城鎮(zhèn)化的推進(jìn)牽涉到一系列政策突破，這些改革內(nèi)容的推進(jìn)上，孰先孰后,、孰急孰緩的次序安排很重要�,？紤]到過往城鎮(zhèn)化過程中存在的“要地不要人”弊端,，下一步的基本路徑應(yīng)該在城鄉(xiāng)多方面改革“互動”的同時,，優(yōu)先推進(jìn)與“人口城鎮(zhèn)化”相關(guān)的改革，尤其是戶籍制度改革,，加快農(nóng)民的市民化進(jìn)程,，避免城鎮(zhèn)化演變成單純的城市土地版圖擴(kuò)張,。
中國改革發(fā)端于農(nóng)村，并推動了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,。30多年前,，家庭承包經(jīng)營體制的建立成為很長一段時間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力增長的主要源泉。更為重要的是,，從土地上解放出來的數(shù)以億計的農(nóng)民工離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城市,，融入全球產(chǎn)業(yè)鏈的分工體系，為中國經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了巨大的“人口紅利”,。
如今,，農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的邊際效應(yīng)遞減，并且在農(nóng)村和城市同時遭遇制度瓶頸,，一方面農(nóng)民很大程度上仍然被束縛在土地上,，另一方面農(nóng)民工又因為城鄉(xiāng)二元戶籍制度而難以真正融入城市。
當(dāng)前戶籍制度改革穩(wěn)妥有余,、積極不足,，中小城市放開落戶條件對勞動力的吸引力有限，而大城市對于外來人口的就業(yè),、住房,、教育等仍然設(shè)置層層藩籬。如果不將那些“漂”在城市的農(nóng)民工也計算在內(nèi),，中國“超過50%的城鎮(zhèn)化率”將下降約15個百分點,。
有專家認(rèn)為，在勞動力結(jié)構(gòu)性短缺和經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下,，通過戶籍制度改革,，有助于消除勞動力流動的體制性障礙，勞動力供給可以得到改善,，生產(chǎn)率可以進(jìn)一步提高,，最終達(dá)到提高潛在增長率的效果。
當(dāng)然,，優(yōu)先推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”,，并非認(rèn)為土地城鎮(zhèn)化不重要，而是要在真正推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”的基礎(chǔ)上,，再考慮“土地城鎮(zhèn)化”,。這樣才能避免打著城鎮(zhèn)化和土地制度改革的旗號，使農(nóng)民面臨失去土地的危險,。過去有些地方推行的“土地?fù)Q社�,！保怯捎诖嬖谶@樣的風(fēng)險而被叫停。
土地制度是農(nóng)村經(jīng)營制度的核心,，這方面的改革呼聲和期望也很高,，但進(jìn)展并不盡如人意。目前正在修訂中的土地管理法尚只涉及征地補(bǔ)償方面的內(nèi)容,，對于集體土地入市和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革重點,、難點則沒有觸碰。
中國改革的經(jīng)驗是,，基層先“摸著石頭過河”,，頂層設(shè)計和法律制度則要積極回應(yīng)基層的實驗和創(chuàng)造。對于農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新,，近年來各地已有不少嘗試,，比如廣東、安徽等地的土地股份合作,，成都,、重慶的“地票”交易等。
這些試點大多是朝著“做實”土地財產(chǎn)權(quán)的方向努力,，使得土地和農(nóng)民之間的關(guān)系更為緊密而不是割裂,。但這些試點往往因游走在現(xiàn)行法律框架邊緣而引起爭議，因此需要加快破除相應(yīng)的法律和制度障礙,，為進(jìn)一步改革打開空間,。
遵循先“人口”后“土地”的路徑，下一步改革還有很重要的一點是明確政府的邊界,，改變地方政府主導(dǎo)的“要地不要人”城鎮(zhèn)化模式,，推動農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化。政府主要解決城鎮(zhèn)化過程中市場失靈的問題,，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,、提供公共服務(wù)、培養(yǎng)人才,，并做好土地用途規(guī)劃和管制,，至于土地如何流轉(zhuǎn)等問題，則應(yīng)該發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,。