáng)看來,，本輪機(jī)構(gòu)調(diào)整的部門數(shù)量不大，卻堪稱我國走向“有限政府”的一場深刻自我革命。
靜水深流型的改革意味著任務(wù)艱巨,，“暗礁”潛伏,。蔡禮強(qiáng)提示，除了嚴(yán)防利益格局成為改革“絆腳石”外,，3種情況最值得改革者警惕：行政審批權(quán)“明放暗不放”,、改革避重就輕和官辦協(xié)會(huì)擔(dān)當(dāng)“二政府”。
釜底抽薪的反腐舉措
5月13日,，李克強(qiáng)總理在動(dòng)員部署國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作時(shí),，把“行政審批制度改革”放到了轉(zhuǎn)變政府職能“突破口”的位置�,！稗D(zhuǎn)變政府職能,，是在當(dāng)前形勢下穩(wěn)增長、控通脹,、防風(fēng)險(xiǎn),，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要和重大舉措�,！薄靶姓䦟徟贫雀母锸寝D(zhuǎn)變政府職能的突破口,，是釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的重要一招,�,！痹�13日全國電視電話會(huì)議上，李克強(qiáng)總理對這一改革舉措的地位,，作出了清晰界定,。
簡政放權(quán)，創(chuàng)新和改善政府管理——以這兩大內(nèi)容為主體的行政審批制度改革,，儼然成為新一屆政府開局的核心內(nèi)容,。
“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹……以往6次的改革經(jīng)驗(yàn)提示：‘就機(jī)構(gòu)改機(jī)構(gòu)’只能解決表面問題，政府職能轉(zhuǎn)變才是機(jī)構(gòu)改革的核心問題,�,！辈潭Y強(qiáng)說。
他用“思路明晰,、方向正確,、力度和決心大”來形容本輪機(jī)構(gòu)改革給他的印象：“本輪改革的與眾不同之處在于——職能轉(zhuǎn)變這條主線非常明確，被中央牢牢抓住,�,！�
對政府職能轉(zhuǎn)變的必要性，中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)執(zhí)行副會(huì)長兼秘書長于寧曾這樣表示：目前政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變還不到位,，社會(huì)職能轉(zhuǎn)變剛剛起步,，一些部門仍舊習(xí)慣以傳統(tǒng)手段管理經(jīng)濟(jì)社會(huì),，導(dǎo)致定位不準(zhǔn)、越位,、缺位，“這些問題都有待新一輪改革解決”,。
在北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅看來,，把行政審批制度改革被作為突破口，是實(shí)現(xiàn)“有限政府”的必經(jīng)之路,。
王錫鋅這樣形容他眼中的“有限政府”：“就像我們的肺,，當(dāng)你感受不到它的存在的時(shí)候，才是正常的,，當(dāng)你呼吸有困難的時(shí)候,，那可能是出了問題的�,！痹谒磥�,，類似“生個(gè)孩子都要準(zhǔn)生證”背后的公章叢生現(xiàn)象，就是當(dāng)前政府職能設(shè)置不盡合理的一面鏡子,，“如果沒有對這些職能進(jìn)行正確界定,，任何機(jī)構(gòu)調(diào)整都是瞎折騰�,！�
“合理界定政府職能要求‘放權(quán)’和‘限權(quán)’,，而政府權(quán)力配置背后深層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)，就是行政審批權(quán),�,！辈潭Y強(qiáng)分析，通過掌握大量的審批權(quán),，政府部門便將資源配置的權(quán)力牢牢握在手里,，最終導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”等官場亂象。
此外,，蔡禮強(qiáng)認(rèn)為行政審批權(quán)也是政府吃拿卡要的癥結(jié)所在,。“過多的行政審批,，壓縮了市場和社會(huì)發(fā)揮作用的空間,，限制了市場在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用和社會(huì)力量在社會(huì)事務(wù)管理中的作用，也降低了政府的行政效率,，為部門政府官員尋租和腐敗提供了借口和便利,。”
因此,，蔡禮強(qiáng)認(rèn)為,，行政審批權(quán)改革,，對反腐也是一記“釜底抽薪”之舉�,！斑@項(xiàng)改革是廉潔政府建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作,，取消部分行政審批權(quán)，恰恰把腐敗的根和土壤給鏟除了,，比單純‘加強(qiáng)監(jiān)管’要有力得多,。”
3塊改革“暗礁”要警惕
“改革過程中的挑戰(zhàn)很多,，因?yàn)檫@場改革涉及的就是背后的利益配置問題,。實(shí)施起來可能阻力重重，并伴隨諸多怪相,�,！辈潭Y強(qiáng)提示，因利益格局“絆腳”而功敗垂成的改革,，歷史上并不鮮見,。
他告訴中國青年報(bào)記者，審批制度改革的過程中,，有3塊“暗礁”最需要警惕：
一是“明放暗不放”,。比如把審批制改為備案制、核準(zhǔn)制等,，但實(shí)質(zhì)上,，還是等同于變相的審批。
二是避重就輕,。把不太重要,、不太關(guān)鍵的審批權(quán)下放，但仍把一些項(xiàng)目審批,、投資審批,、資質(zhì)審批等關(guān)鍵審批權(quán)，牢牢抓在手里,。
“操作中,，一些部門可能把那些含金量比較大的審批項(xiàng)目、可以帶來重大尋租空間和尋租機(jī)會(huì)的項(xiàng)目,，通過隱藏,、移花接木的方式保留下來。而把一些在社會(huì)發(fā)展過程中已經(jīng)失效的審判項(xiàng)目,，上報(bào)取消,。”蔡禮強(qiáng)稱,，改革過程中,，應(yīng)當(dāng)警惕一些部門這樣“蒙混過關(guān)”,。
三是把審批權(quán)轉(zhuǎn)移給一些官辦協(xié)會(huì)手中，讓沒有獨(dú)立性的官辦協(xié)會(huì)發(fā)揮“二政府”作用,，但審批權(quán)還是“遙控”在政府手上,。
“很多社團(tuán)組織與政府機(jī)構(gòu)是依附關(guān)系，和主管部門是一套人馬,、兩個(gè)牌子,，獨(dú)立性不夠�,！辈潭Y強(qiáng)說，若政府主管部門將審批職能轉(zhuǎn)移給這些社會(huì)組織,，實(shí)質(zhì)上是“放手但不脫手”,，無益于改革的推進(jìn)。
如何繞過這3塊暗礁,？李克強(qiáng)總理13日已開出了一個(gè)藥方：監(jiān)督與問責(zé),。
李克強(qiáng)總理表示，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕已經(jīng)拉開,。要嚴(yán)格落實(shí)任務(wù)和責(zé)任,，對工作不力的進(jìn)行問責(zé)。要把職能轉(zhuǎn)變工作納入年度考核,，建立長效機(jī)制,。改革要公開透明，把取消,、下放和保留的行政審批事項(xiàng),，依法及時(shí)向社會(huì)公布，接受群眾監(jiān)督,。
建立“動(dòng)態(tài)清理”審批項(xiàng)目機(jī)制
專家則建議從更多制度細(xì)節(jié)上“做文章”,。蔡禮強(qiáng)建議，政府可以考慮建立一套動(dòng)態(tài)清理審批項(xiàng)目的機(jī)制,，以破除部分部門以種種形式保留和擴(kuò)大審批權(quán)等現(xiàn)象,。
“市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，行政審批權(quán)必須在《行政許可法》的框架內(nèi)運(yùn)行,。但現(xiàn)存的很多行政許可項(xiàng)目,，僅依據(jù)部門‘紅頭文件’就實(shí)行，導(dǎo)致亂象叢生,。”
他認(rèn)為,，對各個(gè)部門已經(jīng)掌握的行政審批權(quán),，中央應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行“動(dòng)態(tài)清理”：“即要求各部門明確列出審批事項(xiàng)的依據(jù),，對某項(xiàng)審批權(quán)的合法性、必要性和合理性,，都進(jìn)行充分地論證和評估,。如果不符合保留條件，就堅(jiān)決取締,�,！�
對于尚未出臺的行政許可事項(xiàng)，蔡禮強(qiáng)也建議引入“事前評估機(jī)制”,。
“政府要公布行政許可的目錄,，接受公眾監(jiān)督，并論證其合法性,、必要性和合理性,。”他表示,，此外,，政府也需給出其他兩方面評估：“首先是成本效益評估，要考慮該審批事項(xiàng)是否會(huì)給社會(huì)和市場帶來更大的成本,；第二是創(chuàng)造力影響評估,，即一個(gè)項(xiàng)目審批如果扼殺了社會(huì)和市場的創(chuàng)造力、抑制了活力,，會(huì)帶來副作用,，就不宜出臺�,！�
5月16日,，中央編辦、國家發(fā)展改革委,、人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人在針對國務(wù)院取消和下放第一批行政審批等事項(xiàng)的相關(guān)問題答記者問時(shí),，所開出的藥方就與上述思路“不謀而合”。中央編辦等部委提出,，為破除三塊改革暗礁,，需嚴(yán)格控制新設(shè)行政審批、切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,�,！鞍凑招姓S可法規(guī)定，規(guī)范行政審批的設(shè)定和實(shí)施,，今后一般不新設(shè)許可,。抓緊出臺嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的具體措施、規(guī)范非許可審批項(xiàng)目設(shè)定和實(shí)施的具體辦法,，從根本上防止行政審批邊減邊增,，確保行政審批事項(xiàng)不反彈,。”
此外,，對“備案變審批”等“明放暗不放”行為,，相關(guān)部門也有充分預(yù)判。比如中央編辦等部委提出,，備案制的具體實(shí)施辦法由省級人民政府自行制定,。省級人民政府應(yīng)當(dāng)在備案制辦法中對備案的方式、內(nèi)容,、時(shí)限等作出明確規(guī)定,，防止以備案的名義變相審批。
此外,，國務(wù)院辦公廳將對各部門落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤了解,，適時(shí)組織專項(xiàng)督促檢查。對不認(rèn)真落實(shí)決定,，和違反決定繼續(xù)審批或變相審批等問題，將督促整改,。
需要一批“接得住”的社會(huì)組織
為了防止官辦協(xié)會(huì)充當(dāng)“二政府”,，培育一支獨(dú)立性強(qiáng)、門類齊全,、功能強(qiáng)大的社會(huì)組織,，也被受訪專家列為重點(diǎn)。
“轉(zhuǎn)變政府職能包括兩方面的內(nèi)容：一是理順政府與市場的關(guān)系,，市場能做的,，政府就不要去管；二是理順政府與社會(huì)的關(guān)系,，社會(huì)能自治的,，政府就不用插手�,！蓖蹂a鋅告訴中國青年報(bào)記者,，在他看來，政府職能改革應(yīng)該遵循“必要”和“適宜”原則：“當(dāng)政府保留了最重要的公共服務(wù)職能,，下放了部分微觀管理權(quán)后,，要使這場職能轉(zhuǎn)變能‘轉(zhuǎn)得出去’，就必須有一支能‘接得住’的社會(huì)組織,�,！�
對中國當(dāng)前社會(huì)組織的發(fā)育狀況，北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊鳳春副教授并不樂觀,�,！爸挥猩鐣�(huì)組織的自治能力,、自我管理得到了充分發(fā)育，政府職能轉(zhuǎn)變才有成長空間,�,！彼f，而目前無論獨(dú)立性,、競爭力還是管理水平,，中國的社會(huì)組織均難以獨(dú)當(dāng)一面。
為此,，蔡禮強(qiáng)給社會(huì)組織的建議是：取消雙層管理方式,，并適當(dāng)引入競爭機(jī)制。
“對于官辦社團(tuán),，第一步要做的是‘政社分開’：切斷社團(tuán)和主管部門的依附關(guān)系,，取消登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位這一雙層管理方式。在人員,、場地,、資源等方面與政府‘脫鉤’，讓它們有自主運(yùn)營和發(fā)展的能力,�,！�
社會(huì)組織的雙層管理束縛，在今年3月已經(jīng)“松動(dòng)”,�,！秶鴦�(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施任務(wù)分工的通知》明確提出：對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類,、公益慈善類,、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，實(shí)行民政部門直接登記制度,，而不再需要主管部門,。
此外，蔡禮強(qiáng)認(rèn)為官辦行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷性,，也需要改革來打破,。“2012年,，廣東省已經(jīng)在行業(yè)協(xié)會(huì)中引入競爭機(jī)制,，取消了‘一業(yè)一會(huì)’的固有限制�,！彼f,，“我們在努力破除體制性障礙，努力使行業(yè)協(xié)會(huì)變得有活力、有自立性,，促使不同協(xié)會(huì)之間展開競爭,，靠良好治理能力、優(yōu)質(zhì)服務(wù),、有效管理來獲得發(fā)展空間,。”
本輪行政審批制度改革多從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域切入,，但處理好政府與社會(huì)的關(guān)系,，是此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的又一主攻方向。
早在2012年10月,，中國政府網(wǎng)公布的《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》就作出了如下表述：“凡公民,、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié),，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng),，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng),，一律不設(shè)前置審批,。”
5月16日,，中央編辦,、發(fā)展改革委、人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)已明確,，這一批取消和下放133項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)是一個(gè)開始，正在抓緊研究提出下一批取消和下放行政審批等事項(xiàng)的意見,。
“相關(guān)牽頭部門將堅(jiān)持不懈全力推進(jìn)這項(xiàng)工作,，成熟一批、出臺一批,。取消和下放的重點(diǎn),，將繼續(xù)聚焦在群眾和企業(yè)反映多、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān),、增加企業(yè)非生產(chǎn)經(jīng)營成本的行政審批事項(xiàng)上,。”
“政府的第一個(gè)任務(wù)是持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì),，從如何健全和完善經(jīng)濟(jì)制度‘入手’是可行的,。而與此同時(shí)，我們的社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，教育,、衛(wèi)生、科技領(lǐng)域同樣亟待改革,�,！辈潭Y強(qiáng)預(yù)計(jì),，改革將會(huì)非常艱巨，“但從李克強(qiáng)總理的表態(tài)中,，我相信本屆政府將會(huì)打好這場攻堅(jiān)戰(zhàn),。”