中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的三角悖論
近些年來(lái),，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)已經(jīng)取得較快的進(jìn)步,，突出體現(xiàn)在居民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系得以建立并快速覆蓋；職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金水平增加較快,。公職人員退休制,、職工養(yǎng)老保險(xiǎn),、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，三軌并存將實(shí)現(xiàn)中國(guó)式的“人人皆年金”,，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障人群全覆蓋,。然而,，在成績(jī)之外，這幾年全社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)也是熱議紛紛,，主要涉及以下三個(gè)問(wèn)題,。
一是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率過(guò)高。企業(yè)繳費(fèi)率20%,，職工個(gè)人繳費(fèi)率為8%,，總計(jì)法定繳費(fèi)率排在全球第15位。
二是養(yǎng)老金待遇水平較低,。這突出表現(xiàn)在雖連漲8年,，但職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率還是不斷下降，且未建立穩(wěn)定的調(diào)整機(jī)制,。居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金待遇更低,。社會(huì)上廣泛關(guān)注的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者認(rèn)為自己的待遇低,，要求提高養(yǎng)老金,。
三是未來(lái)養(yǎng)老金缺口較大。按照筆者在一定的假設(shè)下的初步測(cè)算,，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)體系到2016年前后會(huì)出現(xiàn)當(dāng)年資金缺口,，其后不斷攀升，到2050年將占GDP的5.05%,�,？紤]已有的資金積累和維持現(xiàn)有力度的財(cái)政補(bǔ)貼，到2050年累積的資金缺口將占當(dāng)年GDP的51%,。當(dāng)然,，養(yǎng)老金繳費(fèi)體系的缺口實(shí)質(zhì)是未來(lái)的財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題，并非意味著政府沒(méi)有能力發(fā)放養(yǎng)老金,。
除此之外,，還存在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率較窄、統(tǒng)籌層次過(guò)低,、個(gè)人賬戶空賬,、部分地區(qū)當(dāng)前養(yǎng)老金缺口較大、提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重,、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)如何與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)接等諸多要通過(guò)改革予以解決的復(fù)雜問(wèn)題,。
但單就以上所列三個(gè)社會(huì)主要關(guān)切點(diǎn)而言，這是一個(gè)三角悖論,。按常理來(lái)說(shuō),，繳費(fèi)率高，替代率較低,，就不應(yīng)當(dāng)發(fā)生資金缺口大這一問(wèn)題,。中國(guó)這三個(gè)問(wèn)題并存,，最基本的原因在于繳費(fèi)體系內(nèi)老年撫養(yǎng)比過(guò)高。1998年至今,，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳費(fèi)人數(shù)之比,，一直在31%-34%之間波動(dòng)。
最為突出的挑戰(zhàn)：財(cái)務(wù)可持續(xù)性
中國(guó)養(yǎng)老體系面臨的問(wèn)題很多,，但最為突出的挑戰(zhàn)是：如何在確保未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系財(cái)務(wù)可持續(xù)性的基礎(chǔ)上,，適度降低繳費(fèi)率并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高退休待遇。需要指出的是,，未來(lái)的養(yǎng)老金缺口并不可怕，世界各國(guó)概莫能外,，中國(guó)也并非最為嚴(yán)重,。然而，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的三角悖論,，使得政策調(diào)整困難重重,。繳費(fèi)率過(guò)高對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展均不利，從遵從民意角度養(yǎng)老金待遇還需提高,，但如降低繳費(fèi)率,，提高養(yǎng)老待遇則會(huì)加大資金缺口。對(duì)此需要全社會(huì)理性討論,、坦然面對(duì),，在各種可能的政策選項(xiàng)下取得共識(shí)，打出“組合拳”,。
養(yǎng)老保障領(lǐng)域的管理必須有長(zhǎng)期視野,，政策的制定和調(diào)整必須考慮到其長(zhǎng)期影響。
延遲退休年齡是必然方向,，但須注意時(shí)機(jī)和方式,。我國(guó)當(dāng)前的法定退休年齡低于發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)中大量提前退休的存在,，導(dǎo)致實(shí)際退休年齡過(guò)低,。以若干省份的調(diào)研情況來(lái)看，提前退休比重占30%以上,，男性實(shí)際平均退休年齡為53歲,，女性為48歲。如同發(fā)達(dá)國(guó)家一樣,，延遲退休年齡是應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金缺口的必然方向,，效果明顯，需要注意的是時(shí)機(jī)和方式,。所謂時(shí)機(jī),，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會(huì)擠出青年人就業(yè),。總體判斷,，當(dāng)前是討論改革方案的恰當(dāng)時(shí)機(jī),。所謂方式，應(yīng)注重采取小步漸進(jìn)的方式,，在10至20年來(lái)調(diào)整到位,；采取彈性可選擇的方式；應(yīng)注重對(duì)改革過(guò)程中利益可能受損者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,。
充實(shí)并加強(qiáng)國(guó)家養(yǎng)老保障儲(chǔ)備金,。無(wú)論采取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,，未來(lái)的養(yǎng)老金體系都需要額外的資金補(bǔ)充,。為此需要建立并加強(qiáng)國(guó)家養(yǎng)老保障儲(chǔ)備金，社會(huì)保障基金理事會(huì)即是中央政府為此已做出的準(zhǔn)備,。未來(lái)以國(guó)企利潤(rùn),、國(guó)有股轉(zhuǎn)持收益注入儲(chǔ)備基金，也是應(yīng)對(duì)資金缺口的必然要求,。需要指出的是,，國(guó)家養(yǎng)老保障儲(chǔ)備金并非越多越好。過(guò)多的儲(chǔ)備金降低了財(cái)政資金以及宏觀經(jīng)濟(jì)的效率,，需要的僅是根據(jù)對(duì)未來(lái)資金缺口準(zhǔn)確預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的合理儲(chǔ)備,。
改變籌資方式是治本之策
從更深層次看，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)三角悖論的產(chǎn)生,，與以工薪收入為稅基的籌資方式密切相關(guān)�,，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)模式，累退性較強(qiáng),，且隨著老齡化程度的加深,，稅基將越來(lái)越窄，從而在未來(lái)可能造成更大的麻煩,，以支付危機(jī)為代表的三角悖論問(wèn)題將更明顯,。當(dāng)前歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛陷入財(cái)政危機(jī)，一個(gè)很大的原因就在于其傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式不能適應(yīng)人口老齡化的現(xiàn)實(shí),，需要尋找廣稅基的新籌資方式,。很多歐洲國(guó)家已經(jīng)實(shí)施，或者開始探討以一般消費(fèi)稅替代傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式的改革,。
中國(guó)更應(yīng)當(dāng)未雨綢繆,，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，尋找廣稅基的養(yǎng)老保險(xiǎn)新籌資方式。我們建議,，在營(yíng)改增全面實(shí)施之后,，將增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率,、消費(fèi)稅稅率,，并將這兩類稅收的20%建立國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃，用于給所有老年人發(fā)放國(guó)民養(yǎng)老金,，地區(qū)城鄉(xiāng)可根據(jù)生活費(fèi)用予以調(diào)整,。與之同步，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率降低至13%-18%,，設(shè)置多檔供企業(yè),、職工選擇；非正式就業(yè)人群自己繳費(fèi),，繳費(fèi)全部計(jì)入個(gè)人賬戶,。由此，新體系形成國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃加名義個(gè)人賬戶的雙層架構(gòu),。同時(shí)針對(duì)“老人”、“中人”,、“新人”分別設(shè)計(jì)合理的制度轉(zhuǎn)移接續(xù)方法,，盡可能保證人群以及代際間公平，實(shí)現(xiàn)制度平穩(wěn)過(guò)渡,。
這一改革遵循了國(guó)際潮流,，且更為適合中國(guó)國(guó)情。
首先,，能以最快速度,、較低管理和實(shí)施成本實(shí)現(xiàn)公平合理的全民“老有所養(yǎng)”。新體系回避了現(xiàn)有體系擴(kuò)大覆蓋面,、進(jìn)行整合時(shí)的許多困難,，且可以完全承擔(dān)老體系的債務(wù)。由于增加流轉(zhuǎn)稅替代了部分養(yǎng)老繳費(fèi),，新體系不會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān),。新體系的籌資，無(wú)須額外征管成本,；因此新體系的管理和實(shí)施成本總體上會(huì)更低,。
其次，更能適應(yīng)未來(lái)快速老齡化的挑戰(zhàn),，更具財(cái)務(wù)持續(xù)性,。在老齡化日益嚴(yán)重的情況下，以工薪收入為稅基的籌資方式存在嚴(yán)重缺陷。新體系中國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為籌資方式,，稅基最寬,，且資金來(lái)源可以持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，因此更能適應(yīng)老齡化沖擊,。我們初步測(cè)算的結(jié)果表明,，新體系雖然還將存在未來(lái)的資金缺口，但僅為老體系的一半,。
其三,，新籌資方式更有利于促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。第一,，當(dāng)前企業(yè)只要雇人就必須支付養(yǎng)老繳費(fèi),；而以增值稅替代后，企業(yè)是在獲取銷售收入之后才需要支付這部分稅收,，因此新體系有利于就業(yè)和企業(yè),。第二，相對(duì)于原來(lái)以勞動(dòng)所得為稅基的繳費(fèi),，通過(guò)增值稅為國(guó)民養(yǎng)老計(jì)劃籌資,，實(shí)質(zhì)上是向資本征稅，補(bǔ)貼勞動(dòng)者,，有助于調(diào)整國(guó)民收入分配格局,。第三，增值稅等流轉(zhuǎn)稅的最終歸宿是個(gè)人消費(fèi),。與僅以工薪收入(還是一定限額之內(nèi))為稅基的養(yǎng)老繳費(fèi)相比,，改變籌資方式更有利于中低收入群體，因此有利于緩解我國(guó)居民收入分配不均問(wèn)題,。
（作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）