“中國經(jīng)濟(jì)50人論壇2013年年會”于2013年2月17日舉行。上圖為中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文,。
以下為演講實(shí)錄：
鄭秉文：謝謝論壇邀請我來匯報(bào)一下關(guān)于社會保障改革的情況,，根據(jù)這個(gè)題目，我主要想講未來十年社會保障的改革重點(diǎn)和改革路徑,，講這么六個(gè)問題,。
一是過去十年取得的偉大成就,，二是過去十年存在的基本問題,，三是未來五年可選的改革重點(diǎn)，四是未來五年主要的改革路徑,，五是未來十年改革的基本思路,，六是2013年改革的三個(gè)政策建議。
第一,，過去十年取得的偉大成就,。那么關(guān)于社會保障制度過去取得的成就呢，在學(xué)界看法也不太一致。我們可以來做一個(gè)基本總結(jié),，第一,、基本上是完成了初級階段的社會保障制度的立法，立法非常密集,。第二,、制度實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，在理論上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,。第三農(nóng)民工保障制度終于沒有被獨(dú)立出來,，成為另外一個(gè)碎片，我覺得這是過去十年的成就,。第四個(gè)就是我們覆蓋面與十年之前相比翻了幾番,，五險(xiǎn)合在一起達(dá)到了15.3億人次，而在十年之前才三億人次,，這是第四,。第五我們的社保基金總體上看,，規(guī)模也是翻了幾番,，由十年以前的兩千多億，到現(xiàn)在是三萬多億,�,？傮w上看，這是我們過去取得的實(shí)實(shí)在在的成就,。那么它的意義是非常巨大的,，比如說它配合國企改革，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度,。我們之所以有現(xiàn)在的國企,，離不開社保制度。第二,、成功抵御了金融危機(jī),，首次把社保制度作為一個(gè)社會政策，來作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的一個(gè)工具,。第三,、對拉動(dòng)內(nèi)需，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,，做了一些應(yīng)有的貢獻(xiàn),。
過去十年存在的問題也不少，說起來也是觸目驚心,，所以最后的總結(jié)應(yīng)該用這么一句話,，就是成就舉世矚目,，問題也十分嚴(yán)重。存在的問題主要有四個(gè)方面,，比如說重當(dāng)期支付,，輕長期制度建設(shè)，重融資補(bǔ)貼,，輕投資保值增值,，重國家干預(yù)，輕發(fā)揮市場作用,，重私人部門,，輕機(jī)關(guān)事業(yè)單位，這是這么四個(gè)方面,。我稍微展開一下,，第一個(gè)方面，比如說我們在過去十年里面有九年上調(diào)養(yǎng)老金,，每年12月國務(wù)院常務(wù)會都開這么一個(gè)會,，上調(diào)10%，覆蓋面擴(kuò)大,，下達(dá)任務(wù),，必須得完成，這看的都是當(dāng)期的一些進(jìn)展,。但是我們長期的制度建設(shè)卻被極大的忽視了,，這里可以舉這么幾個(gè)例子。比如說我們既然每年都能夠建立由國務(wù)院常務(wù)會議的形式來上調(diào)10%的制度,，可是我們卻沒有建立一個(gè)正常的待遇調(diào)節(jié)機(jī)制,。再比如過去十年是做實(shí)個(gè)人賬戶的十年，但是卻依然沒有任何進(jìn)展,，反而出現(xiàn)尷尬的局面,，何去何從，拖而不決,，不利于制度健康發(fā)展,，未來老齡化的隱性債務(wù)問題與制度承受能力，再比如我們制度存在著極大的問題,，可是我們也沒有解決,。比如說我們的費(fèi)率，我們是最高的前十個(gè)國家之一,，可是如果要這么算,，我們現(xiàn)在是50%,，贍養(yǎng)率是32%,，這樣一算我們替代率本來應(yīng)該90%,，可是我們僅僅是50%，這就出了一個(gè)極大的問題,，你除非把這么多錢余下來作為余額,，進(jìn)入你的基金儲備，可是卻沒有這樣,。我們基金儲備從繳費(fèi)收入來看,，又基本是零，從2011年的數(shù)據(jù)來,，甚至還虧40億,，比如表面看2011年我們當(dāng)期結(jié)余1341億，我們制度沒有吸引力,，道德風(fēng)險(xiǎn)非常嚴(yán)峻,。我舉個(gè)例子，新農(nóng)保沒有人交400,、500,、300，絕大部分交一百,，有些交兩百,，大家對制度沒有信心。
第二重融資補(bǔ)貼,，輕投資保值增值,，我們補(bǔ)貼從98年24億到2011年的2272億，從占GDP的0.03%到0.42%,，極大的提高了,。到現(xiàn)在是13000億的補(bǔ)貼，那么我們余額,，201年正好是1.95萬億,，一大部分是來自于財(cái)政補(bǔ)貼，可是我們兩萬億的余額我們還是放在銀行里,，很多年低于CPI,。
第三重國家干預(yù)，輕發(fā)揮市場作用,。我們?nèi)龡l腿的板凳現(xiàn)在只有一條腿好用,，第二條腿企業(yè)年金是瘸腿，才三千多億,。第三條腿商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)也是發(fā)展不起來,，大家都靠第一條腿，比如第二條腿替代率才不到1%,，你看看其他國家,，愛爾蘭第二條腿替代率大于第一條腿,，美國也是稍微大于第一條腿，英國也是稍微大于第一條腿,，我們離這些國家差距太大了,。再比如說我們企業(yè)年金占GDP的比重太少了，0.6%,，而在澳大利亞相當(dāng)于GDP的100%多,，荷蘭是139%，所有的國家都是年金占GDPD比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于養(yǎng)老金,，中國是相反的,。還有第二條腿的參與率太低，中國企業(yè)參與率僅為1%,，這里說了這么多企業(yè)年金,，是因?yàn)槠髽I(yè)年金是市場，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家,，也就是過去的十年是國家的十年,。
第四重私人部門，輕機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革,。事業(yè)單位五省市試點(diǎn)改革是08年2月29號國務(wù)院常務(wù)會議決定的,，三月份，2月29號開的會,，3月份發(fā)的十號文,，到現(xiàn)在五年了，五年了這改革還是處于分類改革階段,，估計(jì)當(dāng)時(shí)文出錯(cuò)了,，出的文是社會保障制度改革，可是這五年做的是分類改革,。說先分類改革,，后進(jìn)行社保制度改革。那么事業(yè)單位改革一直不動(dòng),，公務(wù)員的這個(gè)改革就更遙不可及了,，這是第二個(gè)方面，四個(gè)方面的問題,。
第三未來五年可選擇改革重點(diǎn),。針對存在的四個(gè)問題，未來五年的改革重點(diǎn)是這樣幾個(gè)方面吧,，這是十八大報(bào)告里提出來的,，增強(qiáng)公平性，適應(yīng)流動(dòng)性,，保障可持續(xù)性,，增強(qiáng)公平性,，這個(gè)我就不細(xì)說了，我只是說什么呢,？我們最大的目前不公平問題在于哪呢？在于事業(yè)單位的問題,，我們現(xiàn)在事業(yè)單位如果不改革,，可以說全民的這種憤怒和情緒導(dǎo)致社會保障制度任何改革都不可能。去年四個(gè)改革都達(dá)標(biāo)了,，一個(gè)是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制改革,，搞了一年，最后網(wǎng)絡(luò)意見大,，打掉了,，再一個(gè)是退休年齡沒想改，人社部就是一說,，在網(wǎng)絡(luò)上,，板磚拍得滿天飛，誰也不敢提了,。第三個(gè)隱性債務(wù)問題,，誰都不敢算隱性債務(wù)問題了。第四個(gè)是事業(yè)單位的改革,，大家都不敢說,，一說那所有的網(wǎng)絡(luò)上的語言，那就說先改事業(yè)單位,，就沒法改,，所有的改革都卡到這兒了，實(shí)際跟政策沒有關(guān)系,，所以它是一個(gè)標(biāo)志,，是平等的一個(gè)標(biāo)志，只要它不平等,，別的都免談,，這就是網(wǎng)絡(luò)語言，所以這個(gè)語言沖擊力是非常大的,，對決策層沖擊力是非常大的,。
第二個(gè)是流動(dòng)性，這個(gè)可能寫文件的人沒有注意,，實(shí)際就是便攜性,，人是流動(dòng)性，制度不能流動(dòng)性,，制度應(yīng)該便攜性,，能夠帶走,，制度的便攜性才對。我們便攜性存在三個(gè)方面的問題,，一個(gè)是財(cái)政分灶吃飯,，導(dǎo)致地域割據(jù)，第二是制度碎片化,，第三沒有數(shù)據(jù)庫,，這就是我們流動(dòng)性比較差。盡管我們2009年12月我們下達(dá)了一個(gè)文件,，養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度內(nèi)不同地區(qū)不同省份轉(zhuǎn)移的時(shí)候可以接續(xù),，但是也是困難極大，得打白條,，一個(gè)月之內(nèi)才能接續(xù),，規(guī)定一個(gè)月。現(xiàn)在正在征求意見的是三個(gè)保險(xiǎn)制度之間的接續(xù),，在征求意見,，但是也是非常困難的，因?yàn)樗皇且粋�(gè)內(nèi)生性的功能,。
第三保證可持續(xù)性,，可持續(xù)性是社保第一命題，是健康的社保制度的本質(zhì)要求,�,？墒俏覀兛匆豢矗�2011年有14個(gè)省份當(dāng)期收不抵支,，河北是赤字一個(gè)億,，到黑龍江赤字是182個(gè)億，全國合在一起是767個(gè)億,，這就是我們當(dāng)期的狀況,，是不可持續(xù)的狀況。那么收不抵支的省份從2002年的29個(gè)下降到2011年的14個(gè)省份,，但是總量在增加,，從400多億增加到將近八百多億，這就形成了巨大浪費(fèi),，對收不抵支的省份必須形成轉(zhuǎn)移支付,，轉(zhuǎn)移支付沉淀下來，投資沒有效率,，形成一個(gè)巨大的怪現(xiàn)象,。
第四個(gè)部分未來五年主要的改革路徑。針對這些情況，提出這么一個(gè)改革的路徑,，第一事業(yè)單位公務(wù)員的改革應(yīng)該啟動(dòng),，增強(qiáng)公平性。現(xiàn)在大家都看舊制度和大革命,，我也看了一遍,，在托克維爾認(rèn)為現(xiàn)代化道路有三個(gè)模式，有英國模式,，有法國模式,，有美國模式，實(shí)際社保制度也是這樣,，社保制度也是這樣一個(gè)由碎片化到大一統(tǒng)制度這樣三個(gè)模式,。大家知道社保制度最開始的路易十四,、十五,、十六他們那個(gè)時(shí)候是行業(yè)保險(xiǎn)，后來國家給招安以后就變成了碎片化的制度,，在二戰(zhàn)的時(shí)候英國改革成功了,，法國改革沒有成功，所以英國是什么呢,？英國是先碎片后整合的這樣一個(gè)成功的案例,。法國就沒有改革成功，由于種種原因,，美國1935年一起步就建立起了一個(gè)大一統(tǒng)的制度,，就一個(gè)制度，慢慢讓它擴(kuò)展,，到1984年全國都加入了,，聯(lián)邦政府也都加入進(jìn)來，所有的州也都加入進(jìn)來,。我們現(xiàn)在的初始條件是美國的條件,，可是我們發(fā)展趨勢是法國的趨勢，由于中國的文化,，我們現(xiàn)在的初始狀態(tài),，制度初始狀態(tài)情況我們很法國式，所以要實(shí)現(xiàn)美國那種模式很難,。我們事業(yè)單位改革充分說明了這一點(diǎn),，這我就不說了吧。我覺得事業(yè)單位早改早好,，越晚越不可能改,。
第二行政人員成本應(yīng)該列入基金成本，擴(kuò)大社保隊(duì)伍。這是一個(gè)慣例,，比如美國繳費(fèi)的2%是用于它全國的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的,，我們中國是15萬人，15萬人是列在地方財(cái)政里邊,，結(jié)果是資金不足,，我們社保制度，財(cái)政投入加大了,，可是我們公共服務(wù)的水平并沒有提高,。所以我們的隊(duì)伍嚴(yán)重缺人，第一線的社保經(jīng)辦隊(duì)伍,，各種各樣身份的人,，有的分三種，有的分四種,，雇了很多臨時(shí)工,，如果要列入基金成本里面，我們可以擴(kuò)大隊(duì)伍,，規(guī)范跟國際接軌,，可以制定一個(gè)人均負(fù)荷系數(shù)，負(fù)荷比,。
第三個(gè)改革就是調(diào)整各項(xiàng)制度參數(shù),，提高財(cái)務(wù)科持續(xù)性。調(diào)整提高退休年齡的參數(shù),，這是一個(gè)可行的方案,，三個(gè)大參數(shù)，只有這個(gè)參數(shù)是可行的,，費(fèi)率不可能下降,，只有贍養(yǎng)率，可是影響贍養(yǎng)率最大的一個(gè)小系數(shù)就是退休時(shí)間的長短,。我們看看這張圖我們就知道了,，中國的老齡化在幾大洲里邊僅次于歐洲，到2050年是3億60歲以上的老人,，這就不說了,。你看看2012年，這是退休的年齡,，這些國家的退休年齡,，括弧里邊是女性，這我就不細(xì)說了,。這是一個(gè)國際機(jī)構(gòu)編制的可持續(xù)的指數(shù),，中國僅在印度下面,，希臘的上面，中國僅次于印度,。滿數(shù)是10,，逼近十是最需要改革的，逼近零是最不需要改革的,，最不需要改革的是澳大利亞,，最需要改革的第一中國，第二印度,，第三希臘,，我們中國跟希臘是同等的。我們可持續(xù)性狀況是非常差的,。
第四應(yīng)該引入市場因素,，大力發(fā)展第二制度和第三制度。
第五個(gè)問題是未來十年的改革路徑,，第一我們要提高統(tǒng)籌層次,，91年國務(wù)院規(guī)定，要提高統(tǒng)籌層次,，由目前的市縣級過渡到省級,，可是現(xiàn)在23年過去了,，我們現(xiàn)在還是市縣級,，只有幾個(gè)省市實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌，北京,、上海,、陜西省等，這我就不說了,，來不及了,。提高統(tǒng)籌層次意義十分重大，我們目前很多制度弊病,，比如便攜性的問題,，比如區(qū)域失衡的問題，都來自于統(tǒng)籌層次太低,。比如說財(cái)政補(bǔ)貼力度越來越大,，規(guī)模越來越大也都來自于統(tǒng)籌層次太低，所以統(tǒng)籌層次必須得提高,。
第二關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合制度的再改革,，這也是我今天想說的一個(gè)重要的問題，我個(gè)人認(rèn)為中國的統(tǒng)賬結(jié)合這個(gè)制度走到頭了,。過去十年我們沒有正視這個(gè)問題,，我們還在做實(shí)賬戶，可是十年后的今天，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該正視這個(gè)問題了,，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是基本制度,，這個(gè)制度不健康，導(dǎo)致其他的制度沒法正常運(yùn)轉(zhuǎn),。這個(gè)基本制度目前存在極大的問題,，這個(gè)問題就是統(tǒng)賬結(jié)合帶來的困境，我們看到這張圖這個(gè)表我們就知道了,，我們的記賬,，2006年是一萬億，我們做實(shí)多少呢,？2007年是700億,，到了2011年才2703億，我們實(shí)在是做不起,，做不實(shí),，如果完全靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是不可能的一件事情,，我斷定是不可能的一件事情,。如何對待它，如何看待它,，如何對它定位,，這是非常關(guān)鍵的一個(gè)事情。我個(gè)人主張我們應(yīng)該順勢把它改成NBC,，改成名義賬戶制,，我在08年做了一個(gè)測算，測算到2070年效果是非常好的,。NBC在中國是適合的,，是可以應(yīng)對老齡問題的，NBC的實(shí)質(zhì)是你的待遇水平和你的老齡化和你的壽命預(yù)期掛鉤,，這是本質(zhì)問題,。
2013年有三個(gè)政策建議，第一盡快進(jìn)行社會保險(xiǎn)基金投資體制改革,，提高制度公信力,。為什么2013年呢？因?yàn)樾抡闪⒁院罂梢宰隽�,。這個(gè)問題之前之所以停滯,，是專業(yè)問題大眾化，技術(shù)問題倫理化的典型表現(xiàn),，我覺得這是很專業(yè)的一個(gè)問題,，可是網(wǎng)上討論這個(gè)問題簡直就是沒法看,，所以對最高領(lǐng)導(dǎo)層的決策形成了巨大的壓力，這我就不展開了,。
第二我建議國家有關(guān)部門盡快做一個(gè)官方的隱性債務(wù)的測算,，也就是說頂層設(shè)計(jì)。我們民間的學(xué)者自己算,，不滿意,，老百姓板磚，政府也在板磚,，那么學(xué)者為什么要這么做呢,？
第三個(gè)建議在全國建立一個(gè)電子平臺。是電子網(wǎng)絡(luò)平臺,，這樣可以提高實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌水平這樣一個(gè)基數(shù),，我們現(xiàn)在沒有這樣做，我們的金保工程是地方性的,，所有的地方政府在投入,，都是市縣級在投入，我們在建立全國網(wǎng)絡(luò)的時(shí)候,，要砸破現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò),，這就是我的看法，請大家批評指正,。謝謝大家,！