中國養(yǎng)老保險的三角悖論
近些年來,，我國的養(yǎng)老保險體系建設已經(jīng)取得較快的進步，突出體現(xiàn)在居民養(yǎng)老保險體系得以建立并快速覆蓋,；職工養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金水平增加較快,。公職人員退休制、職工養(yǎng)老保險,、居民養(yǎng)老保險,，三軌并存將實現(xiàn)中國式的“人人皆年金”，實現(xiàn)養(yǎng)老保障人群全覆蓋,。然而,，在成績之外，這幾年全社會對于養(yǎng)老保險也是熱議紛紛,，主要涉及以下三個問題,。
一是職工養(yǎng)老保險繳費率過高。企業(yè)繳費率20%,，職工個人繳費率為8%,，總計法定繳費率排在全球第15位。
二是養(yǎng)老金待遇水平較低,。這突出表現(xiàn)在雖連漲8年,，但職工養(yǎng)老保險替代率還是不斷下降，且未建立穩(wěn)定的調(diào)整機制,。居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇更低,。社會上廣泛關注的養(yǎng)老保險“雙軌制”問題，實質是職工養(yǎng)老保險參保者認為自己的待遇低,，要求提高養(yǎng)老金,。
三是未來養(yǎng)老金缺口較大。按照筆者在一定的假設下的初步測算,，職工養(yǎng)老保險的繳費體系到2016年前后會出現(xiàn)當年資金缺口,，其后不斷攀升，到2050年將占GDP的5.05%,�,？紤]已有的資金積累和維持現(xiàn)有力度的財政補貼，到2050年累積的資金缺口將占當年GDP的51%,。當然,，養(yǎng)老金繳費體系的缺口實質是未來的財政可持續(xù)性問題，并非意味著政府沒有能力發(fā)放養(yǎng)老金。
除此之外,，還存在職工養(yǎng)老保險覆蓋率較窄,、統(tǒng)籌層次過低、個人賬戶空賬,、部分地區(qū)當前養(yǎng)老金缺口較大,、提前退休現(xiàn)象嚴重、居民養(yǎng)老保險如何與職工養(yǎng)老保險對接等諸多要通過改革予以解決的復雜問題,。
但單就以上所列三個社會主要關切點而言,，這是一個三角悖論。按常理來說,，繳費率高,，替代率較低，就不應當發(fā)生資金缺口大這一問題,。中國這三個問題并存,，最基本的原因在于繳費體系內(nèi)老年撫養(yǎng)比過高。1998年至今,，職工養(yǎng)老保險體系內(nèi)領取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳費人數(shù)之比,，一直在31%-34%之間波動。
最為突出的挑戰(zhàn)：財務可持續(xù)性
中國養(yǎng)老體系面臨的問題很多,，但最為突出的挑戰(zhàn)是：如何在確保未來養(yǎng)老保險體系財務可持續(xù)性的基礎上,，適度降低繳費率并隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷提高退休待遇。需要指出的是,，未來的養(yǎng)老金缺口并不可怕,，世界各國概莫能外，中國也并非最為嚴重,。然而,，養(yǎng)老保險體系的三角悖論，使得政策調(diào)整困難重重,。繳費率過高對于中國經(jīng)濟發(fā)展與養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展均不利,，從遵從民意角度養(yǎng)老金待遇還需提高，但如降低繳費率,，提高養(yǎng)老待遇則會加大資金缺口,。對此需要全社會理性討論、坦然面對,，在各種可能的政策選項下取得共識,，打出“組合拳”。
養(yǎng)老保障領域的管理必須有長期視野,，政策的制定和調(diào)整必須考慮到其長期影響,。
延遲退休年齡是必然方向,，但須注意時機和方式。我國當前的法定退休年齡低于發(fā)達國家標準�,，F(xiàn)實中大量提前退休的存在,，導致實際退休年齡過低,。以若干省份的調(diào)研情況來看,，提前退休比重占30%以上，男性實際平均退休年齡為53歲,，女性為48歲,。如同發(fā)達國家一樣，延遲退休年齡是應對養(yǎng)老金缺口的必然方向,，效果明顯,，需要注意的是時機和方式。所謂時機,，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會擠出青年人就業(yè),。總體判斷,，當前是討論改革方案的恰當時機,。所謂方式，應注重采取小步漸進的方式,，在10至20年來調(diào)整到位,；采取彈性可選擇的方式；應注重對改革過程中利益可能受損者給予適當?shù)难a償,。
充實并加強國家養(yǎng)老保障儲備金,。無論采取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現(xiàn)實國情,，未來的養(yǎng)老金體系都需要額外的資金補充,。為此需要建立并加強國家養(yǎng)老保障儲備金，社會保障基金理事會即是中央政府為此已做出的準備,。未來以國企利潤,、國有股轉持收益注入儲備基金，也是應對資金缺口的必然要求,。需要指出的是,，國家養(yǎng)老保障儲備金并非越多越好。過多的儲備金降低了財政資金以及宏觀經(jīng)濟的效率,，需要的僅是根據(jù)對未來資金缺口準確預測基礎上的合理儲備,。
改變籌資方式是治本之策
從更深層次看，中國養(yǎng)老保險三角悖論的產(chǎn)生,，與以工薪收入為稅基的籌資方式密切相關�,，F(xiàn)行養(yǎng)老保險的繳費模式,，累退性較強，且隨著老齡化程度的加深,，稅基將越來越窄,，從而在未來可能造成更大的麻煩，以支付危機為代表的三角悖論問題將更明顯,。當前歐美日等發(fā)達國家紛紛陷入財政危機,，一個很大的原因就在于其傳統(tǒng)的社會保險籌資方式不能適應人口老齡化的現(xiàn)實，需要尋找廣稅基的新籌資方式,。很多歐洲國家已經(jīng)實施,，或者開始探討以一般消費稅替代傳統(tǒng)的社會保險籌資方式的改革。
中國更應當未雨綢繆,，參考國際經(jīng)驗,，尋找廣稅基的養(yǎng)老保險新籌資方式。我們建議,，在營改增全面實施之后,，將增值稅標準稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率,、消費稅稅率,，并將這兩類稅收的20%建立國民養(yǎng)老計劃，用于給所有老年人發(fā)放國民養(yǎng)老金,，地區(qū)城鄉(xiāng)可根據(jù)生活費用予以調(diào)整,。與之同步，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險繳費率降低至13%-18%,，設置多檔供企業(yè),、職工選擇；非正式就業(yè)人群自己繳費,，繳費全部計入個人賬戶,。由此，新體系形成國民養(yǎng)老計劃加名義個人賬戶的雙層架構,。同時針對“老人”,、“中人”、“新人”分別設計合理的制度轉移接續(xù)方法,，盡可能保證人群以及代際間公平,，實現(xiàn)制度平穩(wěn)過渡。
這一改革遵循了國際潮流,，且更為適合中國國情,。
首先，能以最快速度,、較低管理和實施成本實現(xiàn)公平合理的全民“老有所養(yǎng)”,。新體系回避了現(xiàn)有體系擴大覆蓋面,、進行整合時的許多困難，且可以完全承擔老體系的債務,。由于增加流轉稅替代了部分養(yǎng)老繳費,，新體系不會增加企業(yè)負擔。新體系的籌資,，無須額外征管成本,；因此新體系的管理和實施成本總體上會更低。
其次,，更能適應未來快速老齡化的挑戰(zhàn),，更具財務持續(xù)性。在老齡化日益嚴重的情況下,，以工薪收入為稅基的籌資方式存在嚴重缺陷。新體系中國民養(yǎng)老計劃以增值稅等流轉稅為籌資方式,，稅基最寬,，且資金來源可以持續(xù)穩(wěn)定增長，因此更能適應老齡化沖擊,。我們初步測算的結果表明,，新體系雖然還將存在未來的資金缺口，但僅為老體系的一半,。
其三,，新籌資方式更有利于促進結構調(diào)整和經(jīng)濟社會發(fā)展。第一,，當前企業(yè)只要雇人就必須支付養(yǎng)老繳費,；而以增值稅替代后，企業(yè)是在獲取銷售收入之后才需要支付這部分稅收,，因此新體系有利于就業(yè)和企業(yè),。第二，相對于原來以勞動所得為稅基的繳費,，通過增值稅為國民養(yǎng)老計劃籌資,，實質上是向資本征稅，補貼勞動者,，有助于調(diào)整國民收入分配格局,。第三，增值稅等流轉稅的最終歸宿是個人消費,。與僅以工薪收入(還是一定限額之內(nèi))為稅基的養(yǎng)老繳費相比,，改變籌資方式更有利于中低收入群體，因此有利于緩解我國居民收入分配不均問題,。
（作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）