如果“征地補償提高了”,，這將是中國億萬農(nóng)民奔走相慶的事,。但這一制度立法，在2012年年底卻因故爽約,。
有關(guān)鍵意義的《土地管理法修正案草案》,，并沒有在2012年12月底閉幕的全國人大常委會會議上表決,。這意味著，征地補償制度的修法進程,，又將推遲到下一次審議,。
為何“征地補償改革”遲遲不能出臺？中國青年報記者專訪征地拆遷學者,，解讀這背后的深層阻礙,。
土地財政的雙刃劍
“征地工作常常嚴重損害農(nóng)民利益�,！北本┖娇蘸教齑髮W法學院教授王才亮對中國青年報記者說,。
中國社科院新近發(fā)布的《2013年社會藍皮書》印證了他的觀點。近年來,，每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達數(shù)萬起甚至十余萬起,，其中，征地拆遷引發(fā)的群體性事件“占一半左右”,。
不少人把征地矛盾的源頭指向地方政府,。
地方政府多以低價從農(nóng)民手中征地，再以數(shù)倍甚至幾十倍的價格出讓給開發(fā)商等單位,�,！�2011年土地出讓金的總額，達到3.15萬億元,，這是個非常龐大的數(shù)據(jù),�,！敝袊嗣翊髮W公共管理學院副院長，土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明透露,。
目前,，“土地財政”已是地方政府財政支出的重要來源�,！坝行┑胤降耐恋厥杖胝嫉胤筋A算支出的50%,，甚至更高。至于全國的平均水平,，30%～40%應該是有的,。”中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長告訴記者,。
與之形成鮮明對比的是,，農(nóng)民只獲得土地收益中的極少部分。隨之而來的,，是政府與農(nóng)民之間矛盾的激化,。
王才亮認為，地方政府對土地財政的依賴,，已造成了一個怪圈,。“一方面,，政府與民爭利,，引起很多矛盾，需要維穩(wěn),；另一方面,，政府的正常開支和維穩(wěn)經(jīng)費又要從土地財政里拿。這就形成了惡性循環(huán),�,！�
也有學者認為，現(xiàn)階段“土地財政”仍有存在的必要性,，不能“一棍子打死”,。
“如果沒那么多錢，城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒法搞,，城鄉(xiāng)居民的生活水平就無法提高,。”牛鳳瑞說,。他認為,，土地財政在現(xiàn)階段仍然發(fā)揮出了社會公益效應。“比如一條公路,，50年內(nèi)都可以建,，但是靠從土地財政里獲得的資金現(xiàn)在就把它建成了，更早讓老百姓享受到,，也就發(fā)揮了更好的效應,。”
嚴金明則認為,，現(xiàn)階段土地財政就是我們國家的一種制度安排,。“中央曾經(jīng)規(guī)定,，政府獲得的土地出讓金,，其中10%要投入保障房，10%投入農(nóng)田水利,，10%搞教育,。基層政府工作需要很大的資金投入,，若是沒有土地財政支持，很多建設(shè)只能擱置,�,！�
重新切蛋糕的博弈
“我們幾乎沒有什么發(fā)言權(quán)。政府制定什么補償標準,，我們只能聽從,。”安徽宿州汴河鎮(zhèn)的村民曾如此無奈地感嘆,。
王才亮認為,，征地過程中必須保證農(nóng)民有知情權(quán)與參與權(quán)�,！罢鞯匮a償,，應該要聽取農(nóng)民的意見。否則,，土地征收補償?shù)臉藴识际钦患艺f了算,，沒有考慮到農(nóng)民群體的意見，既沒有做到?jīng)Q策民主,，也讓標準不成熟,。”
征地補償?shù)臉藴蕬烧娃r(nóng)民協(xié)商確定已是社會共識,。但是,，政府對農(nóng)民的意見聽多少、怎么聽還沒有確切說法。
“理論上說,，雙方的話語權(quán)要平衡,，但是也要考慮部分農(nóng)民索求無度的心態(tài)。不可否認,，因拆遷一夜暴富的現(xiàn)象的確存在,。”牛鳳瑞告訴中國青年報記者,，從全國來看,，對于農(nóng)民的補償確實偏低。
嚴金明也表達了類似的觀點,�,！叭绻麩o限制的滿足農(nóng)民需求，地價會上升,，最后仍然是由農(nóng)民老百姓埋單,。所以這存在一個合理度的問題�,！�
目前我國在執(zhí)行征地補償時,，通用的辦法是，土地補償費,、安置費不超過農(nóng)民“前3年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍”,。廢除這個上限，正是新《土地管理法修正案草案》中最受關(guān)注的條款,。
2012年12月,，國務院提請人大常委會會議審議的草案，刪除了現(xiàn)行法律第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規(guī)定,，確定了“公平補償”原則,，但對如何計算補償數(shù)額未明確規(guī)定。草案授權(quán)國務院制定具體的補償辦法,。
這在人大常委會上引起了較大爭議,。有委員擔心，無上限的補償會形成因征地暴富的“暴富圈”,，提高土地流轉(zhuǎn)成本,，造成新的不公。
“公平補償”,，到底該如何把握,？嚴金明認為，大原則是要保證農(nóng)民的利益,，不能讓農(nóng)民失地又失業(yè),。操作層面上，應該具體問題具體分析�,！氨热缭诒本┙紖^(qū)的一塊地和在新疆的一塊地,，如果都是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值補償，補償金差異不大,，這明顯不合理,。”
“現(xiàn)在的爭議在于：是按種糧的標準補償,，還是按照它改變以后的用途補,。土地的區(qū)位、實際的經(jīng)濟價值,，這些都應該被考慮進去,，所以可以由各省具體制定標準�,！迸ｘP瑞說,。
繞不過去的坎兒
2012年兩會，溫家寶總理提出,，制定出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》是“當年的主要工作任務之一”,。出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進行修改。
十八大報告中明確提出,，“改革征地制度,，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，這是第一次將征地制度改革內(nèi)容寫入黨代會報告,。
這似乎都在釋放積極的信號。
然而,，《土地管理法修正案草案》至今仍未表決,，這意味著關(guān)于征地補償制度的修法進程將延續(xù)到下一次審議。
嚴金明認為,，征地問題非常復雜,，牽一發(fā)而動全身，各方利益如何平衡是一大難題,�,！巴恋厥且磺猩a(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體，影響力非常大,，所以討論起來就有復雜性,，不是拍拍腦袋就能想出來的�,！�
《土地管理法》,，這項對征地工作具有指導意義的法規(guī)，是在計劃經(jīng)濟的背景下制定，完全以它來規(guī)定市場經(jīng)濟時代的活動,，似乎有點“勉為其難,。”
“現(xiàn)在《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定,，在一線城市,、大城市的郊區(qū)是名存實亡�,！眹澜鹈魈寡�,，結(jié)合實際修訂有關(guān)法律法規(guī)，已是迫在眉睫,。
牛鳳瑞認為,，征地工作在目前仍然承擔著十分重要的職能�,！拔覀冋幱诿艿耐话l(fā)期,。土地財政在現(xiàn)階段仍在履行重要的職能，政府可以通過它進行宏觀調(diào)控和社會再分配,，這個時候如果政策考慮不周,，負面效應會大于正面效應�,！�
土地財政現(xiàn)階段難以禁絕,，但土地的不可持續(xù)性卻是地方政府不可回避的事實。受訪學者指出,，過分依賴“土地財政”,，無非是在寅吃卯糧。
“未來肯定要改革,�,！眹澜鹈髦毖浴�
牛鳳瑞為這項改革開了一劑“藥方”,�,！皩沓鞘谢瓿闪耍恋刎斦臍v史使命也就完成了,。到時候,，房地產(chǎn)稅可以取代土地財政。這是相輔相成的,，城市面積擴大,，房產(chǎn)增量了，房產(chǎn)稅的量也就多了,�,！�
土地是大部分農(nóng)民賴以生存的載體,。既然相關(guān)法律法規(guī)出臺的條件尚未成熟，在現(xiàn)實操作的層面上,，被征地以后,，農(nóng)民的長遠生計如何保證，也是社會廣泛關(guān)注的問題,。對此,，牛鳳瑞建議，不僅要合理化征地補償金的標準,，政府也應該確保農(nóng)民享受社會保障并得到轉(zhuǎn)崗培訓的機會,。
“長遠來看，加快《土地管理法》的修訂依然是繞不過去的坎兒,。依法辦事才是保證平等話語權(quán)的前提,。”嚴金明最后說,。