繼國務(wù)院10月中旬批準(zhǔn)地方政府試點自行發(fā)債之后,，滬浙粵深四個試點地區(qū)紛紛啟動發(fā)債計劃。中國地方政府如何應(yīng)對直接債務(wù)管理的挑戰(zhàn),？長遠(yuǎn)看,，中國地方政府發(fā)債應(yīng)遵循哪些原則？如何借鑒國際經(jīng)驗與教訓(xùn),？
北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授,、國際金融研究所所長賀力平，日前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》“金融大家談”欄目專訪時表示,，此次四地試點自行發(fā)債還只是一種過渡性的“試點”,，地方政府發(fā)債一個長遠(yuǎn)的、必要的方向應(yīng)該是其必須要接受市場的評價和約束,。
“四個省市的試點是邁出了第一步,，可能會有一個必要的過渡時期，但改革的方向應(yīng)該是明確的,，就是不同的省市政府有獨立的財政責(zé)任,，而且都必須接受市場的評價和約束�,！辟R力平說,。他表示，地方政府的債券,、地方政府的財政狀況要接受市場的評價,，通過市場的評價繼而形成對發(fā)債的約束，這樣有利于避免不規(guī)范的地方融資所引起的一些問題,。
在這樣的過渡時期,，國外有哪些值得吸取借鑒的經(jīng)驗教訓(xùn)呢？賀力平認(rèn)為,，與我國不同,，國外相當(dāng)一部分國家實行聯(lián)邦制。一般來講,，這些國家都是分級或者說分層次的財政體制,，聯(lián)邦政府和州政府,，或者說中央政府和地方政府均為獨立的財政單位，雙方會發(fā)生往來,，但這種往來是基于獨立核算原則,。發(fā)債的主體也是相互并行的，很多時候,，中央政府發(fā)中央政府的,，地方政府發(fā)地方政府的。但中國不是這樣的財政體制�,，F(xiàn)在中國目前正考慮向這個方向作調(diào)整,，不同級別的政府應(yīng)該享有一定的獨立財權(quán)，這可以保證發(fā)債過程中的權(quán)責(zé)明確,，而且自己要承擔(dān)一定的風(fēng)險,。當(dāng)然，中央政府對地方政府發(fā)債額度進(jìn)行一定的控制和約束,，這樣必要的機(jī)制是應(yīng)該有的,。
在賀力平看來，嚴(yán)格來講,，目前還沒有哪個國家的地方債發(fā)行模式是完全成熟的,。以美國為例，其地方債發(fā)行歷史可追溯到十九世紀(jì),，且規(guī)模很龐大。在美國,，關(guān)于地方政府自主發(fā)債的法律體制是比較健全的,，即便如此，時不時也會傳出一些州政府,、縣政府宣布破產(chǎn)的消息,，需要以州政府或者縣政府的資產(chǎn)來進(jìn)行抵押和清算。還有一些國家,，包括一些發(fā)展中國家,、新興市場經(jīng)濟(jì)體，它們的地方政府也曾有發(fā)債失控的局面,，而且引起過全局性的金融危機(jī),。巴西、阿根廷等國在本世紀(jì)初的時候,，也就是在東南亞金融危機(jī)結(jié)束以后,，就遇到過由于地方發(fā)債過度而出現(xiàn)償債困難，并引起了全國性金融危機(jī)的情況,�,！斑@種情況的出現(xiàn)可能是很難避免的，因為每個國家都擁有一定數(shù)量的地方政府，它們的行為有時候會有比較大的差異,。不過,，這些問題的出現(xiàn)、暴露,，才使人們認(rèn)識到,，無論中央政府還是地方政府都要有必要的財政約束，或者說市場的約束以及加強(qiáng)財政監(jiān)管,、金融監(jiān)管的必要性,。”
賀力平認(rèn)為,，地方政府發(fā)債必須要接受市場的評價和約束,，從這個角度上看，目前中國在四個地方試點的自行發(fā)債還不太可能達(dá)到這樣的目標(biāo),。因為中央政府還要提供一定程度的擔(dān)保,，市場可能還不完全接受它們是獨立的發(fā)債主體。一定程度上,，這也說明地方政府的財政狀況等信息還不被市場充分掌握,，有關(guān)的權(quán)利和責(zé)任也不是十分明確。這樣,，市場很難做出評價,，即使做出評價，也很難說是完全正確或準(zhǔn)確的,。在這種情況之下,，在地方發(fā)債的初始階段仍會由中央政府提供擔(dān)保，但這實際上是把地方政府之間的差異性縮小了,。
“為此,，我們需要做的改革、調(diào)整還很多,�,！辟R力平告訴“金融大家談”欄目，“這涉及財政體制改革以及與之相聯(lián)系的政府管理等方面的各項改革,�,！�
就中國財政體制改革本身而言，賀力平認(rèn)為,，在所有經(jīng)濟(jì)體制改革當(dāng)中,，這方面的改革是相對滯后的。財政體制改革面臨的一些迫切需要完善或解決的問題包括：包括省級,、市級政府在內(nèi)的各級政府的收入來源要規(guī)范化,，財政支出的用途要規(guī)范化,，政府財政收支、資產(chǎn)負(fù)債狀況等有關(guān)信息要透明化,。上述條件滿足了,，市場才能基于這些基本信息進(jìn)行風(fēng)險和收益的評價。另外,，財政債券市場要多元化,，這樣各方的看法才可能有差別，而有差別才能促使市場得出更為科學(xué)公正客觀的分析,。地方債券市場的投資也需要多元化,，投資主體不是單一的，不能都是銀行去投資,，還要有其他的投資人或機(jī)構(gòu),，包括個人，包括一些境內(nèi)外的機(jī)構(gòu)投資者,，甚至包括境外的官方機(jī)構(gòu),。因此，這對債券市場建設(shè)也提出了相應(yīng)的要求,。
