目前內(nèi)地涌現(xiàn)的諸多食品安全問(wèn)題,，逐漸引起了人們對(duì)食品安全監(jiān)管的重視,。圍繞食品安全監(jiān)管，雖然理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此進(jìn)行了諸多探討,，但現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題仍屢見(jiàn)不鮮,、層出不窮。很多在內(nèi)地出產(chǎn)的“合格”產(chǎn)品,，到了香港,，一經(jīng)檢驗(yàn)便成了“問(wèn)題”產(chǎn)品。比如,，之前由香港檢驗(yàn)的中國(guó)內(nèi)地四款拉面塑化劑超標(biāo)53倍,，以及香港前不久剛剛檢驗(yàn)的一種來(lái)自廣東的膠囊，其中所含藥用膠囊鉻超標(biāo)41倍,。而且從調(diào)查來(lái)看,，內(nèi)地食品安全事件頻發(fā)已成為深圳居民近年來(lái)赴香港消費(fèi)不斷增長(zhǎng)的重要原因之一。深圳居民在港消費(fèi)也逐漸從原來(lái)單純的中高端消費(fèi)向高,、中,、低消費(fèi)全面轉(zhuǎn)型。為何很多在內(nèi)地已經(jīng)符合出口標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品,，到了香港會(huì)遇到一些食品安全方面的問(wèn)題呢,？為何在目前的食品安全監(jiān)管機(jī)制下，人們更加信任“香港”標(biāo)簽下的食品呢,？這些問(wèn)題的求解在一定程度上都涉及到兩地食品安全監(jiān)管機(jī)制在具體設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)方面的差異,。當(dāng)然,，至少?gòu)纳鐣?huì)效果來(lái)看，香港目前的食品安全監(jiān)管制度在某些方面具有自身獨(dú)特的成功經(jīng)驗(yàn),。且比較來(lái)看,，對(duì)內(nèi)地監(jiān)管機(jī)制的完善也有一定的啟示。
自2006年香港成立單獨(dú)的食品安全中心對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管以來(lái),，成效顯著,。與內(nèi)地比較來(lái)看，香港在食品安全監(jiān)管方面至少有三方面較為獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn),。
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食品安全中心在食物環(huán)境衛(wèi)生署下單獨(dú)設(shè)置 |
香港食品安全中心在食物環(huán)境衛(wèi)生署下單獨(dú)設(shè)置,，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)食物監(jiān)察、管制,、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等事宜,。食物安全專(zhuān)員下設(shè)有三個(gè)部門(mén)，分別為：食物監(jiān)察及管制科,，負(fù)責(zé)監(jiān)督食物的進(jìn)出口,、所有食物方面的事故、聯(lián)系國(guó)際食物機(jī)構(gòu),、制定相應(yīng)的預(yù)防措施以及對(duì)輸入食物進(jìn)行化學(xué)檢測(cè),，等等；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及傳達(dá)科,，負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析,，其中包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)傳達(dá)三個(gè)方面,，從而為監(jiān)管提供科學(xué)的依據(jù),；食物安全中心行政科，負(fù)責(zé)監(jiān)督食物安全中心的行政支援服務(wù),，包括辦公地方,、人事及編輯、財(cái)務(wù)及會(huì)計(jì),，等等,。當(dāng)然，從人員的分布來(lái)看,，大部分工作人員都分散在各個(gè)管轄區(qū)域,，具體負(fù)責(zé)這些區(qū)域在食品安全方面的監(jiān)管工作。
比較來(lái)看,，中國(guó)內(nèi)地的食品安全監(jiān)管機(jī)制并非采取香港的模式,。《食品安全法》第四條規(guī)定,，國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督,、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé),，分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通,、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理,。第五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé),、領(lǐng)導(dǎo),、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制,；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作,；完善,、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行評(píng)議,、考核�,？h級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定確定本級(jí)衛(wèi)生行政,、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督,、工商行政管理,、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,。上級(jí)人民政府所屬部門(mén)在下級(jí)行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織,、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作,。第六條規(guī)定,，縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政,、質(zhì)量監(jiān)督,、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通,、密切配合,，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán),，承擔(dān)責(zé)任,。由此可見(jiàn)，內(nèi)地采行的是一種“各管一塊,、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的監(jiān)管模式,。雖然這種監(jiān)管模式在文本邏輯上具有自洽性,，即在法律規(guī)范上各個(gè)政府部門(mén)應(yīng)該在各自管轄的職權(quán)范圍履行監(jiān)管職責(zé)，從而防范食物安全方面的問(wèn)題,，但在現(xiàn)實(shí)中則容易出現(xiàn)多頭與重復(fù)執(zhí)法,，或責(zé)任推卸而致使出現(xiàn)監(jiān)管真空等情形。比如,，雖然現(xiàn)實(shí)中某企業(yè)可能存在食品安全方面的問(wèn)題,，但在未建成責(zé)任政府的情境下，如果諸多部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé),，可能由此并不會(huì)帶來(lái)實(shí)際的部門(mén)利益,，那么，由于“各管一塊”并不要求其中某個(gè)政府部門(mén)對(duì)整個(gè)安全監(jiān)管負(fù)責(zé),，這便容易淪落為“怠工履行”的情形,，從而出現(xiàn)監(jiān)管上的真空。相反,，如果履行監(jiān)管職責(zé)會(huì)給政府部門(mén)帶來(lái)巨大的部門(mén)利益,，那么“各管一塊”又會(huì)誘使各個(gè)監(jiān)管部門(mén)積極介入乃至擴(kuò)展至對(duì)整個(gè)食物安全性問(wèn)題的監(jiān)管，進(jìn)而又容易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法,、多頭監(jiān)管等混亂情形,。比如《食品安全法》第三十一條規(guī)定，“縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督,、工商行政管理,、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，必要時(shí)可以對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查”,，對(duì)此,，很容易出現(xiàn)在某些情形下，諸多監(jiān)管部門(mén)都認(rèn)為有“必要”,，而在有的情形中,，可能這些部門(mén)均認(rèn)為沒(méi)有“必要”的迥異情形。
當(dāng)然,，在目前內(nèi)地的監(jiān)管體制下,，各類(lèi)產(chǎn)品在經(jīng)過(guò)生產(chǎn)前的諸多監(jiān)督環(huán)節(jié)之后，如許可審查,、資質(zhì)認(rèn)可,、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等，再進(jìn)入到市場(chǎng)流通環(huán)節(jié),，產(chǎn)品所具有的食物安全性問(wèn)題往往都具有一定的隱蔽性和復(fù)雜性,。所謂隱蔽性，即其中的安全性問(wèn)題一般不易為消費(fèi)者所直接覺(jué)察，而只有經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的消費(fèi)之后,，才會(huì)慢慢地凸現(xiàn)出來(lái),。如社會(huì)中出現(xiàn)的毒奶粉等事件即是如此。而所謂復(fù)雜性,，即經(jīng)過(guò)諸多過(guò)濾后進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的產(chǎn)品所內(nèi)含的安全性問(wèn)題往往兼具化學(xué)性,、生物性等諸多特征，進(jìn)而所涉及的監(jiān)管職權(quán)往往不限于其中一個(gè)監(jiān)管部門(mén),，而是多個(gè)監(jiān)管部門(mén),。對(duì)此，香港單獨(dú)設(shè)置的食物安全監(jiān)管機(jī)制可以從容以對(duì),，但是在“各管一塊”的監(jiān)管模式下,，安全監(jiān)管會(huì)在制度上邏輯上會(huì)出現(xiàn)一種悖論，因?yàn)樵诎踩詥?wèn)題被引發(fā)之前,，由于其中的問(wèn)題具有隱蔽性和復(fù)雜性,，一時(shí)尚難以分辨出其中問(wèn)題所具體涉及的監(jiān)管領(lǐng)域，由此,，除非有特殊情形,，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)一般會(huì)怠于監(jiān)管，難以積極介入,。因?yàn)樵趩?wèn)題尚未被診斷的情形下,，一旦積極介入監(jiān)管，很有可能會(huì)出現(xiàn)徒勞而無(wú)功的“越權(quán)”或“無(wú)權(quán)”監(jiān)管情形,。當(dāng)然,，由于發(fā)生了食品安全方面的重大事故從而將問(wèn)題爆發(fā)出來(lái)之后,，那么各個(gè)監(jiān)管職能部門(mén)當(dāng)然會(huì)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)積極介入監(jiān)管,、履行應(yīng)盡的職責(zé)�,？梢�(jiàn),，“各管一塊”的監(jiān)管模式一般難以發(fā)揮事前預(yù)防或積極介入的監(jiān)管效果，而往往扮演了事后追究責(zé)任的功能角色,。同樣,，這種模式下的“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”也往往都體現(xiàn)在事后監(jiān)管以及責(zé)任追究的過(guò)程當(dāng)中。
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食品安全中心的組成人員一般具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)背景 |
在香港,，食品安全中心的組成人員一般具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)背景,，均是化學(xué)、生物,、醫(yī)學(xué)等各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士,，具體包括公共衛(wèi)生醫(yī)生、護(hù)士,、獸醫(yī),、衛(wèi)生監(jiān)察員,、化驗(yàn)師、營(yíng)養(yǎng)學(xué)專(zhuān)家,、食物生物科技專(zhuān)家以及食物毒理學(xué)專(zhuān)家,，等等。比如,，現(xiàn)任食物安全專(zhuān)員陳漢儀為醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)背景出生,。這種人員配備截然區(qū)別于目前內(nèi)地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情形。內(nèi)地監(jiān)管機(jī)制整體上采行的仍然是一種“執(zhí)法監(jiān)管”與“專(zhuān)業(yè)檢測(cè)”相分離的格局,。如根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定,，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理,、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)各自履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé),，可以采取對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)等措施。然而,，對(duì)于專(zhuān)業(yè)性的檢驗(yàn),、檢測(cè)等問(wèn)題，則一般交由非執(zhí)法監(jiān)督的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé),。與香港的情形相比,，這種制度設(shè)計(jì)會(huì)使各個(gè)執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)在專(zhuān)業(yè)性方面較為薄弱。但是,，由于食品安全問(wèn)題具有一定的隱蔽性,、復(fù)雜性，并且在問(wèn)題解決上要求監(jiān)管上的強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性,，可見(jiàn),，這種“各管一塊”且執(zhí)法監(jiān)管與專(zhuān)業(yè)檢驗(yàn)相分離的制度設(shè)計(jì)會(huì)讓很多安全性問(wèn)題成為執(zhí)法監(jiān)管中的漏網(wǎng)之魚(yú)。
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香港食品安全方面的法律體系完備,、法律責(zé)任嚴(yán)格 |
從法律規(guī)范來(lái)看,，目前食品安全方面的法律涉及諸多領(lǐng)域，其中包括《公眾衛(wèi)生及市政條例》(第132章)第V部,、《食物安全條例》第612章,，還有其他一些相關(guān)的規(guī)例，如《奶粉規(guī)例》(第132R章),、《食物內(nèi)甜味劑規(guī)例》(第132U章),，等等。且在法律責(zé)任方面,，規(guī)定非常嚴(yán)格,。其中明確規(guī)定，任何人士售賣(mài)不適宜人類(lèi)食用的食品則屬犯罪。無(wú)疑,，這種嚴(yán)格的法律責(zé)任規(guī)定在很大程度上可以遏制食品安全問(wèn)題的出現(xiàn),。相比較而言，內(nèi)地法律目前在法律責(zé)任方面也有諸多規(guī)定,，但主要體現(xiàn)在行政處罰層面,，具體包括罰款、責(zé)令停產(chǎn)營(yíng)業(yè),、吊銷(xiāo)許可證,。與香港的重罰制相比，這種主要以行政處罰為制裁手段的責(zé)任制度,，如果從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看,，很容易出現(xiàn)責(zé)任虛置的情形。比如,，某企業(yè)從事違反食品安全方面相關(guān)法律規(guī)定的行為,，在市場(chǎng)中實(shí)際盈利了一百萬(wàn)元，但自己采取相應(yīng)的規(guī)避措施之后,，而只需在法律層面實(shí)際承擔(dān)二十萬(wàn)元的法律責(zé)任,，那么，對(duì)該企業(yè)來(lái)說(shuō),，法律責(zé)任的設(shè)置只是一種虛置,，而達(dá)不到遏制違法行為的實(shí)際效果。也就是說(shuō),，這種法律責(zé)任的設(shè)置并沒(méi)有很好地結(jié)合市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律,，而在很大程度上僅僅淪為一種沒(méi)有“實(shí)際”制裁效果的道德性說(shuō)教。
香港食品安全監(jiān)管在以上三方面的經(jīng)驗(yàn),，雖然可能并不具有普遍的適用性,，但也可以從某些方面反襯出目前內(nèi)地在食品安全監(jiān)管方面所存在的一些問(wèn)題，并對(duì)日后的制度完善帶來(lái)一定的啟示,。當(dāng)然,，值得注意的是,，香港食品安全中心的有效運(yùn)轉(zhuǎn)是以香港所具備的法治政府為制度依托的,。這種法治政府至少應(yīng)內(nèi)涵三個(gè)要素：首先是服務(wù)政府，即政府應(yīng)當(dāng)履行其在法律規(guī)范上應(yīng)履行的職責(zé),；其次為公開(kāi)政府,，即政府應(yīng)當(dāng)將其所實(shí)際履行的職責(zé)公之于眾，接受公眾監(jiān)督,，這樣便可以讓公眾來(lái)監(jiān)督其是否符合了服務(wù)政府的要求,；再次是責(zé)任政府，即對(duì)政府未能履行應(yīng)盡職責(zé)的情形要追究政府的法律責(zé)任，除非政府可以舉證證明所產(chǎn)生的法律后果并非是由自己未履行職責(zé)而造成的,。
概言之,，食品安全問(wèn)題的根治，除了要不斷完善目前的監(jiān)管制度外,，也許最終仍要落腳于法治政府的建設(shè)上來(lái),。如果實(shí)現(xiàn)了服務(wù)政府、公開(kāi)政府和責(zé)任政府,，諸多食品安全問(wèn)題的解決也許就水到渠成了,。（原載《法人》2012年7月，王書(shū)成/文）