■開年看地方之財政篇
本周以來,，河南,、云南、北京,、安徽等多省的《政府工作報告》陸續(xù)披露,。從各省情況看，2012年財政收入增速較前幾年放緩,，2013年財政收入目標(biāo)也被調(diào)低,。同時，多個省,、市都提到“壯大”,、“做大做強”地方投融資平臺,，以解決城鎮(zhèn)化投融資難題。
但多位接受《經(jīng)濟參考報》采訪的專家表示,，依托于政府信用的平臺公司并非沒有融資上限,，在財政收支矛盾加劇的當(dāng)下，潛在的政府債務(wù)風(fēng)險乃至金融風(fēng)險值得警惕,。
動向 多地提“壯大”地方投融資平臺
根據(jù)目前已公布的各省級或市級政府工作報告,，加強地方融資平臺建設(shè)成為各地下一年經(jīng)濟建設(shè)的重點工作。
例如,，南昌市提出,，大力推進投融資體制改革，做強做大做實投融資平臺,。濟南市指出,，要深化投融資體制改革，增強市屬四大投資集團融資,、運營和可持續(xù)發(fā)展能力,。福州市《政府工作報告》也提到，2013年需要重點抓好的工作就包括：做大做強市屬投融資平臺,。
蘭州市也提出,，促進工作重心向新區(qū)傾斜轉(zhuǎn)移。其中包括：深入挖掘國家和省上支持政策內(nèi)涵,，積極探索多種渠道的市場化融資模式,，打造功能強大的投融資平臺，廣泛吸引金融資金,、社會資本參與新區(qū)建設(shè),。而在抓好重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革方面，要完善投融資平臺體系,，推進融資,、建設(shè)、管理三分離,，提升各類融資平臺項目運作能力,。
而部分省市直接指出，要把平臺建設(shè)重點放在與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的方面,。北京市22日上午剛剛發(fā)布的《政府工作報告》中便提到：積極推動金融創(chuàng)新，做強做優(yōu)軌道交通,、水利工程等融資平臺,，支持每個區(qū)縣整合做強一家新型投融資平臺公司，有效拓展融資渠道,。合肥市提出,，深化地方金融體系改革，探索建立股權(quán)融資、融資擔(dān)保,、資本項目對接三大金融創(chuàng)新體系,，壯大建投集團等政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，完善興泰控股等綜合性金融產(chǎn)業(yè)平臺,，做優(yōu)工投公司等新型工業(yè)服務(wù)平臺,，積極爭取組建地方金融資產(chǎn)管理公司。
所謂地方投融資平臺,，是指地方政府發(fā)起設(shè)立,，通過劃撥土地、股權(quán),、規(guī)費,、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達融資標(biāo)準的公司,，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾,，以實現(xiàn)承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設(shè),、公用事業(yè)等項目,。
從目前的情況來看，固定資產(chǎn)投資中電熱水,、交通運輸倉儲,、水利、教育,、衛(wèi)生以國有企業(yè)投資為主,。按照東方證券預(yù)計，2012年全年上述城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)四項投資完成額為6.67萬億元,，地方融資平臺債務(wù)總規(guī)模將增至11.4萬億元,，增速為11%。
財政部部長謝旭人在本月赴河北調(diào)研時就強調(diào),，河北要加強政府性債務(wù)管理,，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機制，切實防范財政金融風(fēng)險,。謝旭人還聽取了河北省財政廳的工作匯報,，詳細了解了加強政府性債務(wù)管理等有關(guān)情況。
瓶頸 地方公共投資持續(xù)性遭挑戰(zhàn)
多位受訪專家提出,，地方政府提出壯大地方投融資平臺的背后,，有其加大基礎(chǔ)設(shè)施支出的沖動，但不能被忽略的是,，地方政府日益擴大的財政支出缺口正對這種地方投融資平臺的持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn),。
在經(jīng)濟增速放緩的大背景下,，財政收入放緩已是板上釘釘。22日,，財政部公布的2012年全年財政收支情況顯示,，全國公共財政收入117210億元，同比增長幅度僅為12.8%,，比2011年回落12.2個百分點,。而單從地方財政收入情況來看，2012年地方財政收入(本級)61077億元,，同比增長16.2%,，增幅比2011年也回落12.9個百分點。
從省,、市兩級的《政府工作報告》來看,，各地財政收入增速放緩也并非個別現(xiàn)象。合肥市透露,，過去五年,，財政收入達到694.4億元、年均增長24.6%,，其中,，地方財政收入達到389.5億元、年均增長28.3%,。而在剛剛過去的2012年,，其財政收入增長僅為11.3%，其中,，地方財政收入增長僅為15%,。合肥市制定的今后五年的主要奮斗目標(biāo)是財政收入年均增長10%。綜合考慮,，2013年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)包括財政收入增長10%,，其中地方財政收入增長8%。
調(diào)低財政收入增長目標(biāo)的不止合肥市,，北京市的《政府工作報告》顯示,，過去五年，地方公共財政預(yù)算收入達到3314.9億元,，年均增長17.3%,。而2013年全市經(jīng)濟社會發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)中，地方公共財政預(yù)算收入增長9%,，這也比去年的預(yù)算目標(biāo)再次調(diào)低了1個百分點,。另外，天津,、浙江也將2013年地方公共財政收入目標(biāo)分別調(diào)整為12%和8%,，比2012年分別下降3個和0.5個百分點。
財政部財政科學(xué)研究所研究員李全接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示,，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的長期過程必然會導(dǎo)致財政支出的增加,，雖然投資尤其是房地產(chǎn)等基建投資增速不再那么快了，但先進制造業(yè),、關(guān)乎民生,、消費的投資增長需經(jīng)歷一個長期的過程。因此,，伴隨財政收入放緩,，這就會形成一個空缺。
財政部副部長王保安日前指出,，以“營改增”為核心的結(jié)構(gòu)性減稅,，直接減少了當(dāng)期的財政收入。與財政收入增幅回落相映照,，財政支出卻在高速增長,。群眾對民生改善的期盼，政府對民生的高度定位,，都預(yù)示著財政支出增長的剛性在整體增強,。教育、衛(wèi)生,、就業(yè),、社保等社會性支出以及生態(tài)環(huán)保、三農(nóng),、新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等方面的支持力度還要加大,。
“財政收支矛盾加劇，財政風(fēng)險可能擴大,，政府調(diào)控余地勢必縮小,。”王保安總結(jié)說,。
展望 專家提醒：有多少錢,，辦多少事
值得注意的是，除了“做大做強市屬投融資平臺”之類的表述之外,，各省會城市的《政府工作報告》基本都設(shè)有專章強調(diào)“城鎮(zhèn)化”,，有的地方還對縣一級的城鎮(zhèn)化投資需求進行具體部署。
“縣及縣以下城鎮(zhèn)化過程中形成的隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕,�,！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部財政金融研究室原主任、研究員倪紅日在國家稅務(wù)總局“全國十大稅收新聞評選發(fā)布會”期間告訴記者,，城鎮(zhèn)化有望在2013年成為國家戰(zhàn)略,，這既能推動經(jīng)濟增長保持在合理水平,，又能扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元差距并惠及民生，但城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道問題亟待解決,。
倪紅日解釋說,，當(dāng)前，市,、縣兩級政府的公共投資已經(jīng)有很大一部分不再從公共財政的一般預(yù)算中安排,，更多依靠的是政府性基金(如土地出讓所得的大部分收益)以及地方投融資平臺，平臺公司則向國家開發(fā)銀行和城市商業(yè)銀行借款,，銀行們又發(fā)行金融債,。
倪紅日還強調(diào)，這雖然是政府投融資體制機制創(chuàng)新,，但面臨兩大難題,。一是國開行在縣及縣以下不設(shè)分行，作為中國中長期城鎮(zhèn)化重點的小城鎮(zhèn)基建(如保障性住房,、上下水道,、道路等)將面臨融資難，恐怕又不可避免地回到“賣土地”的老路子,。二是這部分資金不在公共財政的一般預(yù)算中安排,，資金在運轉(zhuǎn)中如果缺乏有效的監(jiān)管體制，將來恐怕會成為財政風(fēng)險,、金融風(fēng)險乃至經(jīng)濟風(fēng)險的策源地,。“雖然風(fēng)險最先出現(xiàn)在金融領(lǐng)域的可能性更大,，但財政最終只能兜底,。”她說,。
國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平則認為,，不宜過分夸大融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險。即使地方政府直接承擔(dān)償還融資平臺債務(wù)的責(zé)任,，也不一定意味著地方政府不具備還貸能力,。因為除納入一般預(yù)算收入的財力外，地方政府還有大量土地出讓收入,、行政事業(yè)性收費和國有資本經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓收入等機動財力,。
吳亞平表示，考慮到“十二五”期間我國仍將處于城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化快速發(fā)展階段,，地方政府尤其是相對落后的中西部地區(qū)仍需面對交通、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和水利,、保障性住房等民生領(lǐng)域的巨大投融資需求,，應(yīng)按照“管理科學(xué)、責(zé)任明確,、運作透明,、監(jiān)督有力、風(fēng)險可控”的原則,，繼續(xù)規(guī)范審慎地推進地方政府融資平臺發(fā)展。他強調(diào),，過于限制甚至不允許對政府融資平臺公司發(fā)放新的貸款,，“切斷了地方巨大投資需求和金融巨大供給能力的紐帶，只會導(dǎo)致地方政府搞違規(guī)擔(dān)保等歪門邪道的融資手段”,。
中國社會科學(xué)院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所研究員楊志勇對此建議,，首先，地方政府要堅持“有多少錢,，辦多少事”,，不要人為“造城”，搞城鎮(zhèn)化“大躍進”,；其次,，上一級財政包括中央財政要對無法提供最低標(biāo)準公共服務(wù)的基層財政加大轉(zhuǎn)移支付力度，更多向省以下傾斜,，使地方更少地通過平臺公司或土地出讓金等不可持續(xù)模式進行融資,。
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