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6月27日,，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在向全國(guó)人大常委會(huì)作工作報(bào)告時(shí)表示,，截至2010年底，全國(guó)省市縣三級(jí)地方債務(wù)總規(guī)模為10.717491萬億元,，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的是6.71萬億元,，占62.62%,。
其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率,，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%,；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為70.45%。債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)壓力最大的是高速公路貸款和高校,、醫(yī)院建設(shè)貸款,。
審計(jì)署全國(guó)地方性債務(wù)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳塵肇評(píng)價(jià)稱,，總體看，全國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力,。
下一步,，審計(jì)署給出了整改建議，包括動(dòng)態(tài)監(jiān)控地方債務(wù),；編制地方債務(wù)預(yù)算,，納入地方預(yù)算管理等等。
將債務(wù)“借,、管,、用、還”情況,，作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容也被提及,。
未超償債能力
為此番數(shù)據(jù)，近4.13萬審計(jì)工作者忙碌了三個(gè)月,。
3個(gè)月內(nèi)將全國(guó)31個(gè)省以及全部的市縣地方政府性債務(wù)情況摸底,，是一個(gè)浩大工程，為此審計(jì)署動(dòng)員了全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的一半力量(總數(shù)為8萬人),。
此前銀監(jiān)會(huì),、人民銀行等部門都做過地方性債務(wù)調(diào)查；審計(jì)署也曾組織過18個(gè)省的地方債審計(jì),，但由于統(tǒng)計(jì)口徑不同,，得出的數(shù)據(jù)大相徑庭，比如此前審計(jì)署審計(jì)發(fā)現(xiàn),，到2009年底,，上述省市縣負(fù)債總規(guī)模達(dá)到了2.79萬億元，比此次調(diào)查結(jié)果低得多,。
而這顯然讓相關(guān)決策莫衷一是,。
故此番調(diào)查在年初國(guó)務(wù)院辦公廳統(tǒng)一部署下開展，國(guó)務(wù)院給出三個(gè)口徑：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)調(diào)查,，包括地方政府負(fù)有償還責(zé)任的,；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的其他債務(wù)，若發(fā)生償債危機(jī)需要政府救濟(jì)的,。
劉家義介紹說，在上述10萬億元地方政府性債務(wù)當(dāng)中,，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元,，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元,，占21.80%,；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元,，占15.58%。
根據(jù)審計(jì)署公布的地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告,，2009年以前地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)迅速,，尤其是2009年，當(dāng)年政府性債務(wù)增速達(dá)61.92%,。
“當(dāng)時(shí)主要是為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)帶來的影響,，中央擴(kuò)大內(nèi)需投資帶來了地方政府性負(fù)債增加�,！�
2010年,，地方政府性債務(wù)增速為18.86%，增速比2009年回落了43.06個(gè)百分點(diǎn),。
就債務(wù)投入領(lǐng)域看,，中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)劉力云表示，在10萬億元的地方債務(wù)當(dāng)中,，地方各級(jí)政府投入教育,、醫(yī)療、科學(xué)文化,、保障性住房,、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額達(dá)13753.12億元，投入節(jié)能減排,、生態(tài)建設(shè),、工業(yè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額達(dá)4016.02億元。
另據(jù)審計(jì)署公告,，截至2010年底,，地方各級(jí)政府已支出的債務(wù)余額中，用于交通運(yùn)輸,、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元,，占61.86%；用于土地收儲(chǔ)10208.83億元,，占10.62%,。
償債能力如何？
上述10萬億元債務(wù)當(dāng)中,，承諾用土地出讓收入還債的有2.54萬億元,，而光2010年全國(guó)土地出讓金收入就為2.7萬億元。
值得注意的是,，地方政府性債務(wù)當(dāng)中,，2011-2013年需要?dú)w還的金額為5.68萬億元，占全部應(yīng)償還債務(wù)規(guī)模的53%,。
陳塵肇表示,，總體來看,，地方政府性負(fù)債沒有超出其償債能力。
根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù),，2011年僅1-5月份,，全國(guó)財(cái)政收入就達(dá)4.68萬億元。另據(jù)某咨詢公司發(fā)布的數(shù)據(jù),，今年1-5月份全國(guó)128個(gè)主要城市土地出讓收入6659億元,。
北京大岳咨詢公司總監(jiān)李偉估算，未來3年需要用土地出讓收入償還的地方債務(wù)規(guī)模在1.3萬億元左右,，如果未來三年保持2010年的2.7萬億元土地出讓金收入水平,，則土地出讓收入償債能力問題不大。
借新還舊堪憂
此番審計(jì)也發(fā)現(xiàn)了系列問題,。劉家義介紹,，部分地區(qū)城市政府負(fù)債率過高，一些城市融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范,，借新還舊問題比較大,。
地方政府融資平臺(tái)背負(fù)一半以上的地方政府性負(fù)債，其中70%是銀行貸款資金,。
上述審計(jì)公告指出,，2010年底融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%,。
在上述近5萬億元的地方融資平臺(tái)負(fù)債當(dāng)中,，省級(jí)8826.67億元、市級(jí)26845.75億元,、縣級(jí)14038.26億元,，分別占17.76%、54%和28.24%,。
上述審計(jì)公告指出,，從債務(wù)償還看，有358家融資平臺(tái)公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元,，借新還舊率平均為55.20%,；有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%,。
上述審計(jì)公告內(nèi)容表明,，2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%,。
由于償債能力不足，部分地方政府只能舉借新債償還舊債,，截至2010年底,，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的“借新還舊”率超過20%。
還有部分地區(qū)逾期債務(wù),，4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%,。
李偉表示，2011年上半年,，由于受金融政策影響,，很多地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)了資金鏈危機(jī)，為了應(yīng)付難關(guān),，很多地方融資平臺(tái)甚至找信托和民間高息借貸,。
“有地方融資平臺(tái)借BT等名義向民間資金借錢，回報(bào)率要求在18%以上,�,！崩罘Q。
金科地產(chǎn)副總裁李戰(zhàn)洪此前也曾透露,，目前房地產(chǎn)行業(yè)和地方政府融資平臺(tái)的信托融資利息高達(dá)15-20%,。
最為重要的是，很多地方政府未建立償債機(jī)制,，讓龐大的地方政府性負(fù)債暴露于風(fēng)險(xiǎn)之下,。
上述審計(jì)公告指出，至2010年底,，在36個(gè)省級(jí)政府中,，有7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門,，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度,，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制。
市級(jí)和縣級(jí)政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出,，一些地方長(zhǎng)期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清,、償債責(zé)任未落實(shí)等問題。
在2010年國(guó)務(wù)院發(fā)出“19號(hào)文”,，要求地方政府對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行上報(bào),，商業(yè)銀行對(duì)政府貸款進(jìn)行解包風(fēng)險(xiǎn)分析之后，很多地方政府不但未控制政府性債務(wù),，反而給投資者發(fā)“承諾函”和“寬慰函”,。
上述審計(jì)公告指出，在“19號(hào)文”發(fā)出以后,，有7個(gè)省級(jí)政府
,、40個(gè)市級(jí)政府和107個(gè)縣級(jí)政府，仍以財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)為融資平臺(tái)提供464.75億元的擔(dān)保,。
從領(lǐng)域看,，在上述10萬億元的地方政府性負(fù)債當(dāng)中,，土地儲(chǔ)備貸款只占10%，而債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)壓力最大的是高速公路貸款和高校,、醫(yī)院建設(shè)貸款,。
截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額中用于高速公路建設(shè)的債務(wù)余額為11168.11億元,，部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)初期,，其收費(fèi)收入不足以償還債務(wù)本息，主要依靠舉借新債償還,，2010年全國(guó)高速公路的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)借新還舊率達(dá)54.64%,。
截至2010年底，1164所地方所屬普通高校和3120家公立醫(yī)院分別有政府性債務(wù)2634.98億元和977.74億元,。其中有387所高校和230家醫(yī)院2010年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的借新還舊率超過50%,，當(dāng)年借新還舊償債額分別為542.47億元和95.29億元。
上述審計(jì)公告指出,，有95所高校和575家醫(yī)院存在債務(wù)逾期現(xiàn)象,，逾期債務(wù)分別為27.18億元和30.42億元。一些地方已安排441.38億元財(cái)政資金用于償債,。
整改建議
記者了解到,，在上述審計(jì)調(diào)查結(jié)束后，審計(jì)署即以專項(xiàng)審計(jì)建議的方式,，就如何解決地方政府性債務(wù)規(guī)模過大以及部分地區(qū)出現(xiàn)償還風(fēng)險(xiǎn)的問題,，上報(bào)了國(guó)務(wù)院。
審計(jì)署建議,，盡快建立地方政府性債務(wù)的全口徑統(tǒng)計(jì)和管理制度,，對(duì)地方債務(wù)實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。
審計(jì)署建議研究并賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán),，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開,，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算,，納入地方預(yù)算管理,，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。
同時(shí)給出的建議包括,，對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù),，各級(jí)主管部門要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度,。
健全債務(wù)監(jiān)管體系也在建議之列,。審計(jì)署建議，將債務(wù)“借、管,、用,、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容。
此外,，審計(jì)署建議,，對(duì)地方政府違規(guī)為融資平臺(tái)提供擔(dān)保進(jìn)行堅(jiān)決遏制，“不得再通過融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾”。
對(duì)于項(xiàng)目管理也有建議,。審計(jì)署稱,，要處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問題，“嚴(yán)控新開工項(xiàng)目,，防止盲目鋪攤子,、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目,，地方政府應(yīng)積極通過財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來源,，防止出現(xiàn)‘半拉子’工程”。
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