隨著環(huán)保意識的逐漸深入,，國人對“項目環(huán)評”,、“規(guī)劃環(huán)評”早已耳熟能詳,。但在環(huán)保官員和專家們看來,，僅有項目、規(guī)劃環(huán)評還遠遠不夠,，許多更大的環(huán)境問題,，需要在更高層次即大政策層面予以解決，我國應盡早立法實施“政策環(huán)評”,。
政策環(huán)評曾與法定化失之交臂
環(huán)境影響評價(EIA,，以下簡稱“環(huán)評”)是指對決策——上層包括政策、法律,，中層包括規(guī)劃,、計劃,，下層包括項目建設(shè)——實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析,、論證、預測和評估,，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。
早在2005年,，現(xiàn)任環(huán)保部副部長的潘岳公開講話稱：“規(guī)劃環(huán)評的層次仍不夠,，許多更大的環(huán)境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決,。因此,，我們還將盡快開展相應的立法準備和政策試點,，爭取早日將政策環(huán)評納入法規(guī)程序�,！杯h(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心原主任吳波2008年撰文指出,，應逐步推動政策環(huán)評，針對地區(qū)和行業(yè)差異,，有的放矢,，抓住重點，實施分區(qū),，分類管理,。
據(jù)悉，政策環(huán)評條款曾在立法進程中受阻,。公開資料顯示,，早在2003年頒布的《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱“環(huán)評法”)中，就在定稿前夕刪除了政策環(huán)評條款,。近10年過去了,，上述環(huán)保部官員稱：“政策環(huán)評入法的外部條件并沒有太大改變�,！�
由時任的全國人大法工委副主任卞耀武任主編的《環(huán)境影響評價法釋義》中透露,，在提請全國人常委會審議中，曾將環(huán)評范圍由建設(shè)項目的環(huán)評,，擴大到對環(huán)境有影響的政策和規(guī)劃進行環(huán)評,。然而，該文指出：“一些常委委員和地方,、部門提出,，草案關(guān)于對政策進行環(huán)境影響評價的規(guī)定，缺乏可操作性,；我國迄今尚未對政策進行環(huán)境影響評價的實踐經(jīng)驗,，國外也才剛開展研究，也沒有成熟的經(jīng)驗可資借鑒,，目前對政策進行環(huán)境影響評價的立法條件尚不成熟,。”
而環(huán)保部環(huán)境影響評價司原司長牟廣豐向《經(jīng)濟參考報》記者回憶道：“當時‘環(huán)評法’立法時,，有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門曾提出不同意見,，政策既然制定就(大體上)是英明的，還用得著環(huán)保部門再去評它嗎,？”牟廣豐認為,，產(chǎn)業(yè)部門態(tài)度消級的背后，既緣于對行政審批權(quán)力被稀釋的抗拒，也緣于“環(huán)境保護不利于經(jīng)濟和就業(yè)”的“唯GDP論”的錯誤觀念,。
我國亟待對重大政策進行政策環(huán)評
牟廣豐認為,，中國亟待對人口政策、貿(mào)易政策,、能源政策,、城鎮(zhèn)化政策、工業(yè)政策等宏觀政策環(huán)境影響進行全方位審視和修正,。
比如,，在城鎮(zhèn)化方面，此前環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院課題組負責人蔣洪強,、張靜就對《經(jīng)濟參考報》記者指出,，中國城鎮(zhèn)化的邊際資源環(huán)境壓力依然處于上升時期，中國的城鎮(zhèn)化不可能一蹴而就,，切勿搞城鎮(zhèn)化的“大躍進”,。
而在能源布局方面，以渤海灣溢油事故為例,，來自中海油的海洋戰(zhàn)略專家王佩云則指出,，渤海作為內(nèi)海，海水自我凈化難度大,，開發(fā)渤海油氣田,，特別是淺層油氣田，絕不能操之過急,。多位能源和海洋專家均指出,，中國的能源政策應果斷實施海上油氣工程從近海向深遠海挺進。
牟廣豐還呼吁,，只有政策環(huán)評,，才能避免現(xiàn)在的“西部大開發(fā)”變成“西部大開挖”，才能避免“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接”變成“石化污染沿�,；�,、重金屬污染內(nèi)地化”�,！霸诟母镩_放前的歲月里,，由于沒有政策環(huán)評，‘大煉鋼鐵’,、‘三線建設(shè)’制造了眾多城鄉(xiāng)污染,，今天一定要避免重蹈覆轍,！”
“當前,，環(huán)評大多處于決策鏈的末端，約束范圍過小，只能起到被動反應的作用,。有些人所謂的‘循序漸進’,、‘按部就班’、‘在項目環(huán)評,、規(guī)劃環(huán)評制度完善的前提下再建立政策環(huán)評制度’,，并不可取�,！蹦矎V豐強調(diào),。
另一位在任的環(huán)保部官員建議，政策環(huán)評可從地方政府先行啟動,，在政策制定環(huán)節(jié)即考慮對環(huán)境的影響,。“相對于一管十幾年,、幾十年的政策,，規(guī)劃、項目類的環(huán)評只能是‘小修小補’,，國家應該從戰(zhàn)略層面重新審視在制定和已制定宏觀政策的環(huán)保性,。”
對于項目環(huán)評,，一位不愿透露姓名的環(huán)保部專家舉例稱,，由于缺乏政策環(huán)評，我國環(huán)評工作啟動時,，項目選址大多已經(jīng)確定,，一些項目的前期準備工作已經(jīng)就緒，此時進行環(huán)評大多是要求提出有效的環(huán)境治理方案,，對于改變項目的選址,、選線或者改變項目原料、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等難度很大,。
至于規(guī)劃環(huán)評,，上述專家又舉例稱，環(huán)評大多是在規(guī)劃文本形成初稿,、征求意見時才介入,，此時規(guī)劃已經(jīng)基本成型，調(diào)整空間有限,，不可能因為環(huán)評不合格而“牽一發(fā)而動全局”,。
多位專家指出，由于環(huán)保部門尚未真正參與到產(chǎn)業(yè)部門和地方政府的綜合決策中,，加之政策環(huán)評未在決策鏈源頭“保駕護航”,，行政干預環(huán)評審批的現(xiàn)象較為普遍。他們指出，“先上車,，后買票”和“上車不買票”的工程項目在某些地方還比較嚴重,，一些項目在環(huán)評最終結(jié)果下達前已經(jīng)上馬，甚至投產(chǎn)運營,；某些地方為了招商引資,，擅自發(fā)布文件簡化開發(fā)區(qū)環(huán)評審批手續(xù)，擅自擴大開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍,。
政策環(huán)評在國外已有成功經(jīng)驗
由全國人大,、全國政協(xié)、國務院等17個部門參與的《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》叢書(以下簡稱“叢書”)今年發(fā)布,，其中為“環(huán)境影響評價保障”設(shè)立專章,。
圍繞反對政策環(huán)評立法者“國外沒有成熟經(jīng)驗”的說法，一位參與叢書編寫的專家指出,，截至1996年,，全球共有85個國家和地區(qū)制定了有關(guān)環(huán)評的法律，而美國,、加拿大,、荷蘭等國已廣泛開展戰(zhàn)略環(huán)境評價(SEA)。
該專家稱,，美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法(NEPA)》規(guī)定：“美國之各項政策,、法律及公法之解釋與執(zhí)行均應與本法之規(guī)定相一致�,！薄坝捎诮⒘松鲜鲱愃朴凇`憲審查’的機制,，NEPA又被稱為‘小憲法’，在環(huán)保法律中地位極高,�,！�
而在國內(nèi)，項目環(huán)評,、規(guī)劃環(huán)評已經(jīng)列入《環(huán)境影響評價法》,，規(guī)劃環(huán)評也有了專門的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法規(guī)。然而,，政策環(huán)評至今未“入法”,。
“關(guān)鍵問題不是有沒有政策環(huán)評形成的體制機制，而是有沒有反思經(jīng)濟既得利益的改革勇氣,�,！蹦矎V豐稱，在現(xiàn)有制度框架內(nèi),，全國人大就能對國務院制定的政策進行環(huán)評,，環(huán)保部也能對省級行政區(qū)制定的政策進行環(huán)評,。
除了立法，為了配合政策環(huán)評,，加強執(zhí)法力度，多位環(huán)評領(lǐng)域權(quán)威人士均在“叢書”中建議,，亟待扭轉(zhuǎn)目前環(huán)保部環(huán)境影響評價司僅有20多個正式編制,，難以支撐日益繁重工作任務的局面；同時,，應當消除環(huán)保,、水利、漁業(yè),、林業(yè),、航運、城建,、海洋,、農(nóng)業(yè)、地礦等部門在環(huán)評管理方面“九龍治水”局面,。
上述權(quán)威人士為此建議,，以環(huán)保部環(huán)境影響評價司為基礎(chǔ)，創(chuàng)建副部級的國家環(huán)境影響評價局,，同時分別形成區(qū)域和流域的環(huán)境影響評價局,、省市縣各級環(huán)境影響評價管理處等垂直管理體制。國家環(huán)評局承擔擬定和組織實施環(huán)評,，管理重大經(jīng)濟和科技政策,、發(fā)展規(guī)劃和重大經(jīng)濟開發(fā)計劃的環(huán)評工作，擬定環(huán)評分類管理名錄,，負責審定重大開發(fā)建設(shè)活動的環(huán)評報告書等職能,。
國家環(huán)境咨詢委員會委員孫佑海還指出：“首先，現(xiàn)在小的規(guī)劃一般都有環(huán)評,，大的規(guī)劃基本沒有環(huán)評,。其次，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,，法律越來越重要,，但對法律我們沒有進行環(huán)評，違背環(huán)保要求的法律一旦實施,，可能對社會造成的危害更大,。最后，要把國民經(jīng)濟發(fā)展5年規(guī)劃納入環(huán)評的范圍中,，這雖然難度很大,，但是一定要做,。”
一位受訪的環(huán)保部官員仍對政策環(huán)評的前景感到樂觀,�,！昂颓疤臁⒆蛱斓捻椖凯h(huán)評,、規(guī)劃環(huán)評成為國家法律,、法規(guī)一樣，政策環(huán)評明天一定會向我們走來,�,！�
