風(fēng)電是重要的戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過多年來的發(fā)展,，我國不僅已成為全球風(fēng)電裝機(jī)最多的國家,，而且風(fēng)電設(shè)備制造已基本實現(xiàn)國產(chǎn)化，風(fēng)電場建設(shè)成本大幅下降,。然而,，近年來，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展在市場消納和體制機(jī)制等方面,，又遇到許多新的矛盾和問題,。
中國風(fēng)電發(fā)展已到了一個新的階段。站在全球角度看,，我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)增長的潛力巨大,。我國必須高瞻遠(yuǎn)矚，從國家的長遠(yuǎn)利益出發(fā),，以體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口,，調(diào)動各方面的積極性，認(rèn)真解決目前風(fēng)電發(fā)展面臨的問題,，推動我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展,。
風(fēng)電發(fā)展遇到新矛盾新問題
隨著風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，風(fēng)電發(fā)展遇到了新的矛盾和問題,。
首先,，從市場消納上看，風(fēng)電通到并網(wǎng)難的問題,。特別是在風(fēng)能資源豐富的“三北”(東北,、華北、西北)地區(qū)普遍出現(xiàn)了嚴(yán)重的棄風(fēng)現(xiàn)象,，尤其是在冬季供暖期間,，為了滿足供熱需要，需優(yōu)先保障熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組運(yùn)行,，占用了夜間的主要電力負(fù)荷空間,，使風(fēng)電被迫大量棄風(fēng)。有些地方的棄風(fēng)電量已超過了50%,。
風(fēng)電棄風(fēng)問題的出現(xiàn),，并不意味著我國風(fēng)電建設(shè)多了,，而是暴露了我國電力管理中的矛盾和問題。風(fēng)電建設(shè)集中在風(fēng)能資源條件好的“三北”地區(qū),，這些地區(qū)電力負(fù)荷比較小,，在當(dāng)?shù)叵{困難；風(fēng)能資源的間歇和隨機(jī)特性,，給電力系統(tǒng)運(yùn)行管理增加了很大難度,；受發(fā)電計劃管理體制制約和地方保護(hù)主義的影響，以及上網(wǎng)電價審批制度的限制,，大大影響了地區(qū)間電力和電量的合理交換,。
其次，在支持風(fēng)電發(fā)展的政策上也暴露了一些問題,。
一是風(fēng)電上網(wǎng)電價的補(bǔ)貼問題,。對風(fēng)電發(fā)電上網(wǎng)電價給予優(yōu)惠是世界各國共同的做法，但對優(yōu)惠電價部分的補(bǔ)貼資金來源和管理方式各有不同,。美國采取的是稅收抵扣政策,，規(guī)定給予每千瓦時風(fēng)電發(fā)電量2.1美分補(bǔ)貼，由風(fēng)電投資者在其上交的稅收中予以抵扣,；澳大利亞實行的是配額制度,，規(guī)定售電企業(yè)在其銷售電量中必須有一定比例的可再生能源發(fā)電量，由售電企業(yè)向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買可再生能源發(fā)電證書,，這需要建立公開透明的發(fā)電市場和綠色電力交易體系,；有些國家是從終端用戶隨用電量征收資金，用于補(bǔ)貼風(fēng)電等可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價中高出當(dāng)?shù)仄骄妰r的部分,。德國采取的就是這樣的政策,，我國采取的也是這樣的政策。從我國的實踐看,，這種補(bǔ)貼政策,，在受補(bǔ)貼企業(yè)和補(bǔ)貼資金量少的時候是比較適宜的，但隨著受補(bǔ)貼企業(yè)和補(bǔ)貼資金量的增加,，這種補(bǔ)貼辦法變得很繁瑣,，效率也比較低，這是近年來補(bǔ)貼資金發(fā)放緩慢的重要原因,。
二是風(fēng)力發(fā)電的稅收政策問題。為了支持風(fēng)電的發(fā)展,，國家一直對風(fēng)電實施增值稅減半征收政策,，這既體現(xiàn)了對風(fēng)電場建設(shè)的支持，地方也可以通過風(fēng)電場建設(shè)獲得稅收收入,，是較適合風(fēng)電特點的稅收政策,。2009年增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型后,，風(fēng)電場建設(shè)在短期內(nèi)不能為地方帶來稅收收益，許多地區(qū)為了增加稅收,，盲目引進(jìn)風(fēng)電設(shè)備制造產(chǎn)業(yè),，強(qiáng)制要求風(fēng)電開發(fā)企業(yè)采購本地生產(chǎn)的風(fēng)電設(shè)備，不僅助長了風(fēng)電設(shè)備制造的低水平重復(fù)擴(kuò)張,，而且嚴(yán)重擾亂了風(fēng)電正常的建設(shè)秩序,。
創(chuàng)新體制機(jī)制構(gòu)建公平市場環(huán)境
雖然風(fēng)電是最為成熟的新能源發(fā)電技術(shù)，但目前風(fēng)電成本仍然明顯高于常規(guī)能源發(fā)電,，需要給予合理的政策支持,，必須創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮風(fēng)電在節(jié)能減排和能源轉(zhuǎn)型中的作用,，建立科學(xué)的政策體系和公平公正的市場環(huán)境,。
首先，應(yīng)簡化對風(fēng)電的補(bǔ)貼機(jī)制,。目前,，對風(fēng)電上網(wǎng)電價高出當(dāng)?shù)仄骄暇W(wǎng)電價的部分，通過在全部用戶端征收可再生能源發(fā)電附加的方式進(jìn)行補(bǔ)貼,。先將征收的附加資金(目前為每千瓦時0.008元)上交財政部,，再由財政部將各個風(fēng)電項目的補(bǔ)貼資金撥給項目所在省財政廳，省級財政廳再撥付給省級電網(wǎng)公司,，電網(wǎng)公司再結(jié)算給風(fēng)電發(fā)電企業(yè),。這個程序很繁瑣，周期長,，特別是附加資金征收率比較低,，目前僅為50%左右，補(bǔ)貼資金嚴(yán)重不足,。這種風(fēng)電價格補(bǔ)貼機(jī)制亟待改變,，應(yīng)以征收化石能源消費(fèi)稅方式替代目前的再生能源發(fā)電附加資金，并將風(fēng)電企業(yè)需要的補(bǔ)貼資金從其投資者需上交的稅收中抵扣,，這樣把資金補(bǔ)貼政策變成稅收政策,，更符合市場經(jīng)濟(jì)的原則。
第二,，要建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場,。目前，我國的電力管理總體是以省為實體進(jìn)行管理的,，電力建設(shè)和交換都受到了地方利益的嚴(yán)重制約,。電廠的建設(shè)已不是以滿足電力需要為目標(biāo)，增加GDP成了重要因素，各地盲目建電廠的問題較為嚴(yán)重,。省際間的電力交換不是以供需和價格為基礎(chǔ),，而是受制于很多的行政干預(yù)和利益影響，電力的商品屬性沒有發(fā)揮出來,，造成了很大的資源浪費(fèi),。因此，要促進(jìn)風(fēng)能等新能源開發(fā)利用,，必須建立全國統(tǒng)一開放公平競爭的電力市場,，加強(qiáng)輸電網(wǎng)建設(shè)，實行市場化的電價政策,，為更多地開發(fā)利用風(fēng)能等可再生能源創(chuàng)造條件,。
第三，要完善有利于風(fēng)電發(fā)展的稅收制度,。我國風(fēng)能資源主要集中在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū),，風(fēng)能資源是這些地區(qū)重要資源優(yōu)勢，開發(fā)利用風(fēng)能資源,，不僅是增加清潔能源供應(yīng),、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的重要措施，而且也是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和脫貧致富的重要途徑,。風(fēng)電場建設(shè)是資金密集型產(chǎn)業(yè),，建成后安排就業(yè)很少，而且主要是高素質(zhì)的技術(shù)人員,；從地方角度考慮,，稅收是地方支持風(fēng)電建設(shè)的主因。因此,，必須制定合理的風(fēng)電稅收政策,，為了體現(xiàn)對邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的支持，在現(xiàn)有稅收政策框架內(nèi),，可以考慮建設(shè)期增值稅抵扣的部分由中央部分的增值稅承擔(dān),，以此調(diào)動地方支持風(fēng)電建設(shè)的積極性。
風(fēng)電市場潛力巨大發(fā)展風(fēng)電堅定不移
近年來,，隨著風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行難問題的出現(xiàn),，有一種聲音認(rèn)為，我國風(fēng)電發(fā)展太多了,。其實不然,。有數(shù)據(jù)顯示，到2011年底,，我國發(fā)電總裝機(jī)容量為10.5億千瓦,，而風(fēng)電裝機(jī)容量為4700萬千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)容量的4.5%；2011年,，全社會發(fā)電量為4.7萬億千瓦時，風(fēng)電發(fā)電量730億千瓦時,，僅占全總發(fā)電量的1.5%,。目前丹麥的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的28%，西班牙的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的16%,，德國的風(fēng)電發(fā)電量占到其總發(fā)電量的8%,。與這些國家相比，我國風(fēng)電發(fā)電量在全部發(fā)電量中的比重仍然很低,，我國的風(fēng)電建設(shè)不是多了,，而是差距還很大。
設(shè)想一下,，全國總用電量4.7萬億千瓦時,，如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的10%左右，全國需風(fēng)電發(fā)電量約5000億千瓦時,，對應(yīng)的風(fēng)電裝機(jī)可達(dá)2.5億千瓦,；如果風(fēng)電發(fā)電量占到目前全部用電量的約15%，全國需風(fēng)電發(fā)電量約7500億千瓦時,，對應(yīng)的風(fēng)電裝機(jī)可達(dá)3.8億千瓦,。
因此，我國風(fēng)電市場潛力很大,，關(guān)鍵是要做好風(fēng)電的消納工作,。一要加強(qiáng)不同地區(qū)電力交換的能力，擴(kuò)大風(fēng)電消納范圍,。二要提高常規(guī)能源發(fā)電機(jī)組的調(diào)峰能力,，更好地適應(yīng)風(fēng)電持續(xù)變化的特性，加強(qiáng)儲能設(shè)施建設(shè),，除必要的抽水蓄能電站外,，在城市供熱網(wǎng)絡(luò)中配置必要的儲熱設(shè)施，這比建設(shè)儲電設(shè)施要容易得多,，合理釋放熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組的調(diào)峰能力,，熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組不能以供熱為由不參與電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)運(yùn)行。三要加快建立電力市場化運(yùn)行機(jī)制,，取消發(fā)電量計劃管理制度,，通過競爭方式安排各類機(jī)組的發(fā)電次序，實行由電力供需形成電價的機(jī)制,，加強(qiáng)智能電網(wǎng)建設(shè),，建立電力輔助服務(wù)機(jī)制，真正形成優(yōu)先利用可再生能源發(fā)電的電力管理體制。
美國知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家,、歐盟能源安全和氣候變化顧問Jeremy Rifkin在其《第三次工業(yè)革命》中提出,，新能源和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合將形成新一輪工業(yè)革命，這將會引發(fā)國際政治和經(jīng)濟(jì)格局的深層次變革,。我國是能源消費(fèi)大國,，更是煤炭消費(fèi)大國，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重占到了70%,。與任何國家相比,，我國面臨的能源問題都是最大的。目前,，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,，特別是歐洲國家已經(jīng)開始了實質(zhì)性的能源轉(zhuǎn)型實踐，主要目標(biāo)是實現(xiàn)由化石能源向可再生能源的轉(zhuǎn)變,。到2011年底,，全球風(fēng)電裝機(jī)容量達(dá)到了2.38億千瓦，風(fēng)電已成為歐洲國家能源轉(zhuǎn)型的重要支撐,，也是未來能源技術(shù)的重要制高點,。
總體來看，我國目前還沒有形成對發(fā)展可再生能源的廣泛共識,，更沒有變成積極促進(jìn)可再生能源發(fā)展的共同行動,，在實際工作中表現(xiàn)為對風(fēng)電等新源發(fā)展遇到的問題不是積極想辦法解決，而是以種種理由解釋出現(xiàn)這些問題的原因,，使風(fēng)電等新能源發(fā)電面臨的制約越來越嚴(yán)重,。因此，要切實推動風(fēng)電等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標(biāo),，必須改變這種狀況，制定明確的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)和措施,，把促進(jìn)新能源發(fā)展變成全民共識和全民行動,。
(作者系國家能源局新能源和可再生能源司副司長)