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作為國(guó)務(wù)院近日部署的2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作之一,，下氣力推動(dòng)建立“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制，已經(jīng)被提上議事日程,。接下來(lái),，應(yīng)當(dāng)是采取實(shí)質(zhì)行動(dòng),，將其付諸實(shí)施的時(shí)候了。
問(wèn)題是，相對(duì)于其他方面的政府管理體制,，預(yù)算體制所具有的一個(gè)特殊品質(zhì)或突出特點(diǎn),，就在于其最具“綜合性”——它的運(yùn)行范圍，能夠覆蓋所有政府職能,、所有政府部門和所有政府活動(dòng)領(lǐng)域,。對(duì)于這一既十分復(fù)雜又牽動(dòng)全局的改革領(lǐng)域，我們的探索并非始于今日,。其間所經(jīng)歷或遭遇的種種艱辛和困難,，一再啟示我們，預(yù)算體制改革只能也必須著眼于“治本”——針對(duì)長(zhǎng)期存在于我國(guó)政府預(yù)算管理體系中的體制性“頑疾”,，做釜底抽薪式的大手術(shù),。
仔細(xì)品味一下“公開(kāi)透明規(guī)范完整”這八個(gè)字的深刻內(nèi)涵,，就會(huì)發(fā)現(xiàn),，它的基本著眼點(diǎn)，無(wú)疑是對(duì)預(yù)算體制做適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革,。站在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立場(chǎng)上,，仔細(xì)考量一下預(yù)算體制所牽涉的各方面因素，又會(huì)發(fā)現(xiàn),，“公開(kāi)透明”也好,，“規(guī)范完整”也罷，其基本的前提,，就在于政府預(yù)算管理的“全口徑”——把所有的政府收支納入管理視野,，將全部的政府收支關(guān)進(jìn)制度籠子。換言之,，“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制是以“全口徑”管理的政府預(yù)算為基礎(chǔ)并同其緊密捆綁在一起的,。
然而，這正是我們由來(lái)已久的心腹之痛,。
在我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算體制格局下,，并行著四類雖性質(zhì)完全相同但管理規(guī)范程度差別頗大的政府預(yù)算：一般收支預(yù)算，亦稱公共財(cái)政預(yù)算,，這類收支,，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)審議,、批準(zhǔn),，且可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用，故而屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算,；基金收支預(yù)算,，雖在名義上納入了各級(jí)人民代表大會(huì)的視野，但在現(xiàn)實(shí)中被視作相關(guān)部門的“私房錢”，其收支的運(yùn)作,，既不需通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序,，也不可能在各級(jí)政府層面做統(tǒng)籌安排，故而充其量只能算作“備案”性的審議,；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算,，雖有相對(duì)規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍,，并實(shí)行�,？顚Ｓ茫渚幹坪蛨�(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財(cái)政部門,，又僅限于向各級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告,，故而亦屬于“備案”性的審議范疇；至于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算,，一方面進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國(guó)有企業(yè),，而且上交預(yù)算的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)比例遠(yuǎn)低于國(guó)際通行水平，另一方面,，即便上交的部分,，也在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行，故而至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議,。
按照2013年的預(yù)算數(shù)字計(jì)算,，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，一般收支預(yù)算所占比重僅為65%上下,。其余三類收支預(yù)算所占比重?cái)?shù)字加總,，高居35%左右。這意味著,，當(dāng)前中國(guó)的政府收支規(guī)模,，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之上個(gè)世紀(jì)末實(shí)行“費(fèi)改稅”之前的水平,，雖有所改善,，但距離當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走,。
正是由于上述預(yù)算管理規(guī)范程度上的差異,，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作才會(huì)“政出多門”。也正是由于各級(jí)人民代表大會(huì)未能實(shí)現(xiàn)對(duì)全部政府收支的“全口徑”控制,，我國(guó)的政府收支,，無(wú)論規(guī)模和結(jié)構(gòu)，時(shí)至今日,，才會(huì)仍無(wú)一個(gè)完整統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑,。
也正是出于上述原因,，對(duì)于我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無(wú)一個(gè)相對(duì)清晰且為人們所能接受的標(biāo)準(zhǔn),。毋庸贅述,，建立在這樣基礎(chǔ)上的政府預(yù)算體制，當(dāng)然談不到
“公開(kāi)透明”,，更談不到“規(guī)范完整”,。
進(jìn)一步看，立法層面的現(xiàn)行預(yù)算體制格局之所以是這個(gè)樣子,，又同行政層面的現(xiàn)實(shí)財(cái)政管理格局的“非全口徑”直接相關(guān),。
以政府收支作為行為標(biāo)準(zhǔn)審視一下我國(guó)各級(jí)政府部門的活動(dòng)格局會(huì)發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多的政府部門,，都有從企業(yè),、居民那里直接取得收入的行為，都有將直接取得的收入用之于支出的現(xiàn)象,。也就是講,，不僅財(cái)政部門從事財(cái)政分配活動(dòng)，其他政府部門也在或多或少地從事財(cái)政分配活動(dòng),。這種格局,，既打亂了政府收支活動(dòng)的行為規(guī)范,，也成為誘發(fā)政府部門各種腐敗行為的直接因素,。而且，更為重要的是,，它在事實(shí)上已經(jīng)演化為實(shí)現(xiàn)政府收支全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)性障礙,。只要財(cái)政部門對(duì)于政府收支的管理尚處于“非全口徑”狀態(tài)，各種政府收支的運(yùn)作便難免“政出多門”,，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)于政府收支的“全口徑”控制便缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ),，也自然難上軌道。
就常識(shí)而言,，政府部門之間是有職能分工的,。之所以要專門設(shè)置一個(gè)財(cái)政部門管理政府收支，其根本的初衷就在于,，割斷政府部門的行政,、執(zhí)法同其服務(wù)或管理對(duì)象之間在“錢”上的直接聯(lián)系，不讓政府部門的行政,、執(zhí)法行為偏離既有法律和政策軌道——以其服務(wù)或管理對(duì)象是否上繳錢或上繳錢的多少作為取舍標(biāo)準(zhǔn),，進(jìn)而，本應(yīng)以追求公共利益為宗旨的政府行為異化為以利潤(rùn)最大化為動(dòng)機(jī)的企業(yè)行為,。因而,，由財(cái)政部門代表政府“間接”收錢,、“集中”管錢的最大好處，就是從根本上鏟除“以權(quán)謀錢,、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤,，使政府部門能在一個(gè)規(guī)范的制度環(huán)境下，以規(guī)范的行為履行它的職能,�,？梢哉f(shuō)，掌管全部政府收支,，是財(cái)政部門的天職所在,。所以，讓財(cái)政部門將有關(guān)政府收支的事情統(tǒng)一管起來(lái),，不允許其他政府部門發(fā)生任何以直接向企業(yè),、居民收錢為代表的財(cái)政活動(dòng)，顯然是一個(gè)必須堅(jiān)持的政府部門行為規(guī)范,。
說(shuō)到這里,，做出如下的結(jié)論可能是適當(dāng)?shù)模?BR> 建立“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的政府預(yù)算體制，可以也應(yīng)當(dāng)從其基礎(chǔ)環(huán)節(jié)——實(shí)行“全口徑預(yù)算管理”做起,。
實(shí)行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo),，可以也應(yīng)當(dāng)鎖定為，實(shí)現(xiàn)作為立法機(jī)構(gòu)的各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府所有政府性收支行為的立法控制,，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級(jí)人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員的監(jiān)督之下,。也就是說(shuō)，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán),。只有取得授權(quán),，政府的活動(dòng)及其相應(yīng)的收支才具備合法性。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義,。
再進(jìn)一步,，鑒于“全口徑預(yù)算管理”可以區(qū)分為立法和行政兩個(gè)層面，兩個(gè)層面的“全口徑預(yù)算管理”互為依托,、彼此關(guān)聯(lián),，并且，行政層面的“全口徑預(yù)算管理”又系立法層面“全口徑預(yù)算管理”的基礎(chǔ),，建立“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的政府預(yù)算體制,，可以也應(yīng)當(dāng)從行政層面的“全口徑預(yù)算管理”——讓財(cái)政部門統(tǒng)攬政府收支管理權(quán)做起。
由行政層面的“全口徑預(yù)算管理”到立法層面的“全口徑預(yù)算管理”,，再到“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制的建立,，可能是我國(guó)政府預(yù)算體制改革的必由之路。
�,。ㄗ髡呦抵袊�(guó)社科院學(xué)部委員,、中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)）
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