我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，而一些城市居高不下的房?jī)r(jià)對(duì)住房保障帶來很大壓力,。如何破解這一矛盾,，成為橫亙于決策者和市場(chǎng)參與者面前的難題。
始于1998年的住房制度改革取得了顯著的成績(jī),，但也暴露出一些突出問題,。總的來看,，住房改革過程中過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化,，忽視了住房的社會(huì)性質(zhì)和保障屬性，導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲過快,，保障性住房和中低價(jià)位普通商品住房供應(yīng)不足,，普通居民難以通過市場(chǎng)解決住房問題,，特別是中低收入家庭住房困難問題非常突出。
住房兼具經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性,。單純將其視為經(jīng)濟(jì)問題，忽視其社會(huì)屬性,，或者單純強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性,，而忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律，都是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí),。正是住房的社會(huì)屬性,，要求政府不能將其視為普通的商品，而是應(yīng)考慮其社會(huì)影響采取適當(dāng)?shù)恼呒右愿深A(yù),。為此,，十八大報(bào)告明確指出，建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度,，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理,，滿足困難家庭基本需求。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,，應(yīng)當(dāng)使大部分城鎮(zhèn)家庭通過市場(chǎng)購買或市場(chǎng)租賃的方式解決其居住問題,。這既是避免政府對(duì)市場(chǎng)不當(dāng)干預(yù)的要求，也是避免財(cái)政壓力過大的要求,。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),，需要住房市場(chǎng)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，避免房?jī)r(jià)或房租超過正常家庭的可支付能力,。這進(jìn)而要求政府應(yīng)采取適當(dāng)?shù)恼�,，有效調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)的供求。近年來,，由于缺乏有效的需求調(diào)節(jié)政策,，導(dǎo)致住房市場(chǎng)投機(jī)或投資需求占據(jù)重要比重，非理性的住房消費(fèi)也不斷膨脹,，進(jìn)而導(dǎo)致房?jī)r(jià)在一段時(shí)期內(nèi)過快上漲,。為抑制住房市場(chǎng)的投機(jī)或投資需求，目前中央政府要求房?jī)r(jià)過快上漲地區(qū)采取行政性限購政策,。但從長(zhǎng)期來看，應(yīng)以財(cái)稅,、金融等經(jīng)濟(jì)性手段加以替代,。
需要清醒看到的是,，中國(guó)住房問題的更大挑戰(zhàn)可能在未來，而非現(xiàn)在。
目前,，我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛超過50%,，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右,，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平�,，F(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將不斷提高,，每年將有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村富余勞動(dòng)力及人口轉(zhuǎn)移到城市。當(dāng)前,，住房政策體系主要關(guān)注城市戶籍人口的居住問題,。而在新型城市化的戰(zhàn)略導(dǎo)向下,，必須要考慮未來大量從農(nóng)村移居到城市人口的居住問題,。
未來住房市場(chǎng)最為突出的問題當(dāng)屬結(jié)構(gòu)性矛盾,，由此也給實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)形成壓力,。住房市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在兩方面：一是城鎮(zhèn)居民的住房可支付能力受到嚴(yán)重制約;二是保障性住房供給比例較低,，難以適應(yīng)新增城市人口的需要,。
首先，無論是從城鎮(zhèn)居民收入還是支出視角來看,，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)居民對(duì)住房的支付能力都十分薄弱,。更為嚴(yán)重的是，如從未來城鎮(zhèn)新增住房的需求主體——農(nóng)民工的支付能力看,，城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格更是偏高,。按照當(dāng)前的住房?jī)r(jià)格水平,，農(nóng)民工在城市里無法以購買手段獲得與他們的支付能力相對(duì)應(yīng)的住房。
其次,，未來實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo),，最需關(guān)注的主體應(yīng)是部分城鎮(zhèn)低收入家庭,、進(jìn)城務(wù)工人員。滿足這部分群體的基本住房需求是實(shí)現(xiàn)新型城市化背景下住房保障目標(biāo)的當(dāng)務(wù)之急,。從需求主體看,，規(guī)模巨大而且還在迅速增加的進(jìn)城務(wù)工人員即將成為城鎮(zhèn)住房需求的主力軍,。2010年到2030年,，需要解決已經(jīng)進(jìn)城或即將進(jìn)城的農(nóng)民工及其家屬累計(jì)約4億人在城鎮(zhèn)居住的問題,。從人口規(guī)�,？�,，這已與現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)相當(dāng),。絕大多數(shù)農(nóng)民工的收入水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市房?jī)r(jià)和房租水平,，無法融入城市商品房市場(chǎng)。在農(nóng)民工住房問題上,，市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)生產(chǎn)與其需求相匹配的供給,，確實(shí)存在著市場(chǎng)失靈,。只有政府參與的保障性住房,，如公租房、廉租房等,，才能夠符合他們的住房需求和支付能力,。
與此同時(shí),，城市居住并非僅僅提供居住空間就足夠了,，還需要相配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)體系建設(shè),，需要巨額財(cái)政資金作為支撐,�,？陀^地看,，中國(guó)現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得了飛速發(fā)展,。然而也要注意，現(xiàn)有的城市面貌煥然一新,，恰恰是以愈演愈烈的土地財(cái)政作為支撐,。城市化建設(shè)資金需求的滿足，需要來自于土地的較高現(xiàn)金流以及相應(yīng)的城市融資能力作為支撐,，而后者就需要高房?jī)r(jià)作為支撐,。過高的房?jī)r(jià),，恰恰是實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)的主要制約。
展望未來,，城市人口的增加，以及城市化標(biāo)準(zhǔn),、品位的提高,，都對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)建設(shè)提出了更高的要求,。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施單位投資成本將面臨不斷上升的壓力,，這都決定了需要巨額資金提供支持,。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年城市基礎(chǔ)設(shè)施的總投資需求可能高達(dá)16萬-20萬億元,。抓好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)體系建設(shè)工作,，同樣是新型城市化戰(zhàn)略的重要體現(xiàn),，也是實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)的重要內(nèi)容,。而與這一巨大投資需求相對(duì)應(yīng)的，是亟待改變的以土地為支撐融資模式,。
結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，以城市為主體發(fā)債是擺脫土地財(cái)政依賴之后加強(qiáng)城市建設(shè)的主要辦法。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化水平總體上還比較低,，而且每年還以一個(gè)百分點(diǎn)左右的速度快速發(fā)展,，正是處于需要集中資源大幅投入的階段，但還缺乏穩(wěn)定成熟的財(cái)力來源予以支撐,。解決的一種思路是,，通過某種制度安排，把城鎮(zhèn)化建設(shè)未來的收益平移到目前來使用,，將來再逐步償還,。這就需要建立且大力發(fā)展市政債制度，為城市建設(shè)提供充足穩(wěn)定的資金來源,。
(作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任)