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“征地補償制度改革”延遲出臺背后
2013-01-12   作者:  來源:中國青年報
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  如果“征地補償提高了”,,這將是中國億萬農(nóng)民奔走相慶的事,。但這一制度立法,在2012年年底卻因故爽約,。

  有關(guān)鍵意義的《土地管理法修正案草案》,,并沒有在2012年12月底閉幕的全國人大常委會會議上表決。這意味著,,征地補償制度的修法進程,,又將推遲到下一次審議。

  為何“征地補償改革”遲遲不能出臺,?中國青年報記者專訪征地拆遷學者,,解讀這背后的深層阻礙。

  土地財政的雙刃劍

  “征地工作常常嚴重損害農(nóng)民利益,�,!北本┖娇蘸教齑髮W法學院教授王才亮對中國青年報記者說。

  中國社科院新近發(fā)布的《2013年社會藍皮書》印證了他的觀點,。近年來,,每年因各種社會矛盾而發(fā)生的群體性事件多達數(shù)萬起甚至十余萬起,其中,,征地拆遷引發(fā)的群體性事件“占一半左右”,。

  不少人把征地矛盾的源頭指向地方政府。

  地方政府多以低價從農(nóng)民手中征地,,再以數(shù)倍甚至幾十倍的價格出讓給開發(fā)商等單位,。“2011年土地出讓金的總額,,達到3.15萬億元,,這是個非常龐大的數(shù)據(jù)�,!敝袊嗣翊髮W公共管理學院副院長,,土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明透露。

  目前,,“土地財政”已是地方政府財政支出的重要來源,�,!坝行┑胤降耐恋厥杖胝嫉胤筋A算支出的50%,甚至更高,。至于全國的平均水平,,30%~40%應該是有的�,!敝袊鐣茖W院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長告訴記者,。

  與之形成鮮明對比的是,農(nóng)民只獲得土地收益中的極少部分,。隨之而來的,,是政府與農(nóng)民之間矛盾的激化。

  王才亮認為,,地方政府對土地財政的依賴,,已造成了一個怪圈�,!耙环矫�,,政府與民爭利,引起很多矛盾,,需要維穩(wěn);另一方面,,政府的正常開支和維穩(wěn)經(jīng)費又要從土地財政里拿,。這就形成了惡性循環(huán)�,!�

  也有學者認為,,現(xiàn)階段“土地財政”仍有存在的必要性,不能“一棍子打死”,。

  “如果沒那么多錢,,城鄉(xiāng)的基礎設施建設沒法搞,城鄉(xiāng)居民的生活水平就無法提高,�,!迸xP瑞說。他認為,,土地財政在現(xiàn)階段仍然發(fā)揮出了社會公益效應,。“比如一條公路,,50年內(nèi)都可以建,,但是靠從土地財政里獲得的資金現(xiàn)在就把它建成了,更早讓老百姓享受到,,也就發(fā)揮了更好的效應,�,!�

  嚴金明則認為,現(xiàn)階段土地財政就是我們國家的一種制度安排,�,!爸醒朐�(jīng)規(guī)定,政府獲得的土地出讓金,,其中10%要投入保障房,,10%投入農(nóng)田水利,10%搞教育,�,;鶎诱ぷ餍枰艽蟮馁Y金投入,若是沒有土地財政支持,,很多建設只能擱置,。”

  重新切蛋糕的博弈

  “我們幾乎沒有什么發(fā)言權(quán),。政府制定什么補償標準,,我們只能聽從�,!卑不账拗葶旰渔�(zhèn)的村民曾如此無奈地感嘆,。

  王才亮認為,征地過程中必須保證農(nóng)民有知情權(quán)與參與權(quán),�,!罢鞯匮a償,應該要聽取農(nóng)民的意見,。否則,,土地征收補償?shù)臉藴识际钦患艺f了算,沒有考慮到農(nóng)民群體的意見,,既沒有做到?jīng)Q策民主,,也讓標準不成熟�,!�

  征地補償?shù)臉藴蕬烧娃r(nóng)民協(xié)商確定已是社會共識,。但是,政府對農(nóng)民的意見聽多少,、怎么聽還沒有確切說法,。

  “理論上說,雙方的話語權(quán)要平衡,,但是也要考慮部分農(nóng)民索求無度的心態(tài),。不可否認,因拆遷一夜暴富的現(xiàn)象的確存在,�,!迸xP瑞告訴中國青年報記者,,從全國來看,對于農(nóng)民的補償確實偏低,。

  嚴金明也表達了類似的觀點,。“如果無限制的滿足農(nóng)民需求,,地價會上升,,最后仍然是由農(nóng)民老百姓埋單。所以這存在一個合理度的問題,�,!�

  目前我國在執(zhí)行征地補償時,通用的辦法是,,土地補償費,、安置費不超過農(nóng)民“前3年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍”。廢除這個上限,,正是新《土地管理法修正案草案》中最受關(guān)注的條款,。

  2012年12月,國務院提請人大常委會會議審議的草案,,刪除了現(xiàn)行法律第47條中按土地原有用途補償和30倍補償上限的規(guī)定,,確定了“公平補償”原則,但對如何計算補償數(shù)額未明確規(guī)定,。草案授權(quán)國務院制定具體的補償辦法,。

  這在人大常委會上引起了較大爭議。有委員擔心,,無上限的補償會形成因征地暴富的“暴富圈”,提高土地流轉(zhuǎn)成本,,造成新的不公,。

  “公平補償”,到底該如何把握,?嚴金明認為,,大原則是要保證農(nóng)民的利益,不能讓農(nóng)民失地又失業(yè),。操作層面上,,應該具體問題具體分析�,!氨热缭诒本┙紖^(qū)的一塊地和在新疆的一塊地,,如果都是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值補償,補償金差異不大,,這明顯不合理,�,!�

  “現(xiàn)在的爭議在于:是按種糧的標準補償,還是按照它改變以后的用途補,。土地的區(qū)位,、實際的經(jīng)濟價值,這些都應該被考慮進去,,所以可以由各省具體制定標準,。”牛鳳瑞說,。

  繞不過去的坎兒

  2012年兩會,,溫家寶總理提出,制定出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》是“當年的主要工作任務之一”,。出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進行修改,。

  十八大報告中明確提出,“改革征地制度,,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”,,這是第一次將征地制度改革內(nèi)容寫入黨代會報告。

  這似乎都在釋放積極的信號,。

  然而,,《土地管理法修正案草案》至今仍未表決,這意味著關(guān)于征地補償制度的修法進程將延續(xù)到下一次審議,。

  嚴金明認為,,征地問題非常復雜,牽一發(fā)而動全身,,各方利益如何平衡是一大難題,。“土地是一切生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎和載體,,影響力非常大,,所以討論起來就有復雜性,不是拍拍腦袋就能想出來的,�,!�

  《土地管理法》,這項對征地工作具有指導意義的法規(guī),,是在計劃經(jīng)濟的背景下制定,,完全以它來規(guī)定市場經(jīng)濟時代的活動,似乎有點“勉為其難,�,!�

  “現(xiàn)在《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定,在一線城市、大城市的郊區(qū)是名存實亡,�,!眹澜鹈魈寡裕Y(jié)合實際修訂有關(guān)法律法規(guī),,已是迫在眉睫,。

  牛鳳瑞認為,征地工作在目前仍然承擔著十分重要的職能,�,!拔覀冋幱诿艿耐话l(fā)期。土地財政在現(xiàn)階段仍在履行重要的職能,,政府可以通過它進行宏觀調(diào)控和社會再分配,,這個時候如果政策考慮不周,負面效應會大于正面效應,�,!�

  土地財政現(xiàn)階段難以禁絕,但土地的不可持續(xù)性卻是地方政府不可回避的事實,。受訪學者指出,,過分依賴“土地財政”,無非是在寅吃卯糧,。

  “未來肯定要改革,。”嚴金明直言,。

  牛鳳瑞為這項改革開了一劑“藥方”,。“將來城市化完成了,,土地財政的歷史使命也就完成了,。到時候,房地產(chǎn)稅可以取代土地財政,。這是相輔相成的,,城市面積擴大,房產(chǎn)增量了,,房產(chǎn)稅的量也就多了,�,!�

  土地是大部分農(nóng)民賴以生存的載體,。既然相關(guān)法律法規(guī)出臺的條件尚未成熟,在現(xiàn)實操作的層面上,,被征地以后,,農(nóng)民的長遠生計如何保證,也是社會廣泛關(guān)注的問題。對此,,牛鳳瑞建議,,不僅要合理化征地補償金的標準,政府也應該確保農(nóng)民享受社會保障并得到轉(zhuǎn)崗培訓的機會,。

  “長遠來看,,加快《土地管理法》的修訂依然是繞不過去的坎兒。依法辦事才是保證平等話語權(quán)的前提,�,!眹澜鹈髯詈笳f。

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