包容性發(fā)展的基本含義是在全社會公平合理地分享經(jīng)濟增長成果,，這是當(dāng)前及未來中長期我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展需要解決的重大戰(zhàn)略問題。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,，包容性發(fā)展已成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，近年來我國在支持包容性發(fā)展上采取了一系列的政策和措施,，包括一系列重大財政改革和政策措施,，取得了巨大的成就，但仍然面臨許多矛盾和問題,，因此,，還需要抓住重點，有效解決矛盾和問題,。實現(xiàn)包容性發(fā)展是一項長遠而艱巨的任務(wù),，要發(fā)揮財政調(diào)節(jié)功能和調(diào)動社會各方面力量，推動包容性發(fā)展,，建立一個和諧,、健康的社會。
包容性發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義
近年來我國理論界開始引入“包容性增長”和“包容性發(fā)展”概念,，并進行了一系列有益探討,。
一般認(rèn)為,，“包容性增長”最早由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出，最基本的含義是公平合理地分享經(jīng)濟增長,，它涉及平等與公平的問題,，包括可衡量的標(biāo)準(zhǔn)和更多的無形因素。在2012年6月出版的亞行報告《亞洲的貧困,、收入差距與包容性增長》中,，包容性增長被定義為“機會均等的增長”，主要政策含義包括：通過高速,、有效且持續(xù)的經(jīng)濟增長創(chuàng)造生產(chǎn)性就業(yè)機會和經(jīng)濟機會,；通過投資于人才能力建設(shè)和營造公平的競爭環(huán)境實現(xiàn)機會均等；改善社會保障體系,，降低風(fēng)險和沖擊帶來的影響,，減少赤貧。因此,，包容性增長旨在創(chuàng)造經(jīng)濟機會,，并使所有人都能從中受益。
世界銀行在2008年推出包容性發(fā)展的概念,，當(dāng)年發(fā)布的《增長報告：可持續(xù)增長和包容性發(fā)展的戰(zhàn)略》明確提出,，“包容性發(fā)展”就是要尋求社會和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和可持續(xù)的發(fā)展,。通過一種規(guī)范穩(wěn)定的制度安排,，讓每個人都有自由發(fā)展的平等機會，讓更多的人享受改革和發(fā)展的成果,；讓困難群體得到多方面的保護,，得到政府政策和投入方面的優(yōu)惠；加強中小企業(yè)和個人能力建設(shè),；在經(jīng)濟增長過程中保持平衡,，重視社會穩(wěn)定等。
可以看出,，上述關(guān)于包容性增長和包容性發(fā)展兩個概念的界定,，并無實質(zhì)性的差別，二者都強調(diào)平等和公平,，注重經(jīng)濟發(fā)展的成果涉及所有人群,，注重發(fā)展和改善民生，注重提高勞動者特別是貧困人口,、農(nóng)村人口的收入和福利水平,，注重制度創(chuàng)新和政策改進。
包容性發(fā)展已經(jīng)超越了一般的學(xué)術(shù)探討，日益變?yōu)槲覀凕h和政府的一種重要執(zhí)政理念,。在2009和2010年,，胡錦濤總書記先后兩次深入闡述了這一重要思想，這是我國未來中長期經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針,�,！笆濉睍r期是我國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的重要戰(zhàn)略機遇期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式任重道遠,，構(gòu)建瞄向包容性發(fā)展的新發(fā)展范式勢在必行,，意義重大。
實現(xiàn)包容性發(fā)展,，需要發(fā)揮市場和政府的共同作用,。世界銀行在《變革世界中的政府》報告中，通過近100多年世界各國經(jīng)濟發(fā)展和政府職能的實證研究,，指出不論是發(fā)達國家,，還是發(fā)展中國家，現(xiàn)代經(jīng)濟條件下政府的基本使命和任務(wù)包括：一是建立法律基礎(chǔ),；二是保持非扭曲性的政策環(huán)境,，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；三是投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施,；四是保護承受力的階層,；五是保護環(huán)境�,？梢钥闯�,，上述關(guān)于政府職能和作用的界定，已在相當(dāng)程度上反映了追求包容性發(fā)展的客觀要求,。
作為政府宏觀調(diào)控手段的公共財政對于支持和促進包容性發(fā)展必然承擔(dān)著非常重要的使命和作用,。一是公共財政通過參與國民收入分配和再分配活動，綜合利用稅收,、支出,、補助等政策手段，優(yōu)化宏觀收入分配格局,，調(diào)節(jié)居民收入和財富的差異，加強對整個社會弱勢群體的支持和保護,。二是公共財政通過積極推進財政體制創(chuàng)新,，動態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度和辦法，不斷完善和改進中央及地方及省以下政府間關(guān)系,，可以為財力的縱向均衡和橫向均衡奠定基礎(chǔ),，從而有效地推進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的相對均衡發(fā)展,，為我國的中西部地區(qū),、貧困地區(qū)及整個農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和基本公共服務(wù)獲取提供財力基礎(chǔ),。三是公共財政支持包容性發(fā)展，不僅具有直接的調(diào)節(jié)效應(yīng),，而且通過資金分配,、財稅政策優(yōu)惠等手段，有效發(fā)揮財政的間接調(diào)節(jié)效應(yīng)或引導(dǎo)功能,，也就是引導(dǎo)社會民間資金,、銀行資金及國外資金等向欠發(fā)達地區(qū)、向貧困地區(qū),、向“三農(nóng)”傾斜,，引導(dǎo)社會富裕階層通過捐贈、慈善等手段向社會弱勢群體給予幫助,，從而使社會包容與和諧得到更好體現(xiàn),。
當(dāng)前我國包容性發(fā)展的現(xiàn)狀
“十一五”以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展,，國家財政收支規(guī)模不斷邁上新的臺階,。2011年GDP已從2005年的18.3萬億元上升到47萬億元，全國財政收入從3.16億元上升到10.37萬億元,，財政支出由3.39億元上升到10.89萬億元,。隨著國家財政經(jīng)濟實力的提高，國家采取了一系列重大財政改革與政策措施,，對于社會包容性發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建發(fā)揮了關(guān)鍵性作用,。
(一)近年來出臺的主要財政政策及效果
其一，隨著針對解決“三農(nóng)”問題認(rèn)識的強化,，政府財政支持力度也在不斷加大,，公共財政覆蓋農(nóng)村步伐明顯加快。一是“三農(nóng)”財政政策體系不斷完善,。從2006年起對農(nóng)民免稅免費,，從2004年起全國范圍內(nèi)對農(nóng)民實施生產(chǎn)者補貼(種糧補貼、良種補貼,、農(nóng)機補貼,、生產(chǎn)資料補貼)，加強農(nóng)村的水,、電,、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系,、加強農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn),，實施農(nóng)村公共公益事業(yè)“一事一議”獎補機制等。二是“三農(nóng)”財政投入增長很快。中央財政安排“三農(nóng)”投入從2006年的3517.2億元增加到2011年的10498億元,，6年累計投入40122億元,，年均增長24%。三是財政“三農(nóng)”投入的資金整合與管理不斷規(guī)范,。其二,，集中財力保障和改善民生，著力向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜,，向困難地區(qū),、基層和弱勢群眾傾斜，著力建立保障和改善民生的長效機制,，努力讓廣大人民群眾更好地分享改革和發(fā)展成果,。其三，近年來在完善分配辦法的同時,，著力加大轉(zhuǎn)移支付力度。分稅制改革以后,，中央財政集中的收入主要用于對地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,。到2011年，區(qū)域間財力差距大大縮小,。在轉(zhuǎn)移支付以前,，如果東部地區(qū)是作為100計算的話，中部地區(qū)只有35,，西部地區(qū)只有40左右,，通過轉(zhuǎn)移支付以后，西部已經(jīng)達到了97,，中部達到76,，大大改善了地區(qū)之間人均財力水平的狀況。其四,，2005年開始,，針對縣鄉(xiāng)財政困難狀況，財政部對縣鄉(xiāng)財政實施了“三獎一補”機制,，從2010年起中央財政全面部署建立和完善縣級基本財力保障機制,，當(dāng)年安排獎補資金682億元，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障,。2011年下達縣級基本財力保障機制獎補資金775億元,，增長13.6%。2012年預(yù)算數(shù)更是超千億元,，達到1075億元，增長38.7%。同時,，大力支持扶貧開發(fā),，并取得了巨大成就，在國際上享有盛譽,。
(二)存在的主要問題
盡管近十多年國家財政支持包容性發(fā)展取得了顯著成效,。但必須看到，當(dāng)前我國在經(jīng)濟高速增長的同時,，包容性發(fā)展和社會和諧仍面臨眾多矛盾,。
1.全社會收入差距趨于擴大，分配不公問題日益嚴(yán)重,。
社會總體收入分配差異,。國際上通常用基尼系數(shù)來判斷收入分配公平程度，這個指數(shù)在0和1之間,，數(shù)值越低,，表明財富在社會成員之間的分配越均勻。國際上通常把0.4作為收入分配差距的“警戒線”,。一般發(fā)達國家的基尼系數(shù)在0.24到0.36之間,。根據(jù)世界銀行的報告，從2000年開始,，我國基尼系數(shù)已越過0.4的警戒線,，并逐年上升。到2010年則達到0.54,。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署的統(tǒng)計數(shù)字，中國目前占總?cè)丝?0%的最貧困人口占收入或消費的份額只有4.7%,，而占總?cè)丝?0%的最富裕人口占收入或消費的份額高達50%,。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，這兩個數(shù)字的比在中國是10.7倍,，而美國只有8.4倍,，俄羅斯是4.5倍,，印度是4.9倍,，最低的是日本,，只有3.4倍,。另據(jù)世界銀行報告顯示,，美國是5%的人口掌握了60%的財富,，而中國當(dāng)前是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富,。此外，城鄉(xiāng)間收入差異,、地區(qū)間收入差異、行業(yè)間收入差異也在不斷擴大,，尤其是行業(yè)間收入差異躍居全世界之首,。
2.基本公共服務(wù)供給不足，發(fā)展失衡,。
近十年來，中國政府在義務(wù)教育,、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù),、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等方面加大了供給力度,。雖然我國基本公共服務(wù)均等化工作取得了一些積極進展,，但由于生產(chǎn)力的發(fā)展水平還不高，社會建設(shè)相對滯后,，中國的基本公共服務(wù)仍然面臨著水平低,、欠賬多、覆蓋面不寬,、投入不足,、供給不均衡等突出問題。從深層看,，這些問題都是由于基本公共服務(wù)方面體制機制不健全不完善造成的,，具體包括：公共財政保障機制不健全，供給制度城鄉(xiāng)二元分割,，基層公共服務(wù)資源條塊分割且布局不合理,，基層政府事權(quán)財權(quán)不匹配，以及缺乏有效的評估監(jiān)督機制等,。這既反映了經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾,，也反映了基本公共服務(wù)制度建設(shè)滯后的問題。因此,，我國距離真正形成完整制度和達到均等化還有很大差距,，未來的任務(wù)十分艱巨、緊迫,，仍需付出極大的努力,。
3.貧困問題仍然相當(dāng)突出，扶貧攻堅面臨新的挑戰(zhàn)
隨著扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高,，我國的貧困人口不降反增,。目前有88個發(fā)展中國家有扶貧標(biāo)準(zhǔn)。1986年中國制訂了206元的貧困標(biāo)準(zhǔn),。2000年適用625元的貧困標(biāo)準(zhǔn),，2008年將1067元作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2011年國家制訂了新的2300元農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn),。按照新標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口將從2688萬人增加到1.28億人,，占農(nóng)村戶籍人口的13.4%,。必須指出，基本公共服務(wù)供給在地區(qū)間,，城鄉(xiāng)間以及在不同社會群體間存在的較大差距將成為我國目前反貧困的重大阻礙,。
近中期促進我國包容性發(fā)展的財政政策取向與建議
實現(xiàn)包容性發(fā)展既是一項長遠戰(zhàn)略目標(biāo)，也是當(dāng)前社會各界關(guān)注和政府應(yīng)著力解決的重大現(xiàn)實而緊迫的任務(wù),。根據(jù)前面理論和現(xiàn)實分析,，近中期財政政策支持包容性發(fā)展的基本思路是：完善政策，增加投入,，明確方向,，抓住重點，解決突出矛盾,，切實增強政策的針對性,、有效性和前瞻性，逐步實現(xiàn)包容性發(fā)展的目標(biāo),。據(jù)此提出三點政策建議：
(一)充分發(fā)揮財政調(diào)節(jié)功能,，推動社會收入分配從失衡向公平邁進
縮小收入分配差距，構(gòu)建公平合理的收入分配關(guān)系,，是當(dāng)前政府和社會各方面關(guān)注的重大現(xiàn)實問題,，是建立和諧社會和實現(xiàn)包容性發(fā)展需要解決的關(guān)鍵問題。收入分配問題涉及面很廣,，這里僅從財稅政策角度提出一些建議：
1.完善稅收政策,。稅收政策既有收入功能，又有調(diào)節(jié)功能,，其在收入分配中的調(diào)節(jié)功能和作用非常重要,，這方面的改革重點：一是改革個人所得稅。我國以個人收入作為扣除標(biāo)準(zhǔn),，沒有考慮到家庭負擔(dān),，為此，應(yīng)改革個人所得稅制度,，實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制,，把居民的婚姻,、家庭贍養(yǎng)人口、教育,、養(yǎng)老等一些支出納入家庭單位的稅前扣除額范圍,。二是運用稅收政策支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)。三是加快出臺房產(chǎn)稅改革,。房產(chǎn)稅的基本政策框架是：要把增量房和存量房統(tǒng)一納入征稅范圍,，要按照適當(dāng)?shù)娜司娣e而不是房屋套數(shù)作為免征額，要將房產(chǎn)的評估值作為計稅依據(jù),，房產(chǎn)稅要低稅率起步,，要在稅政統(tǒng)一前提下適當(dāng)賦予地方一定的征稅自主權(quán)，要逐步使房產(chǎn)稅發(fā)展成為地方市縣政府的主體稅種,。四是完善第三次分配的稅收政策,。所謂第三次分配就是通過捐贈、慈善等方式從富裕階層中集中一定收入,，用于對社會弱勢群體的支持和幫助,。在這方面要認(rèn)真借鑒國際經(jīng)驗，制訂出臺慈善事業(yè)促進法,。
2.完善財政支出政策,。一是支持社會保障改革，提高財政的社保支出份額,。近十年來我國的社會保障改革力度很大,，其基本制度框架已經(jīng)建立，長遠的目標(biāo)模式是城鄉(xiāng)社保制度趨于統(tǒng)一,，但近中期城鄉(xiāng)之間社會保障制度存在一定的差異仍是必然選擇,，不過其差異水平應(yīng)不斷縮小。二是全力確保教育公平,。三是支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù),。
3.調(diào)整國企利潤分配格局，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度,。近年來我國“國進民退”已成為一個既定事實,，國有企業(yè)過度壟斷格局趨于強化，國家與企業(yè)分配關(guān)系明顯不合理,，已成為影響收入公平分配的一個重要因素,。資料表明，2009年國企實現(xiàn)利潤1.3萬億元,，2010年國企盈利近2萬億元,，同比增長37.9%，利潤上交比例應(yīng)為5%—10%,，但2009年的上交比例僅為6%,，2010年更是降至2.9%,。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其它一些國家,，國有企業(yè)上交的紅利一般為盈利的1/3至2/3,，有的甚至高達盈利的80—90%。此外,，國企上交的紅利目前主要在企業(yè)體系內(nèi)部轉(zhuǎn)移,，沒有明顯惠及民眾。2011年中央國有資本經(jīng)營收入總量為800.61億元,，支出769.54億元,，其中723.6億元又以各種名目返回給了企業(yè)，而調(diào)入公共財政用于社會保障等支出的只有40億元,，僅占國有資本經(jīng)營支出的5.2%。因此,，下一步,，應(yīng)深化改革，調(diào)整國家與企業(yè)利潤分配關(guān)系,，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度,。結(jié)合消除國有企業(yè)過度壟斷的配套改革，加大國有資本經(jīng)營收益的上繳力度,，可以降低企業(yè)部門收入,，減少國有企業(yè)過高的壟斷利潤和特許權(quán)收入對于市場秩序的干擾；直接提高政府部門收入,，集中更多的國有資本利潤,，用于提高對居民的經(jīng)常性轉(zhuǎn)移，更多地運用國有資本收益改進民生,。
(二)創(chuàng)新財政體制和分配機制,，促使基本公共服務(wù)均等化邁出實質(zhì)性步伐
基本公共服務(wù)均等化是促進減貧的重要途徑，也是實現(xiàn)包容性發(fā)展的關(guān)鍵手段,。近期國家已出臺了《基本公共服務(wù)均等化2011-2020》規(guī)劃,，明確了基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和政策,，下一步關(guān)鍵是抓規(guī)劃實施,，抓財政體制創(chuàng)新，增強公共財政保障能力,。
著力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),。有保有壓，增量調(diào)整要與存量調(diào)整同時推進,。只有這樣,，才能使基本公共服務(wù)具有更加切實可靠的財政基礎(chǔ),。繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度。加快建立縣級基本財力保障機制,�,？h級基本財力保障制度是實現(xiàn)縣級財政從過去的“兩保”(保工資,、保運轉(zhuǎn))向今后的“三�,！�(保工資、保運轉(zhuǎn),、保民生)邁進,，這是我國下一步省以下財政體制改革的重要內(nèi)容，也是從根本上解決縣鄉(xiāng)基層財政困難,、促進省域范圍公共產(chǎn)品均等化的制度創(chuàng)新,。積極推進基本公共服務(wù)供給機制創(chuàng)新。建立和完善基本公共服務(wù)需求和利益表達機制,。并通過一定的程序使這種需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎邲Q策的參考依據(jù)和行動目標(biāo),。
(三)加大財政支持力度，大力推進集中連片貧困地區(qū)減貧與發(fā)展
鑒于當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段,，以及扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高和扶貧人口的增加,，我國下一步扶貧方式發(fā)生重大改變，即大力推進集中連片貧困地區(qū)的減貧與發(fā)展,。財政政策在這方面的責(zé)任更重,，需采取以下對策：
建立健全國家和社會多元化的扶貧投入機制。扶貧工作是一項社會公益事業(yè),，政府財政對解決貧困問題具有重要的制導(dǎo)作用,。但僅靠財政單一渠道遠遠不足，必須建立國家和社會多元化的扶貧投入機制,。國家的公共政策要向貧困地區(qū)傾斜,。明確國家資金投入及政策扶持的重點和方向。加大連片特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。通過提高糧食收購價格,、提高重點產(chǎn)糧縣轉(zhuǎn)移支付份額等政策，積極支持貧困地區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn),。同時大力提高貧困地區(qū)的教育水平,。構(gòu)建惠及所有窮人共享式的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式和公共政策體系。從長期來說,，中國必須建立一套可以惠及脆弱群體,、使之共享城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果的政策體系和發(fā)展模式，避免城市化進程中所普遍存在的貧富差距拉大、貧富群體隔閡以及緊張關(guān)系的通病,。一是大力支持發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè),，解決大量農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)問題。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一,、平等的生產(chǎn)要素市場,。推行“非精英化”的戶籍制度改革，使大部分的城市就業(yè)人口可以達到入戶的門檻,。給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán),，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地、同權(quán),、同價,。保證對失地農(nóng)民的公平“補償”。三是建立城鄉(xiāng)一體而非城鄉(xiāng)分割的,、“碎片化”的公共服務(wù)政策體系,，將城鄉(xiāng)居民作為一個群體，從全國層次構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)脆弱群體的生計安全網(wǎng),。四是建立“屬人”和“屬地”相結(jié)合,、具有貧困視角的財政轉(zhuǎn)移支付制度。五是充分考慮農(nóng)村留守人群對基本公共服務(wù)的需求,，使財政轉(zhuǎn)移支付能夠惠及留守群體，避免將這類弱勢群體進一步邊緣化,。
(作者單位：財政部財政科學(xué)研究所)