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“紅色故都”打造新型農(nóng)村社區(qū),。圖為瑞金市沙洲壩鎮(zhèn)大布村竹山下社區(qū)一景。新華社記者
周科/攝 |
農(nóng)民變居民,，一字之變的“含金量”有多少,？村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)能否明確量化到每個農(nóng)戶頭上？農(nóng)民能不能有“房產(chǎn)證”……
為求解這些當(dāng)今中國城鎮(zhèn)化過程中逐步“遭遇”無法回避的問題,，黨的十八大前后,，記者深入到東中西部城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革一批先行先試地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)60多年來阻礙城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動的“二元結(jié)構(gòu)”桎梏,，正在被逐步打破,。越來越多的農(nóng)民改變了“身份”融入了城鎮(zhèn)，部分農(nóng)民開始在村里擁有了自己的各種“產(chǎn)權(quán)證”,。而基層最為迫切的呼聲還是——改革再往前走一步,！
剝離附屬在戶口上的城鄉(xiāng)不平等待遇
在過去的數(shù)十年，一個農(nóng)村孩子要想進(jìn)城成為“城里人”并享有各種福利,、保障,，實際上只有兩種方式，即當(dāng)兵或讀大學(xué),。這種狀況正在發(fā)生改變,。
今年下半年，廣東中山市在珠三角率先全面啟動戶籍登記管理制度改革,，近百萬“農(nóng)民”將于年內(nèi)全部換發(fā)戶口本變“居民”,。
“戶改是中山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口，關(guān)鍵在進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差別,，將原先城鄉(xiāng)福利待遇差距的‘溝壑’填平,，逐步實現(xiàn)全市公共服務(wù)均等化�,！敝猩绞邪l(fā)展和改革局副局長李永東說,。
以“城鄉(xiāng)分割”為根本特征的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民享受平等國民待遇的權(quán)利,，在長達(dá)54年的時間里,，戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等。戶口成為分配社會福利的主要依據(jù),。如按照中山市戶改前城鄉(xiāng)退役士兵安置標(biāo)準(zhǔn),，城鎮(zhèn)居民為40578元/人，農(nóng)村居民則為8765元/人,，相差四倍多,。
“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益,。就業(yè)、醫(yī)療,、教育,、社保、計生,、扶殘,、體育、事故死亡賠償……有研究人員做過統(tǒng)計,，在一張戶口本的背后,，共有67項城鄉(xiāng)居民“不同等待遇”。
安徽省銅陵市委書記姚玉舟說,，戶籍制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的“牛鼻子”,，也是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，它不應(yīng)作為一個屏障和壁壘長期存在,，更不能如某些人所言放在最后當(dāng)作一道“附加題”去解決,。戶改是個“綱”，它一打通,，社保,、醫(yī)保、教育等各個領(lǐng)域城鄉(xiāng)一體化改革就可啟動,。
從新世紀(jì)初以來,，全國已有10多個省份開始“試水”戶籍制度改革,，各地在戶改試驗中大力推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平地享有學(xué)有所教,、勞有所得,、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng),、住有所居等權(quán)利,。
嘉興市南湖區(qū)鳳橋鎮(zhèn)永紅村劉阿玉做了幾十年的“農(nóng)民”，伴隨著他家的戶口被登記為“居民”,，與之而來的是政府公共服務(wù)向下延伸,。劉阿玉說：“鄉(xiāng)下人看病以前頂多去鎮(zhèn)上衛(wèi)生院，現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)�,？�,，到城里大醫(yī)院看完了還可以刷卡，不要現(xiàn)金,，報銷的事情在一個大廳換個窗口就處理了,�,！�
“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精髓，就是公平,。戶改同時推進(jìn)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化,，農(nóng)民是最大的受益者�,！奔闻d市農(nóng)辦副主任徐勇說,，公共服務(wù)理應(yīng)政府“買單”，因為那是縮小城鄉(xiāng)實際差距的重要途徑,。
“在銅陵,，一個農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)成居民戶口的‘財政成本’大概在是12萬元到15萬元之間(全國平均數(shù)在18萬元左右)”，姚玉舟說,，“改戶口不是換一個本子,，目的是為了徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等享受各項基本公共服務(wù),�,！�
破除城鄉(xiāng)壁壘的核心是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革
農(nóng)民渴望享有與城里人一樣的各類公共服務(wù)權(quán)益。然而,，即使是面對“改變身份”的誘惑,，農(nóng)民更在乎的是過去一直以“集體”的名義存在于村的財產(chǎn)權(quán)利，戶籍改革,、城鎮(zhèn)化后,，如何明明白白地落實到自己的頭上？
在11月中旬剛換完戶口本,，結(jié)束當(dāng)了69年“農(nóng)民”的歷史之后,，中山市沙溪鎮(zhèn)龍瑞村村民劉冠農(nóng)還是不無憂心地對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者說，我們村里有集體土地,，有估價14億元的公共物業(yè),，村民年終都有一萬元的分紅，成了“居民戶”之后,，這些東西會不會有改變,，甚至被“國有”了？盡管中山市政府明確宣示農(nóng)民原有相關(guān)權(quán)益“三個不變”,，但村民們還是顧慮重重,。
“城鄉(xiāng)一體化改革不從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)著手，就會變虛,、走樣,。沒有九億農(nóng)民的中產(chǎn)化，就不可能有中國的‘橄欖型社會’,！”浙江省委常委,、溫州市委書記陳德榮認(rèn)為,，讓農(nóng)民成為“有產(chǎn)者”對國家均衡和諧發(fā)展至關(guān)重要。
溫州從2010年起實施農(nóng)村“三改”：股改,，把非土地資產(chǎn)股份制改革,；地改，把農(nóng)村的土地確權(quán)到人,；戶改,，取消城鄉(xiāng)居民身份限制，按居住地登記戶口,。溫州海城街道東門村支部書記胡向京說,，村集體資產(chǎn)以前就像“玻璃箱子里的東西”，看得見摸不著,，如今全村2650名村民通過“股改”,，全部變身為“股東”。
“產(chǎn)權(quán)明確之后,，進(jìn)了城的人照樣可以擁有村里的股份,，哪怕你出國做了華僑，你在村里的資產(chǎn)權(quán)利也還是你的,�,！标惖聵s說。
目前中國城里的房子是國家所有土地,，買的房子有房產(chǎn)證,，農(nóng)村土地是集體所有的，沒有辦法認(rèn)證,�,！罢夭荒艹龃濉钡闹贫仁`導(dǎo)致了農(nóng)民長久的貧困。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授認(rèn)為,，政府給農(nóng)民發(fā)房產(chǎn)證是提高農(nóng)民收入的“撬杠”之一。
在2011年末的中央農(nóng)村工作會議上,，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指出要保障土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利,。今年中央一號文件要求,，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作,�,！�
64歲的農(nóng)民黃宏余是今年安徽省銅陵市改革中首批領(lǐng)到了房地產(chǎn)權(quán)證56戶農(nóng)民之一，在銅陵獅子山區(qū)西湖鎮(zhèn)朝山村的家里,，她對記者說,，“有了政府發(fā)給的房產(chǎn)證才覺得房子算自己的,，以前總覺得不踏實�,！�
在城鄉(xiāng)一體化改革先行先試的成都市,，截至今年10月底，全市普遍開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,，共向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證110多萬本,，集體土地使用證111萬余本，房屋所有權(quán)證118萬余本,。
手捧三本封面上都印有鮮亮的國徽的證書,，成都市新津縣袁山村農(nóng)民袁福清對記者說：“我們農(nóng)民最大的財產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明,，也沒有辦法變現(xiàn)融資,，如今有了這些法定證件不僅吃了定心丸，也有可能變現(xiàn)了,�,！�
改革阻力仍大，尚需漸進(jìn)推動
十八大報告中明確提出：“改革征地制度,，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例,。”然而對一些地方官員來說,，改革的后果是“土地不好征了,，財政收入少了，工作難度大了”,。成都市常務(wù)副市長孫平說：“土地產(chǎn)權(quán)改革之初,，區(qū)縣一級干部鮮有支持者。為此,，我們做了大量說服工作,。”
“統(tǒng)籌城鄉(xiāng),、公共服務(wù)均等化是一件政府要為農(nóng)民‘燒錢’的事情”,，一位基層干部如此表述�,！�
據(jù)報道,，今年四五月間，由國家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊,，國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對浙江,、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調(diào)研,，但是,，“戶籍改革幾乎遭到了所有市長的反對”,。
有關(guān)專家分析認(rèn)為，戶籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感,，首先在于其直接與教育,、社保、醫(yī)療等諸多社會福利掛鉤,，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不振,、普遍面臨財政壓力的時候增加了地方政府的財政負(fù)擔(dān)。
此外,，更深層次的經(jīng)濟(jì)原因是：戶改會聯(lián)動土地確權(quán)的“地改”,，土地出讓金是一些地方政府最重要的預(yù)算外財源，在某些城市通常占財政收入50%以上,。
多數(shù)專家都表示農(nóng)民住房登記辦證是一種創(chuàng)新,，將盤活農(nóng)村最龐大的房產(chǎn)資本。但目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證的“含金量”還十分有限,，在目前的政策法律條件下,，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)受限仍然很多。我國的擔(dān)保法規(guī)定,，耕地,、宅基地、自留地,、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押,。而且，從法律及國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定來看,，宅基地只能在本村內(nèi)流轉(zhuǎn),。
“必須改革落后僵化的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度！”浙江省政府參事顧益康說,，“只確權(quán)不流轉(zhuǎn),，確權(quán)失去意義；只流轉(zhuǎn)不確權(quán),，流轉(zhuǎn)沒有依據(jù),。城鄉(xiāng)一體化，最核心的發(fā)展主體和發(fā)展資源要素的地位和權(quán)利平等,，可以由市場來優(yōu)化配置�,！�
“中國的城市化,，僅靠政府投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的�,！睂O平說,，“必須尋求市場動力,，讓城市化由‘政府包辦’走向‘市場選擇’�,！�