事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度是中國社會保障制度的重要組成部分。長期以來事業(yè)單位實行退休金制度,，這對于保障退休人員生活,、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,，也存在一些問題亟待解決,。尤其是《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》出臺之后，近幾年五個試點省市進展一直非常緩慢,。如何解決改革中所遇到的難點,，切實推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革發(fā)展,，是當前需要深入研究的重大現(xiàn)實問題。
改革需要解決幾個重大問題
整合“碎片”創(chuàng)造公平保障制度
20世紀90年代初期,，我國開始了對企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革,，實行企業(yè)與個人共同承擔的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。而機關(guān)和事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老通常由國家財政負擔,，個人不承擔相應(yīng)的責任,。2009年1月，國家人力資源和社會保障部正式下發(fā)關(guān)于《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》,，并首先在山西,、上海、浙江,、廣東、重慶五省市試點,。改革的主要內(nèi)容包括：事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險,，退休待遇與繳費相聯(lián)系；養(yǎng)老金發(fā)放采用“老人老辦法,，新人新制度”,；基金逐步實行省級統(tǒng)籌；建立職業(yè)年金制度,；建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制等,。此次試點改革進展緩慢，并遇到了很大阻力,，其中很大一部分原因是改革整合了企業(yè)和事業(yè)單位兩個“碎片”,，卻又造成公務(wù)員養(yǎng)老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平,。
目前我國城鎮(zhèn)主要的基本退休制度包括三部分內(nèi)容,。從大的方面講，城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險是第一個部分,。截止2008年底全國參保職工為2.19億人,，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元,；事業(yè)單位是第二個部分,，全國3000多萬職工，月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍,，全國離退休費支出1400億元,，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌,；第三個部分是機關(guān)公務(wù)員退休人員,，養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍,，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款,。
由上述可以看出,，五省市試點改革緩慢事出有因，主要存在兩個方面問題：
第一個問題涉及公平問題,。事業(yè)單位養(yǎng)老金,，比上不足，比下有余：與公務(wù)員相比,，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些,，但此次改革試點卻明顯沒有將公務(wù)員包括進來，這自然成為事業(yè)單位攀比的參照系,，也是民眾質(zhì)疑最為嚴厲的一個焦點,，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之一；與企業(yè)相比,，企業(yè)可以搞活,，工資上不封頂，工效掛鉤,，尤其壟斷性行業(yè)和企業(yè)的退休金要遠遠高于事業(yè)單位,，而事業(yè)單位退休金只是一個能“過得去”的平均數(shù),，退休前不能向高收入企業(yè)看齊,，退休后卻要向低收入企業(yè)看齊，這是事業(yè)單位感到不公平的原因之二,。
第二個問題是改革方案的技術(shù)問題,。既然事業(yè)單位改革方案無論在繳費設(shè)計還是在待遇計發(fā)方式等方面,，其絕大部分內(nèi)容與企業(yè)養(yǎng)老保險幾乎別無二致，那么,，養(yǎng)老金水平下降就是不可避免的,，這就是此次事業(yè)單位人員改革的預(yù)期，結(jié)果是,，試點省市參加改革的單位人人自危,，非試點省份事業(yè)單位人員預(yù)期暗淡，消極回應(yīng),。任何改革,，如果沒有良好的預(yù)期，這項改革勢必流產(chǎn)或造成社會震動,。
因此,，事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革成功與否，關(guān)鍵在于明確“一個為主”和“三個聯(lián)動”。所謂“一個為主”,，即堅持社會保障以公平為主的原則,，統(tǒng)籌考慮機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整,，使不同單位同類人員退休后的待遇水平保持比較合理的比例關(guān)系,，逐步縮小待遇差距。所謂“三個聯(lián)動”,，一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動,。作為公共部門，不要在養(yǎng)老保險制度上再分出三六九等,；二是事業(yè)單位的三個類別一起改革,，在養(yǎng)老保險上也不應(yīng)再次分出三六九等；三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進行,，以彌補參加改革后降低的那部分,，旨在給出預(yù)期，減少阻力,，實現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型,。
改革推進要充分考慮承受能力
事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革既包括范圍、內(nèi)容,、時機選擇，也包括改革成本及其支付,、分擔比例等問題,。前者主要是推進的力度或改革的進程，后者是改革成本的籌集等,。在實際改革中,，必須把握好推進力度和承受能力的關(guān)系，使改革能夠持續(xù)向前,。
第一,，在改革的順序上，首先面臨的是機關(guān)和事業(yè)單位誰先改的問題,。當前,，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析,，從試點,、探路的角度看，機關(guān)和事業(yè)單位均可列入試點,，或者同時選擇其中一部分“先行先試”,。同時，事業(yè)單位按照功能劃分，包括行政支持類,、公益類和經(jīng)營開發(fā)服務(wù)類,，除經(jīng)營開發(fā)服務(wù)類事業(yè)單位多已依照企業(yè)養(yǎng)老保險辦法繳納養(yǎng)老保險金外，行政支持類和公益類執(zhí)行參差不齊,，但最終退休后的養(yǎng)老待遇均按在職工資(檔案工資)的一定比例支取,，與繳費多少無關(guān)。在這種情況下,，是所有事業(yè)單位養(yǎng)老保險一起改,，還是待分類后逐步改，從哪一類開始,，都需要做深入研究,。
第二，要充分考慮改革承受能力問題,，以利于形成持續(xù)變革的動力,。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是對民眾社會公正訴求的一種回應(yīng)，要逐步調(diào)整現(xiàn)有的退休養(yǎng)老制度,，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度,，實現(xiàn)從“退休養(yǎng)老制度”到“社會養(yǎng)老保險制度”的轉(zhuǎn)變。改革中,，必然需要一定的“變軌”成本,。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革成本主要包括誘導(dǎo)直接參與者接受的額外補償及制度設(shè)計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金,。從目前財政狀況看,，有一定的財力支持改革，可以促進消費,，進而促進經(jīng)濟增長和發(fā)展,。但如果將財政資金過多地用于支付改革成本，自然會壓縮財政資金使用范圍和力度,，降低使用效率,，不利于在宏觀調(diào)控中運用政府財政手段。因此,，改革中要充分考慮改革的效率和成本,，防止單純追求推進速度。
基金收支缺口與地方財政負擔究竟有多大
基金收支情況是確定改革實施方案的基礎(chǔ),，財政負擔情況是制定財政補助政策的依據(jù),，測算的結(jié)果勢必對試點地區(qū)未來較長時間的財政收支狀況產(chǎn)生一定影響。對于當前我國基本養(yǎng)老基金是否存在缺口,，反映不一,。目前,，我國養(yǎng)老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統(tǒng)一,。
根據(jù)人社部發(fā)布的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(下稱《公報》),，截至2011年年末，我國企業(yè)職工養(yǎng)老金目前結(jié)余1.9萬億元,，所以從全國層面看,，不存在養(yǎng)老金缺口的問題，未來全國養(yǎng)老保險基金能夠做到長期收支平衡,。但如果從不同省市來看,，我國部分省市養(yǎng)老金缺口較大，如2010年,，企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險基金當期征繳收不抵支的省份共有15個,，缺口高達679億元。中國社科院編撰的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》顯示,，從1997年各級財政開始對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移支付算起,，補貼規(guī)模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元,，2006年為971億元,，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元,，財政累計補貼金額達1.2526萬億元,。這意味著，近三分之二的養(yǎng)老保險累計結(jié)余(1.9萬億元),，來自于財政轉(zhuǎn)移支付,。
中央財政是否對地方開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點給予補助，取決于改革是否過多地增加了地方財政負擔,，并據(jù)此在制定財政配套政策時統(tǒng)籌確定,。由于目前測算標準不一,，測算結(jié)果難以反映真實情況,，在地方財政負擔不明晰的情況下，不宜簡單確定中央財政的補助政策,。由于目前事業(yè)單位分類改革不到位,，財政配套政策難以具體明確，因此,，財政對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的補助政策也難以先行明確,。事實上，即使下一步中央財政對事業(yè)單位做實個人賬戶所需資金予以補助,，也不能簡單比照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險做實個人賬戶的補助政策,，因為國家出臺事業(yè)單位退休費調(diào)整政策時，已經(jīng)安排了財力性補助，改革后這部分財力性補助依然會予以保留,。
試點地區(qū)與非試點地區(qū)人員待遇應(yīng)統(tǒng)籌調(diào)整
目前,，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是根據(jù)2009年1月，國家人力資源和社會保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》,，首先在山西,、上海、浙江,、廣東,、重慶五省市試點。由于我國各省市經(jīng)濟發(fā)展水平不同,，財政狀況差異,，績效工資改革進度不同，事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式目前也不盡相同,。未來的改革勢必要向全國推開,，因此，應(yīng)統(tǒng)籌考慮試點地區(qū)和非試點地區(qū)事業(yè)單位人員待遇的調(diào)整問題,。一是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整的頻率問題,。既要研究試點地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金時間或頻率，也要考慮非試點地區(qū)的調(diào)整頻率問題,。如,，對試點地區(qū)與非試點地區(qū)是一樣隨統(tǒng)一的事業(yè)單位退休費調(diào)整一并進行，還是定期根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動情況進行調(diào)整,，需要研究明確,。二是統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老待遇調(diào)整幅度(標準)問題。研究明確試點地區(qū)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整幅度,，是大體與非試點地區(qū)退休費調(diào)整水平相當,，還是與企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整水平一致，也需要綜合考慮,。
相關(guān)改革還需綜合配套
分類推進,，是事業(yè)單位改革的基本方向，涉及的內(nèi)容包括管理體制,、治理方式,、機構(gòu)編制、人事制度,、收入分配,、養(yǎng)老保險、財政體制等,。養(yǎng)老保險制度改革是事業(yè)單位改革極為關(guān)鍵的一項,。如果不能很好地解決事業(yè)單位改革前后的養(yǎng)老保險待遇問題,，特別是不能給改革后的事業(yè)單位工作人員一個良好預(yù)期，改革將極難推進,。但是,，養(yǎng)老保險制度改革更要與事業(yè)單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套,，分類展開,。
事業(yè)單位的現(xiàn)有管理體制和運行機制，包括機構(gòu)編制,、人事制度,、收入分配制度和財政政策等都需要與養(yǎng)老保險制度同時改革，互為橋梁,。為此,，需要進一步思考事業(yè)單位包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的各項制度綜合配套改革，避免彼此制約,，為全面推進和實現(xiàn)改革目標奠定基礎(chǔ),。
完善試點 推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革
事業(yè)單位與行政機關(guān)養(yǎng)老保險應(yīng)統(tǒng)一并同步改革
我國社會保險制度改革“碎片化”現(xiàn)象嚴重，就養(yǎng)老保險制度改革而言也是如此,，按企業(yè),、事業(yè)、機關(guān),、農(nóng)村,、城鎮(zhèn)居民分別建立養(yǎng)老保險制度，繳費率,、支付待遇,、管理辦法都不一樣，不僅造成養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一,、不規(guī)范,，也帶來待遇差距的擴大和管理成本過高，形成制度內(nèi)的不公平,。如果行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度分開改革,，不僅制度不公平，而且實踐證明改革難以推動,。五省事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點進展緩慢就是證明,。美,、英,、德、日等國政府雇員養(yǎng)老保險制度中,，政府雇員包括機關(guān)與所屬事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度是統(tǒng)一的,，并沒有分設(shè),。因此，我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革不能單獨展開,，而應(yīng)與行政機關(guān)養(yǎng)老保險制度改革統(tǒng)一進行,。通過建立統(tǒng)一的行政事業(yè)養(yǎng)老管理體制，可以節(jié)省管理成本,，還有利于提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌調(diào)劑能力,，提高養(yǎng)老保險制度的抗風(fēng)險能力，為建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保險制度奠定堅實基礎(chǔ),。
完善現(xiàn)行試點的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度
現(xiàn)行《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險改革試點方案》規(guī)定,，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳費,。事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金按當?shù)卦趰徛毠て骄べY的15%發(fā)放,，比現(xiàn)行企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例20%還要低，而作為補充養(yǎng)老保險的職業(yè)年金如何建立和發(fā)放沒有作具體規(guī)定,，結(jié)果將是事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金待遇不僅比老職工退休待遇低,，還比企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇低，這也是當前事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革難以推進的一個重要原因,。因此,，要對現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度試點辦法做適當調(diào)整和改革。一是調(diào)整事業(yè)單位退休職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放辦法,，適當提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放比例,，繳費滿15年的以不低于當?shù)卦趰徛毠ぴ戮べY的20%為宜。二是要同時出臺事業(yè)單位職工職業(yè)年金辦法,。按照國外的經(jīng)驗,，職業(yè)年金采取單位或個人強制繳費形式，可以由單位和個人共同繳費,，也可以只由單位繳費,，繳費率不超過8%為宜，采取個人賬戶完全積累形式,，由政府或部門年金理事會管理,，并監(jiān)管基金的投資運營。三是中央部門事業(yè)單位在人保部設(shè)立中央事業(yè)單位養(yǎng)老金統(tǒng)籌管理機構(gòu),，或掛靠養(yǎng)老保險基金管理司,，由其制定事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金管理政策。四是發(fā)放特別定向國債,，做好事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金的投資運營工作,，確保基金的安全和增值,。
做好“中人”基本養(yǎng)老金和養(yǎng)老金債務(wù)彌補方案
按照“老人老辦法,、新人新辦法”的改革原則,，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革前退休的老人按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統(tǒng)一安排，新人則完全按新辦法執(zhí)行,，剩下處于老人與新人之間的“中人”,，新養(yǎng)老保險制度推行前有若干年沒有繳費，使“中人”養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金形成缺口,，產(chǎn)生基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金隱性債務(wù),，必須由國家統(tǒng)一制定養(yǎng)老金債務(wù)彌補方案進行彌補。建議通過出售部分國有資產(chǎn)和增加財政對養(yǎng)老保險基金的投入,，建立“中人”債務(wù)清償基金,，彌補養(yǎng)老保險隱性債務(wù)。此外,，為了確�,！爸腥恕蓖诵荽霾唤档停梢圆扇⌒轮贫韧菩星暗墓ぷ髂晗薨蠢限k法計算養(yǎng)老金,，新制度推行后的繳費年限按新辦法發(fā)放養(yǎng)老金,。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個人賬戶余額一定比例發(fā)放養(yǎng)老金,；新制度推行前參加工作15-25年的,，按退休前月工資75%加上個人賬戶余額的一定比例發(fā)放；15年以下的,，按個人退休前月工資的60%和當?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY的20%總和除以2,，加上個人賬戶余額的一定比例，發(fā)放養(yǎng)老金,。只有這樣,，才能確保事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利進行和可持續(xù)發(fā)展。
清醒認識改革帶來的財政負擔
公益服務(wù)類事業(yè)單位經(jīng)費供應(yīng)主要由政府財政承擔,，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也將主要由財政承擔,，基本養(yǎng)老保險基金中的社會統(tǒng)籌部分由各級財政預(yù)算安排，職業(yè)年金中單位繳費部分也要從財政預(yù)算中安排,，老職工的退休金需財政從經(jīng)費預(yù)算中安排,，“中人”養(yǎng)老金隱性債務(wù)需部分由財政預(yù)算安排。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革對各級財政支出負擔將在一定時期會是增加的,。
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