隨著環(huán)保意識的逐漸深入，國人對“項(xiàng)目環(huán)評”,、“規(guī)劃環(huán)評”早已耳熟能詳,。但在環(huán)保官員和專家們看來，僅有項(xiàng)目,、規(guī)劃環(huán)評還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,，許多更大的環(huán)境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決,，我國應(yīng)盡早立法實(shí)施“政策環(huán)評”,。
政策環(huán)評曾與法定化失之交臂
環(huán)境影響評價(jià)(EIA,，以下簡稱“環(huán)評”)是指對決策——上層包括政策、法律,，中層包括規(guī)劃,、計(jì)劃,，下層包括項(xiàng)目建設(shè)——實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、論證,、預(yù)測和評估,，提出預(yù)防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法和制度,。
早在2005年,，現(xiàn)任環(huán)保部副部長的潘岳公開講話稱：“規(guī)劃環(huán)評的層次仍不夠，許多更大的環(huán)境問題,，需要在更高層次即大政策層面予以解決,。因此，我們還將盡快開展相應(yīng)的立法準(zhǔn)備和政策試點(diǎn),，爭取早日將政策環(huán)評納入法規(guī)程序,�,！杯h(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心原主任吳波2008年撰文指出，應(yīng)逐步推動(dòng)政策環(huán)評,，針對地區(qū)和行業(yè)差異,，有的放矢，抓住重點(diǎn),，實(shí)施分區(qū),，分類管理。
據(jù)悉,，政策環(huán)評條款曾在立法進(jìn)程中受阻,。公開資料顯示，早在2003年頒布的《環(huán)境影響評價(jià)法》(以下簡稱“環(huán)評法”)中,，就在定稿前夕刪除了政策環(huán)評條款,。近10年過去了，上述環(huán)保部官員稱：“政策環(huán)評入法的外部條件并沒有太大改變,�,！�
由時(shí)任的全國人大法工委副主任卞耀武任主編的《環(huán)境影響評價(jià)法釋義》中透露，在提請全國人常委會(huì)審議中,，曾將環(huán)評范圍由建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評,，擴(kuò)大到對環(huán)境有影響的政策和規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評,。然而，該文指出：“一些常委委員和地方,、部門提出,，草案關(guān)于對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的規(guī)定，缺乏可操作性,；我國迄今尚未對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，國外也才剛開展研究，也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒,，目前對政策進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的立法條件尚不成熟,。”
而環(huán)保部環(huán)境影響評價(jià)司原司長牟廣豐向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者回憶道：“當(dāng)時(shí)‘環(huán)評法’立法時(shí),，有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門曾提出不同意見,，政策既然制定就(大體上)是英明的，還用得著環(huán)保部門再去評它嗎,？”牟廣豐認(rèn)為,，產(chǎn)業(yè)部門態(tài)度消級的背后，既緣于對行政審批權(quán)力被稀釋的抗拒,，也緣于“環(huán)境保護(hù)不利于經(jīng)濟(jì)和就業(yè)”的“唯GDP論”的錯(cuò)誤觀念,。
我國亟待對重大政策進(jìn)行政策環(huán)評
牟廣豐認(rèn)為，中國亟待對人口政策,、貿(mào)易政策,、能源政策、城鎮(zhèn)化政策,、工業(yè)政策等宏觀政策環(huán)境影響進(jìn)行全方位審視和修正,。
比如，在城鎮(zhèn)化方面,，此前環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院課題組負(fù)責(zé)人蔣洪強(qiáng),、張靜就對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者指出，中國城鎮(zhèn)化的邊際資源環(huán)境壓力依然處于上升時(shí)期,，中國的城鎮(zhèn)化不可能一蹴而就,，切勿搞城鎮(zhèn)化的“大躍進(jìn)”。
而在能源布局方面,，以渤海灣溢油事故為例,，來自中海油的海洋戰(zhàn)略專家王佩云則指出，渤海作為內(nèi)海,，海水自我凈化難度大,，開發(fā)渤海油氣田，特別是淺層油氣田，絕不能操之過急,。多位能源和海洋專家均指出,，中國的能源政策應(yīng)果斷實(shí)施海上油氣工程從近海向深遠(yuǎn)海挺進(jìn)。
牟廣豐還呼吁,，只有政策環(huán)評,，才能避免現(xiàn)在的“西部大開發(fā)”變成“西部大開挖”，才能避免“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接”變成“石化污染沿�,；�,、重金屬污染內(nèi)地化”�,！霸诟母镩_放前的歲月里,，由于沒有政策環(huán)評,，‘大煉鋼鐵’,、‘三線建設(shè)’制造了眾多城鄉(xiāng)污染，今天一定要避免重蹈覆轍,！”
“當(dāng)前,，環(huán)評大多處于決策鏈的末端，約束范圍過小,，只能起到被動(dòng)反應(yīng)的作用,。有些人所謂的‘循序漸進(jìn)’、‘按部就班’,、‘在項(xiàng)目環(huán)評,、規(guī)劃環(huán)評制度完善的前提下再建立政策環(huán)評制度’，并不可取,�,！蹦矎V豐強(qiáng)調(diào)。
另一位在任的環(huán)保部官員建議,，政策環(huán)評可從地方政府先行啟動(dòng),，在政策制定環(huán)節(jié)即考慮對環(huán)境的影響�,！跋鄬τ谝还苁畮啄�,、幾十年的政策，規(guī)劃,、項(xiàng)目類的環(huán)評只能是‘小修小補(bǔ)’,，國家應(yīng)該從戰(zhàn)略層面重新審視在制定和已制定宏觀政策的環(huán)保性�,！�
對于項(xiàng)目環(huán)評,，一位不愿透露姓名的環(huán)保部專家舉例稱，由于缺乏政策環(huán)評，我國環(huán)評工作啟動(dòng)時(shí),，項(xiàng)目選址大多已經(jīng)確定,，一些項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作已經(jīng)就緒，此時(shí)進(jìn)行環(huán)評大多是要求提出有效的環(huán)境治理方案,，對于改變項(xiàng)目的選址,、選線或者改變項(xiàng)目原料、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等難度很大,。
至于規(guī)劃環(huán)評,，上述專家又舉例稱，環(huán)評大多是在規(guī)劃文本形成初稿,、征求意見時(shí)才介入,，此時(shí)規(guī)劃已經(jīng)基本成型，調(diào)整空間有限,，不可能因?yàn)榄h(huán)評不合格而“牽一發(fā)而動(dòng)全局”,。
多位專家指出，由于環(huán)保部門尚未真正參與到產(chǎn)業(yè)部門和地方政府的綜合決策中,，加之政策環(huán)評未在決策鏈源頭“保駕護(hù)航”,，行政干預(yù)環(huán)評審批的現(xiàn)象較為普遍。他們指出,，“先上車,，后買票”和“上車不買票”的工程項(xiàng)目在某些地方還比較嚴(yán)重，一些項(xiàng)目在環(huán)評最終結(jié)果下達(dá)前已經(jīng)上馬,，甚至投產(chǎn)運(yùn)營,；某些地方為了招商引資，擅自發(fā)布文件簡化開發(fā)區(qū)環(huán)評審批手續(xù),，擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍,。
政策環(huán)評在國外已有成功經(jīng)驗(yàn)
由全國人大、全國政協(xié),、國務(wù)院等17個(gè)部門參與的《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》叢書(以下簡稱“叢書”)今年發(fā)布,，其中為“環(huán)境影響評價(jià)保障”設(shè)立專章。
圍繞反對政策環(huán)評立法者“國外沒有成熟經(jīng)驗(yàn)”的說法,，一位參與叢書編寫的專家指出,，截至1996年，全球共有85個(gè)國家和地區(qū)制定了有關(guān)環(huán)評的法律,，而美國,、加拿大、荷蘭等國已廣泛開展戰(zhàn)略環(huán)境評價(jià)(SEA),。
該專家稱,，美國1969年頒布的《國家環(huán)境政策法(NEPA)》規(guī)定：“美國之各項(xiàng)政策,、法律及公法之解釋與執(zhí)行均應(yīng)與本法之規(guī)定相一致�,！薄坝捎诮⒘松鲜鲱愃朴凇`憲審查’的機(jī)制,，NEPA又被稱為‘小憲法’，在環(huán)保法律中地位極高,�,！�
而在國內(nèi)，項(xiàng)目環(huán)評,、規(guī)劃環(huán)評已經(jīng)列入《環(huán)境影響評價(jià)法》,，規(guī)劃環(huán)評也有了專門的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》等法規(guī)。然而,，政策環(huán)評至今未“入法”,。
“關(guān)鍵問題不是有沒有政策環(huán)評形成的體制機(jī)制，而是有沒有反思經(jīng)濟(jì)既得利益的改革勇氣,�,！蹦矎V豐稱，在現(xiàn)有制度框架內(nèi),，全國人大就能對國務(wù)院制定的政策進(jìn)行環(huán)評,，環(huán)保部也能對省級行政區(qū)制定的政策進(jìn)行環(huán)評,。
除了立法，為了配合政策環(huán)評，加強(qiáng)執(zhí)法力度,，多位環(huán)評領(lǐng)域權(quán)威人士均在“叢書”中建議,，亟待扭轉(zhuǎn)目前環(huán)保部環(huán)境影響評價(jià)司僅有20多個(gè)正式編制，難以支撐日益繁重工作任務(wù)的局面,；同時(shí),，應(yīng)當(dāng)消除環(huán)保、水利,、漁業(yè),、林業(yè)、航運(yùn),、城建,、海洋、農(nóng)業(yè),、地礦等部門在環(huán)評管理方面“九龍治水”局面,。
上述權(quán)威人士為此建議，以環(huán)保部環(huán)境影響評價(jià)司為基礎(chǔ),，創(chuàng)建副部級的國家環(huán)境影響評價(jià)局,，同時(shí)分別形成區(qū)域和流域的環(huán)境影響評價(jià)局、省市縣各級環(huán)境影響評價(jià)管理處等垂直管理體制。國家環(huán)評局承擔(dān)擬定和組織實(shí)施環(huán)評,，管理重大經(jīng)濟(jì)和科技政策,、發(fā)展規(guī)劃和重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃的環(huán)評工作，擬定環(huán)評分類管理名錄,，負(fù)責(zé)審定重大開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的環(huán)評報(bào)告書等職能,。
國家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員孫佑海還指出：“首先，現(xiàn)在小的規(guī)劃一般都有環(huán)評,，大的規(guī)劃基本沒有環(huán)評,。其次，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，法律越來越重要,，但對法律我們沒有進(jìn)行環(huán)評，違背環(huán)保要求的法律一旦實(shí)施,，可能對社會(huì)造成的危害更大,。最后，要把國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展5年規(guī)劃納入環(huán)評的范圍中,，這雖然難度很大,，但是一定要做�,！�
一位受訪的環(huán)保部官員仍對政策環(huán)評的前景感到樂觀,。“和前天,、昨天的項(xiàng)目環(huán)評,、規(guī)劃環(huán)評成為國家法律、法規(guī)一樣,，政策環(huán)評明天一定會(huì)向我們走來,。”
