“十八大”報告既對過去的偉大成就進(jìn)行了全面,、系統(tǒng)和深刻的總結(jié),，也對未來改革和發(fā)展提出了高遠(yuǎn),、全面和清晰的要求。發(fā)展仍然是第一要務(wù),，關(guān)鍵路徑是經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這兩方面更應(yīng)引起各方關(guān)注,。財稅改革牽一發(fā)而動全身,，是統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的重中之重,。自黨的“十六大”以來，各項財政改革取得顯著成就,。貫穿始終的其中一條主線是進(jìn)一步理順中央與地方財政關(guān)系,，最大限度地調(diào)動中央和地方兩個積極性。
理順中央與地方財政關(guān)系厘清幾對經(jīng)濟(jì)關(guān)系
伴隨各項改革與發(fā)展,，我們始終要在發(fā)展中解決一些國民經(jīng)濟(jì)的基本矛盾和問題,，其中必然會要求理順中央與地方財政關(guān)系：
其一，政府與市場,。政府應(yīng)在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用,，重點(diǎn)制定規(guī)則、供給信息,、實(shí)施監(jiān)督,、提供激勵，為市場競爭提供法制,、公平,、有序的環(huán)境。只有清晰界定政府事權(quán),，才能確定相應(yīng)的收入和支出責(zé)任,。由于中國各地市場化進(jìn)程不一、經(jīng)濟(jì)差異大和公共服務(wù)需求偏好不同,，絕對地依靠中央和徹底地放權(quán)給地方,，要么不利于調(diào)動地方積極性，要么削弱中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,。從理論上看,，中央應(yīng)管理宏觀經(jīng)濟(jì)，負(fù)責(zé)保持全國公平,、有效,、統(tǒng)一、開放的市場環(huán)境,；地方應(yīng)管理地區(qū)性經(jīng)濟(jì)社會事務(wù),，負(fù)責(zé)維護(hù)地方市場秩序。根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍,、信息成本以及對兩個主體激勵難易不同,，中央與地方各自負(fù)責(zé)對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會和文化等事務(wù),，保持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展,。
其二，政府與社會。保持社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和良性循環(huán),，除了政府和市場力量外,，還需要社會力量來“滋潤”。目前,，一些民間性的協(xié)會,、學(xué)會和研究會，仍由財政資金供養(yǎng),。這些機(jī)構(gòu)本應(yīng)由社會力量負(fù)責(zé)籌資和運(yùn)營管理,，政府只起到監(jiān)管作用。不僅在中央各部委存在各種各樣的類似“塊塊”機(jī)構(gòu),，而且地方也垂直地存在類似“條條”機(jī)構(gòu),。這種局面必須在厘清政府職能、劃分中央與地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上加以改變,。政府應(yīng)為社會組織提供法制,、體制機(jī)制、規(guī)劃等公共服務(wù),，積極轉(zhuǎn)變政府職能,、完善政府購買公共服務(wù)機(jī)制。近期,，國務(wù)院宣布將逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤,。行業(yè)協(xié)會商會類、科技類,、公益慈善類,、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會組織將直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意,，這將有利于構(gòu)建政社分開,、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制,。以此為原則,，應(yīng)根據(jù)本地需要，或者全國統(tǒng)一服務(wù)需要,，成立各種相應(yīng)的社會組織,，而不一定是“全國一盤棋”。同時,，政府不是全身而退,，而是與社會共同承擔(dān)提供社會服務(wù)項目；政府不但不能減少財政資金支持,，而應(yīng)當(dāng)提供更大的資金保障。
其三，經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,。從政策目標(biāo)上看,，中央與地方在經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策目標(biāo)選擇上具有較大差異。中央政府一般會制定相對適宜的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo),，而地方政府卻制定相對較高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo),，尤其是經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的近兩年。與此相應(yīng)的是,，為了保持全國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,、健康以及供給全國范圍內(nèi)的包括潔凈空氣、水等在內(nèi)的高質(zhì)量公共產(chǎn)品,，中央更加注重平衡經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系,，而地方雖然有中央制定的減排、環(huán)境保護(hù)等硬指標(biāo)壓力,，但仍相對忽視經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,。為了稅收和就業(yè)，一些地方政府壓低工業(yè)用地供給價格,，使其價格遠(yuǎn)低于商業(yè)服務(wù)用地和住宅用地,，這使得工業(yè)企業(yè)不顧成本無序擴(kuò)張，不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級,。顯而易見,，更快的經(jīng)濟(jì)增速意味著更多財稅收入，以及政府通過更多財政支出參與經(jīng)濟(jì)活動,。從政策手段選擇上看,，中央主要采取積極財政政策以及其他政策工具，而地方則相對依賴土地財政以及金融“財政化”等主要融資手段,。特別指出的是,，隨著近幾年土地出讓金使用的不斷規(guī)范，尤其是在征地拆遷補(bǔ)償支出不斷提高的情況下,，地方政府從土地中獲得的可支配財力越來越少,，轉(zhuǎn)而更多地希望從中央獲得財力支持，尤其是中央審批給地方的城投債規(guī)模,。因此,，必須選擇合適的激勵機(jī)制理順中央與地方財政關(guān)系，讓地方走正路,，才能調(diào)動兩個積極性,。否則，容易導(dǎo)致地方過度舉債,、或有和隱性債務(wù)劇增,，最終難以控制,。
重大改革離不開理順中央與地方財政關(guān)系
以上討論的幾對經(jīng)濟(jì)關(guān)系是從一般意義上進(jìn)行的闡述，當(dāng)然也是中國經(jīng)濟(jì)重大改革的重要內(nèi)容,，但是在中國經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)探索的改革路徑,、當(dāng)前和今后必將開展的重大經(jīng)濟(jì)改革中也始終離不開理順中央與地方財政關(guān)系。一方面,，中國經(jīng)濟(jì)過去的重大改革離不開理順中央與地方財政關(guān)系,。新中國成立之后，圍繞政府與市場,、政府與企業(yè),、政府與社會等方面的歷次改革，表面是兩個行為主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整和博弈,，本質(zhì)上是多個主體之間經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分散與集中,。從中央與地方關(guān)系看，實(shí)質(zhì)上是中央與地方之間的財政分權(quán)與集權(quán),；從國家整體而言,，最終是最小限度地犧牲中央與地方兩個主體的包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會利益在內(nèi)的各種利益,，激勵兩個主體最大程度地提高國家競爭力,，為廣大人民利益服務(wù)。從改革中的權(quán)力調(diào)整過程看,，一般都是按照“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”的軌跡不斷演進(jìn)和調(diào)整,。由于中國地理環(huán)境、疆土,、人口和民族結(jié)構(gòu),、政治文化傳統(tǒng)，以及其他制度和體制的特殊性,，財權(quán)高度集中于中央或者盲目分散到地方,，均不合適。只有隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況不斷改善,，不斷調(diào)整和完善合理分配中央與地方財權(quán)的制度,，重點(diǎn)集中中央財力，才能有效地調(diào)動中央與地方兩個積極性,。另一方面,，理順中央與地方財政關(guān)系是當(dāng)前和未來財稅改革的必然要求。今后財稅改革的重點(diǎn)是：健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制,，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,；完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算的完整性和透明度,；推進(jìn)稅制改革,，完善有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制度,。加快改革財稅體制，核心目標(biāo)是健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制,，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系,，手段之一是構(gòu)建地方稅體系,。首先,，除了目前中央政府承擔(dān)國防、外交的事權(quán),，其他事權(quán)幾乎都是“上面點(diǎn)菜,、下面買單”或者中央與地方共做“一桌菜”。在“中央決策,、地方執(zhí)行”的事權(quán)劃分方式下,，各部門強(qiáng)調(diào)各自的重要性，即使中央文件的力度很大,，但若沒有一個財力協(xié)調(diào)機(jī)制,，地方財力跟不上，就無法實(shí)現(xiàn)政策初衷,。因此,，中國財政體制實(shí)際上是中央集權(quán)制。事實(shí)證明,，這種體制極大地調(diào)動了兩個積極性,。所以，中國財政體制改革仍須在立足事權(quán)與財力劃分的基礎(chǔ)上,，準(zhǔn)確反映促進(jìn)基本服務(wù)均等化從而實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,。其次，目前的主要財稅改革涉及中央與地方財政關(guān)系調(diào)整,。當(dāng)前正在逐步擴(kuò)大的“營改增”改革,，表面是增值稅逐步“吃掉”營業(yè)稅，而實(shí)際上中央和地方財力關(guān)系的重大調(diào)整,。2012年,，營業(yè)稅收入占稅收總收入比重為15.6%，增值稅收入占比 約為41%,。如果“兩稅合并”后,，增值稅占比將會躥升至絕對的第一位。雖然中央財政會通過轉(zhuǎn)移支付“補(bǔ)齊”地方的財政收入,，但是地方財權(quán)會在一定程度上受到影響,，比如地方財力支配的自主權(quán)等。再次,，構(gòu)建地方稅體系也體現(xiàn)了中央與地方財政關(guān)系調(diào)整,。在統(tǒng)一稅政的前提下,，中央賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源,，一個很好的政策思路是：建立省級政府以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體,，市縣政府以財產(chǎn)稅為主體，以行為稅,、目的稅為輔助的分級次主體稅種,。
理順中央與地方財政關(guān)系應(yīng)遵循的原則
中央政府應(yīng)重點(diǎn)提供外部性大、受益范圍廣的基本公共服務(wù),，地方政府則重點(diǎn)供給由地方提供信息處理成本更低,、行政成本更低的公共產(chǎn)品和服務(wù)。進(jìn)一步理順中央與地方財政關(guān)系,，可以遵循以下幾個原則：第一,，外部性大小和受益范圍。外部性大和受益范圍廣的領(lǐng)域,，比如食品安全,、環(huán)境安全、資源安全,、養(yǎng)老,、教育等方面，可能通過統(tǒng)籌全國財力,、集中事權(quán)更有效率,。比如，從“種子到餐桌”的整個供應(yīng)鏈,，涉及檢驗(yàn),、檢測、評估以及物流配送體系,，如果不實(shí)行統(tǒng)籌,，可能會由于地方利益而形成地方保護(hù)主義，降低食品安全門檻,，導(dǎo)致三聚氰胺等類似食品安全事件,，影響人民健康。與其類似,，其他領(lǐng)域外部性也非常大,、受益(受損)范圍也非常廣，也需要將事權(quán)集中到中央,，并安排與之匹配的財力,，這樣會有利于提高公共管理效率和實(shí)現(xiàn)基本公共均等化。第二,，減少行政成本,，提高上下協(xié)調(diào)效率,。中央與地方事權(quán)的有效劃分，根本上是為了提高公共財政支出效率和公共管理效率,。對于一些公共產(chǎn)品和服務(wù),，由于地方“近水樓臺先得月”，較中央更具信息優(yōu)勢,，更能了解重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先順序,，因此由地方政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，應(yīng)該更能減少行政成本,，提高與中央政府的協(xié)調(diào)效率,。第三,，注重激勵相容,，減少改革阻力。截至目前,，很難找到改革不觸動一部分人利益的領(lǐng)域,。因此，要推動改革前進(jìn),，與其說是要有改革的勇氣,，倒不如說要有敢于犧牲個體利益換取整體利益提高的氣魄。同時,，也要研究激勵相容的可行性,，制度設(shè)計必須是激勵相容的，即中央與地方既能保證自己利益,，也能最終達(dá)到整體利益最大化,。
可借鑒美國構(gòu)建現(xiàn)代財政經(jīng)驗(yàn)
只有逐步推進(jìn)規(guī)范、透明的現(xiàn)代財政改革,，才能進(jìn)一步理順中央與地方財政關(guān)系,。從具體實(shí)現(xiàn)方式上看，可借鑒美國進(jìn)步時代經(jīng)驗(yàn),，加快推進(jìn)財政改革步伐,，既要實(shí)施現(xiàn)代預(yù)算改革，也要建立和完善政府財務(wù)報告制度,。一方面,，根據(jù)美國進(jìn)步時代確立的現(xiàn)代預(yù)算改革基本原則。一項科學(xué),、有效的財政預(yù)算,，至少應(yīng)符合以下原則：其一，必要性,。必須進(jìn)行科學(xué)論證,，確定預(yù)算支出的必要性和優(yōu)先順序,。其二，嚴(yán)肅性,。預(yù)算一旦確定,，不得隨意變更。其三,，前瞻性,。提前預(yù)判預(yù)算支出規(guī)模和可能的風(fēng)險。其四,，完整性,。預(yù)算支出應(yīng)涵蓋所有政府機(jī)關(guān)和相關(guān)部門。其五,，系統(tǒng)性,。所有預(yù)算項目支出必須要有詳細(xì)說明，并具有邏輯一致性,。其六,，法制化。所有預(yù)算必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會)批準(zhǔn),，接受議會和社會公眾的監(jiān)督,。其七，透明化,。為便于監(jiān)督,，預(yù)算內(nèi)容和過程必須透明。另一方面,，應(yīng)逐步建立體現(xiàn)政府履行經(jīng)濟(jì)職能的財務(wù)報告制度,，同時財務(wù)報告應(yīng)完整涵蓋政府財政行為，還應(yīng)建立和完善“權(quán)責(zé)發(fā)生制”的現(xiàn)代預(yù)算會計制度,。
(作者單位：財政部亞太財經(jīng)與發(fā)展中心)