目前內(nèi)地涌現(xiàn)的諸多食品安全問題,，逐漸引起了人們對食品安全監(jiān)管的重視,。圍繞食品安全監(jiān)管,，雖然理論界和實務(wù)界對此進(jìn)行了諸多探討,，但現(xiàn)實中的問題仍屢見不鮮、層出不窮,。很多在內(nèi)地出產(chǎn)的“合格”產(chǎn)品,，到了香港,，一經(jīng)檢驗便成了“問題”產(chǎn)品,。比如，之前由香港檢驗的中國內(nèi)地四款拉面塑化劑超標(biāo)53倍,，以及香港前不久剛剛檢驗的一種來自廣東的膠囊,，其中所含藥用膠囊鉻超標(biāo)41倍。而且從調(diào)查來看,，內(nèi)地食品安全事件頻發(fā)已成為深圳居民近年來赴香港消費不斷增長的重要原因之一,。深圳居民在港消費也逐漸從原來單純的中高端消費向高、中,、低消費全面轉(zhuǎn)型,。為何很多在內(nèi)地已經(jīng)符合出口標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，到了香港會遇到一些食品安全方面的問題呢,？為何在目前的食品安全監(jiān)管機制下,，人們更加信任“香港”標(biāo)簽下的食品呢？這些問題的求解在一定程度上都涉及到兩地食品安全監(jiān)管機制在具體設(shè)置與運轉(zhuǎn)方面的差異,。當(dāng)然,，至少從社會效果來看，香港目前的食品安全監(jiān)管制度在某些方面具有自身獨特的成功經(jīng)驗,。且比較來看,，對內(nèi)地監(jiān)管機制的完善也有一定的啟示。
自2006年香港成立單獨的食品安全中心對食品安全問題進(jìn)行監(jiān)管以來,，成效顯著,。與內(nèi)地比較來看，香港在食品安全監(jiān)管方面至少有三方面較為獨特的經(jīng)驗,。
| |
食品安全中心在食物環(huán)境衛(wèi)生署下單獨設(shè)置 |
香港食品安全中心在食物環(huán)境衛(wèi)生署下單獨設(shè)置,，專門負(fù)責(zé)食物監(jiān)察、管制,、風(fēng)險評估等事宜,。食物安全專員下設(shè)有三個部門，分別為：食物監(jiān)察及管制科,，負(fù)責(zé)監(jiān)督食物的進(jìn)出口,、所有食物方面的事故,、聯(lián)系國際食物機構(gòu)、制定相應(yīng)的預(yù)防措施以及對輸入食物進(jìn)行化學(xué)檢測,，等等,；風(fēng)險評估及傳達(dá)科，負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險分析,，其中包括風(fēng)險評估,、風(fēng)險管理和風(fēng)險傳達(dá)三個方面，從而為監(jiān)管提供科學(xué)的依據(jù),；食物安全中心行政科,，負(fù)責(zé)監(jiān)督食物安全中心的行政支援服務(wù)，包括辦公地方,、人事及編輯,、財務(wù)及會計，等等,。當(dāng)然,，從人員的分布來看，大部分工作人員都分散在各個管轄區(qū)域,，具體負(fù)責(zé)這些區(qū)域在食品安全方面的監(jiān)管工作,。
比較來看，中國內(nèi)地的食品安全監(jiān)管機制并非采取香港的模式,�,！妒称钒踩ā返谒臈l規(guī)定，國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督,、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé),，分別對食品生產(chǎn)、食品流通,、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理,。第五條規(guī)定，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),、領(lǐng)導(dǎo),、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制,；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作,；完善,、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議,、考核,�,？h級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政,、質(zhì)量監(jiān)督,、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé),。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下,，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作,。第六條規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政,、農(nóng)業(yè)行政,、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理,、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強溝通,、密切配合,，按照各自職責(zé)分工,，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任,。由此可見,，內(nèi)地采行的是一種“各管一塊、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的監(jiān)管模式,。雖然這種監(jiān)管模式在文本邏輯上具有自洽性,，即在法律規(guī)范上各個政府部門應(yīng)該在各自管轄的職權(quán)范圍履行監(jiān)管職責(zé)，從而防范食物安全方面的問題,，但在現(xiàn)實中則容易出現(xiàn)多頭與重復(fù)執(zhí)法,，或責(zé)任推卸而致使出現(xiàn)監(jiān)管真空等情形。比如,，雖然現(xiàn)實中某企業(yè)可能存在食品安全方面的問題,，但在未建成責(zé)任政府的情境下，如果諸多部門履行監(jiān)管職責(zé),，可能由此并不會帶來實際的部門利益,，那么，由于“各管一塊”并不要求其中某個政府部門對整個安全監(jiān)管負(fù)責(zé),，這便容易淪落為“怠工履行”的情形,，從而出現(xiàn)監(jiān)管上的真空。相反,，如果履行監(jiān)管職責(zé)會給政府部門帶來巨大的部門利益,，那么“各管一塊”又會誘使各個監(jiān)管部門積極介入乃至擴展至對整個食物安全性問題的監(jiān)管,，進(jìn)而又容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、多頭監(jiān)管等混亂情形,。比如《食品安全法》第三十一條規(guī)定,，“縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理,、食品藥品監(jiān)督管理部門,，必要時可以對申請人的生產(chǎn)經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場核查”，對此,，很容易出現(xiàn)在某些情形下,，諸多監(jiān)管部門都認(rèn)為有“必要”，而在有的情形中,，可能這些部門均認(rèn)為沒有“必要”的迥異情形,。
當(dāng)然，在目前內(nèi)地的監(jiān)管體制下,，各類產(chǎn)品在經(jīng)過生產(chǎn)前的諸多監(jiān)督環(huán)節(jié)之后,，如許可審查、資質(zhì)認(rèn)可,、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等,，再進(jìn)入到市場流通環(huán)節(jié)，產(chǎn)品所具有的食物安全性問題往往都具有一定的隱蔽性和復(fù)雜性,。所謂隱蔽性,，即其中的安全性問題一般不易為消費者所直接覺察，而只有經(jīng)過一段時間的消費之后,，才會慢慢地凸現(xiàn)出來,。如社會中出現(xiàn)的毒奶粉等事件即是如此。而所謂復(fù)雜性,，即經(jīng)過諸多過濾后進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的產(chǎn)品所內(nèi)含的安全性問題往往兼具化學(xué)性,、生物性等諸多特征，進(jìn)而所涉及的監(jiān)管職權(quán)往往不限于其中一個監(jiān)管部門,，而是多個監(jiān)管部門,。對此，香港單獨設(shè)置的食物安全監(jiān)管機制可以從容以對,，但是在“各管一塊”的監(jiān)管模式下,，安全監(jiān)管會在制度上邏輯上會出現(xiàn)一種悖論，因為在安全性問題被引發(fā)之前,，由于其中的問題具有隱蔽性和復(fù)雜性,，一時尚難以分辨出其中問題所具體涉及的監(jiān)管領(lǐng)域，由此,，除非有特殊情形,，各個監(jiān)管部門一般會怠于監(jiān)管,，難以積極介入。因為在問題尚未被診斷的情形下,，一旦積極介入監(jiān)管,，很有可能會出現(xiàn)徒勞而無功的“越權(quán)”或“無權(quán)”監(jiān)管情形。當(dāng)然,，由于發(fā)生了食品安全方面的重大事故從而將問題爆發(fā)出來之后,，那么各個監(jiān)管職能部門當(dāng)然會在各自的職權(quán)范圍內(nèi)積極介入監(jiān)管、履行應(yīng)盡的職責(zé),�,？梢姡案鞴芤粔K”的監(jiān)管模式一般難以發(fā)揮事前預(yù)防或積極介入的監(jiān)管效果,，而往往扮演了事后追究責(zé)任的功能角色,。同樣，這種模式下的“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”也往往都體現(xiàn)在事后監(jiān)管以及責(zé)任追究的過程當(dāng)中,。
| |
食品安全中心的組成人員一般具有很強的專業(yè)背景 |
在香港,，食品安全中心的組成人員一般具有很強的專業(yè)背景，均是化學(xué),、生物,、醫(yī)學(xué)等各個相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人士，具體包括公共衛(wèi)生醫(yī)生,、護(hù)士,、獸醫(yī),、衛(wèi)生監(jiān)察員,、化驗師、營養(yǎng)學(xué)專家,、食物生物科技專家以及食物毒理學(xué)專家,，等等。比如,，現(xiàn)任食物安全專員陳漢儀為醫(yī)學(xué)專業(yè)背景出生,。這種人員配備截然區(qū)別于目前內(nèi)地執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)的情形。內(nèi)地監(jiān)管機制整體上采行的仍然是一種“執(zhí)法監(jiān)管”與“專業(yè)檢測”相分離的格局,。如根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定,，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理,、食品藥品監(jiān)督管理部門各自履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé),，可以采取對生產(chǎn)經(jīng)營的食品進(jìn)行抽樣檢驗等措施。然而,，對于專業(yè)性的檢驗,、檢測等問題,，則一般交由非執(zhí)法監(jiān)督的食品檢驗機構(gòu)來負(fù)責(zé)。與香港的情形相比,，這種制度設(shè)計會使各個執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)在專業(yè)性方面較為薄弱,。但是，由于食品安全問題具有一定的隱蔽性,、復(fù)雜性,，并且在問題解決上要求監(jiān)管上的強專業(yè)性，可見,，這種“各管一塊”且執(zhí)法監(jiān)管與專業(yè)檢驗相分離的制度設(shè)計會讓很多安全性問題成為執(zhí)法監(jiān)管中的漏網(wǎng)之魚,。
| |
香港食品安全方面的法律體系完備、法律責(zé)任嚴(yán)格 |
從法律規(guī)范來看,，目前食品安全方面的法律涉及諸多領(lǐng)域,，其中包括《公眾衛(wèi)生及市政條例》(第132章)第V部、《食物安全條例》第612章,，還有其他一些相關(guān)的規(guī)例,，如《奶粉規(guī)例》(第132R章)、《食物內(nèi)甜味劑規(guī)例》(第132U章),，等等,。且在法律責(zé)任方面，規(guī)定非常嚴(yán)格,。其中明確規(guī)定,，任何人士售賣不適宜人類食用的食品則屬犯罪。無疑,，這種嚴(yán)格的法律責(zé)任規(guī)定在很大程度上可以遏制食品安全問題的出現(xiàn),。相比較而言，內(nèi)地法律目前在法律責(zé)任方面也有諸多規(guī)定,，但主要體現(xiàn)在行政處罰層面,，具體包括罰款、責(zé)令停產(chǎn)營業(yè),、吊銷許可證,。與香港的重罰制相比，這種主要以行政處罰為制裁手段的責(zé)任制度,，如果從法經(jīng)濟學(xué)的視角來看,，很容易出現(xiàn)責(zé)任虛置的情形。比如,，某企業(yè)從事違反食品安全方面相關(guān)法律規(guī)定的行為,，在市場中實際盈利了一百萬元，但自己采取相應(yīng)的規(guī)避措施之后，而只需在法律層面實際承擔(dān)二十萬元的法律責(zé)任,，那么,，對該企業(yè)來說，法律責(zé)任的設(shè)置只是一種虛置,，而達(dá)不到遏制違法行為的實際效果,。也就是說，這種法律責(zé)任的設(shè)置并沒有很好地結(jié)合市場運行的規(guī)律,，而在很大程度上僅僅淪為一種沒有“實際”制裁效果的道德性說教,。
香港食品安全監(jiān)管在以上三方面的經(jīng)驗，雖然可能并不具有普遍的適用性,，但也可以從某些方面反襯出目前內(nèi)地在食品安全監(jiān)管方面所存在的一些問題,，并對日后的制度完善帶來一定的啟示。當(dāng)然,，值得注意的是,，香港食品安全中心的有效運轉(zhuǎn)是以香港所具備的法治政府為制度依托的。這種法治政府至少應(yīng)內(nèi)涵三個要素：首先是服務(wù)政府,，即政府應(yīng)當(dāng)履行其在法律規(guī)范上應(yīng)履行的職責(zé),；其次為公開政府，即政府應(yīng)當(dāng)將其所實際履行的職責(zé)公之于眾,，接受公眾監(jiān)督,，這樣便可以讓公眾來監(jiān)督其是否符合了服務(wù)政府的要求；再次是責(zé)任政府,，即對政府未能履行應(yīng)盡職責(zé)的情形要追究政府的法律責(zé)任,，除非政府可以舉證證明所產(chǎn)生的法律后果并非是由自己未履行職責(zé)而造成的。
概言之,，食品安全問題的根治,，除了要不斷完善目前的監(jiān)管制度外，也許最終仍要落腳于法治政府的建設(shè)上來,。如果實現(xiàn)了服務(wù)政府,、公開政府和責(zé)任政府,，諸多食品安全問題的解決也許就水到渠成了,。（原載《法人》2012年7月，王書成/文）