|
5月6日國務(wù)院常務(wù)會議研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作,，其中包括形成鐵路投融資體制改革方案,，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會資本開放，引導(dǎo)社會資本投資既有干線鐵路。這是繼鐵道部政企分開后鐵路領(lǐng)域又一項(xiàng)重大改革部署，非常重要,，但又難度極大。
今天力推鐵路投融資體制改革,，在很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設(shè)模式已經(jīng)走到盡頭,。
自2003年以來，鐵路投融資模式經(jīng)歷了從原來以建設(shè)基金為主加少量貸款,，到一度以少量部省投資撬動大量債務(wù)為主,，近兩年又進(jìn)一步變?yōu)閲邑?cái)政被迫大規(guī)模救助并直接投資為特征的過程，亟須轉(zhuǎn)變到更穩(wěn)妥且可持續(xù)的模式,。鐵路從原來一個(gè)能夠自負(fù)盈虧并且具有一定自我發(fā)展能力的行業(yè),，迅速蛻變成大量“借新還舊”進(jìn)而必須依賴財(cái)政加快救助才能得以維持的財(cái)政黑洞，已基本上失去財(cái)務(wù)自生能力,，面臨著財(cái)務(wù)重建的嚴(yán)重局面,。
2010年鐵道部基建投資達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的7948.76億元，當(dāng)年債務(wù)余額增加5884.15億元,；2011年鐵道部基建投資5601.67億元,，當(dāng)年債務(wù)余額竟也增加5208.74億元，幾乎全部靠借債搞建設(shè),。如果把地方政府對鐵路項(xiàng)目的投資也考慮進(jìn)去,，那么新增債務(wù)中應(yīng)該有相當(dāng)部分用于非建設(shè)領(lǐng)域，更反映其資金問題的嚴(yán)重程度,。2011年除鐵路債性質(zhì)改變?yōu)椤罢С中詡�,，中央�?cái)政開始實(shí)施資金救助，才避免了現(xiàn)金流斷裂,。2012年中央政府加大了對鐵路的支持力度,，除繼續(xù)以中央政府信用發(fā)行債券，中央財(cái)政直接投資和資金救助均大幅度增加,，當(dāng)年鐵道部基建投資為5828.55億元，債務(wù)余額則增加3798.87億元,。2012年底鐵道部債務(wù)總額已接近2.8萬億元,，以5%的利率計(jì)算，這些債務(wù)一年需支付的利息就高達(dá)1400億元,，對運(yùn)輸主業(yè)已多年虧損的國鐵系統(tǒng)形成極大負(fù)擔(dān)和壓力,，即便加上多種經(jīng)營利潤也仍舊難以維持，只能靠財(cái)政救助,。而待巨額債務(wù)還本期到來之時(shí),，諸多不良債務(wù)將再也無法掩飾。
建設(shè)領(lǐng)域的問題還將對運(yùn)營產(chǎn)生長期不利影響，相比之下國鐵運(yùn)輸成本提高的速度更令人擔(dān)憂,。最近兩年,，因調(diào)價(jià)，鐵道部運(yùn)輸收入增幅達(dá)到18.22%,，而其客貨運(yùn)輸總成本的增幅竟高達(dá)37.85%,，比收入增幅高出一倍多�,？拓涍\(yùn)輸?shù)膯挝怀杀緝赡晏岣?7.1%,，其中2012年一年就提高17.8%。成本加速上升,，說明國鐵系統(tǒng)內(nèi)部的自穩(wěn)機(jī)制已近瓦解,，將會進(jìn)一步加劇其資金困境，恐怕靠頻繁漲價(jià)也不可能覆蓋,。對由于決策失誤造成運(yùn)營期虧損總額超過建設(shè)投資的可能性，也必須有足夠清醒的認(rèn)識,。投融資被放在政企分開后鐵路改革第一的位置,，其問題的緊迫性可以想見，決策機(jī)構(gòu)的思路也可以理解,，但改革的邏輯上卻必須調(diào)整為轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，否則料難達(dá)成效果,。
鐵路行業(yè)目前狀況的形成原因應(yīng)該得到必要診斷,，特別是對若干年來鐵路建設(shè)體制及決策中出現(xiàn)的問題與責(zé)任進(jìn)行分析，才有可能為包括投融資在內(nèi)的各類改革找對方向,、明確任務(wù)。
不能把投融資改革的目標(biāo)定為幫鐵路找錢,，而且認(rèn)為一旦幫助鐵路搞到足夠資金,，其發(fā)展問題就自然會迎刃而解。國內(nèi)外所有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都已證明,，再多資金也救不了舊體制下的鐵路,。況且,，當(dāng)前鐵路建設(shè)一定程度上存在著過度投資問題,，據(jù)披露，已開工鐵路項(xiàng)目要完工至少還需要3萬億元,，其總規(guī)模和相當(dāng)一部分項(xiàng)目所采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),，已經(jīng)超過國民經(jīng)濟(jì)和全社會所能夠承擔(dān)的水平，且代價(jià)太大,，戰(zhàn)線需要適當(dāng)收縮,。鐵路一度成為“保增長”和“穩(wěn)增長”的政策工具，目前已到了盡可能使其回歸原本屬性,、解決各類遺留問題并從超常規(guī)發(fā)展轉(zhuǎn)回常規(guī)發(fā)展的時(shí)候,。因此,，制度建設(shè)和在財(cái)務(wù)可持續(xù)狀態(tài)下的行業(yè)良性發(fā)展,，才是鐵路投融資改革最重要的選項(xiàng),。
鐵路投融資體制必須改革,，但改革的約束條件有很多。社會資本包括國鐵以外的國企投資和民間投資,，雖然國鐵在資金面上極度虛弱,，但路網(wǎng)主體地位使其在具體運(yùn)輸市場上仍然具有強(qiáng)排他能力，社會資本很難進(jìn)入這樣的領(lǐng)域,。不算各行業(yè)落實(shí)新舊36條的一般性體制障礙,，鐵路引入社會資本的前提，除了政企分開之外,，至少還需要在已有債務(wù)重組,、鐵路企業(yè)重組、市場反壟斷規(guī)則構(gòu)建,、包括調(diào)度指揮在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系梳理,、地方政府鐵路事權(quán)的明確、綜合交通體制及其規(guī)劃制度等方面進(jìn)行改革配套,，其中的任何一項(xiàng)都繞不過去。
換句話說,，投融資改革只是鐵路總體改革任務(wù)中的一部分,，不能以投融資改革代替其他改革。鐵路改革特別需要綜合配套的頂層設(shè)計(jì)和切實(shí)穩(wěn)妥的推進(jìn)計(jì)劃,，不能一再重復(fù)那些本應(yīng)該也可以避免的錯(cuò)誤和損失,。
為轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,，在鐵路投融資領(lǐng)域需要做好的事項(xiàng)包括：盡快根據(jù)干線鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路的功能,，劃分鐵路項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的責(zé)任主體,，并實(shí)行分類建設(shè)運(yùn)營,，評估向社會資本開放所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的方案,；清理在建和規(guī)劃的鐵路項(xiàng)目,，糾正規(guī)模失控、設(shè)計(jì)失范,、技術(shù)超標(biāo)等決策失誤,；改變以少量政府資金撬動大量債務(wù)性融資的交通建設(shè)投融資模式，制止鐵路惡性債務(wù)繼續(xù)增加,；繼續(xù)增加財(cái)政在鐵路建設(shè)中的投資比重,，可考慮在綜合交通框架下統(tǒng)一使用燃油稅、車購稅等具有穩(wěn)定來源的資金,；國家在國鐵債務(wù),、補(bǔ)貼、投資等重大行政行為的顯性化,、公開化,、透明化，提高公信力,�,？傊皇且ㄟ^注入社會資本繼續(xù)強(qiáng)化國鐵的一統(tǒng)天下,，而是要通過行業(yè)解構(gòu)并建立規(guī)則,，使鐵路領(lǐng)域的所有國企和民企都享有平等權(quán)利。
從轉(zhuǎn)變發(fā)展模式角度看,，鐵路項(xiàng)目引入責(zé)權(quán)明晰的戰(zhàn)略投資者,，比原有貸款、發(fā)債,、上市以至策劃中的“產(chǎn)業(yè)基金”更該受到重視,。從數(shù)量上看，民營資本不可能改變鐵路資金短缺的總體狀況,，現(xiàn)階段的民資也尚未在各方面做好準(zhǔn)備,，但民資參與鐵路建設(shè)經(jīng)營對改變政府職能和提升投資效率大有好處。為此,，必須糾正目前國鐵對各合資鐵路的強(qiáng)制性不平等委托運(yùn)營模式,，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保護(hù)相關(guān)戰(zhàn)略投資者的利益,。
|