●財政收入下降,、支出負(fù)擔(dān)加重造成了財權(quán)與事權(quán)的不匹配，而中央對地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限,，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財政狀況更為困難,。在這種體制的倒逼之下，“囊中羞澀”的地方政府為了彌補財政上的缺口,，不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府,，不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤”，進(jìn)而忽略了環(huán)境保護(hù),、社會保障等“非盈利”活動,，造成地方政府公司化。
●地方政府競爭割裂了全國統(tǒng)一市場,，扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，成為腐敗的溫床，引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴(yán)重問題,。
●建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央,，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制,。盡快將各級政府間財稅關(guān)系,、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán),，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端,，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會原會長宋曉梧近日接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者專訪時表示,，較長時期以來,，中國各級地方政府逐漸形成了一種以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的公司化行為模式。時至今日,，地方政府競爭積累的諸多問題已經(jīng)十分嚴(yán)重,，必須予以正視，堅決加以扭轉(zhuǎn),。這需要從行政體制,、財稅體制、外貿(mào)體制,、土地制度,、分配制度、價格機制以及社會管理等多方面綜合入手，正確界定政府職能,。
地方政府的公司化
據(jù)宋曉梧介紹,，“地方政府公司化”是較長時期以來中國各級地方政府逐漸形成的一種以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的行為模式。具體來說,，很多地方政府忽略了政府應(yīng)有的職能和定位,，而變成了一個追求利潤最大化的“公司”。地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）成為“公司”的營業(yè)額,，政府的財政收入成為“公司”的利潤,，地方政府領(lǐng)導(dǎo)看上去不像是人民的“公仆、看門人”,，而更像是公司的“董事長,、總經(jīng)理”。他們所追求的“政績”主要不是履行社會職責(zé),，而是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益,。地方政府公司化從上世紀(jì)80年代初期開始萌芽，90年代開始迅速強化,，其演進(jìn)過程和改革開放的大背景密不可分,。
“我認(rèn)為這種現(xiàn)象與我國政治、經(jīng)濟(jì)的改革變化有密不可分的聯(lián)系,�,！彼螘晕嗾f，從政治維度來看,，首先,，隨著中共中央將工作重點全面轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，“經(jīng)濟(jì)績效”成為官員政績考核的主要標(biāo)桿,，導(dǎo)致地方政府官員產(chǎn)生公司經(jīng)理一樣的經(jīng)濟(jì)動機,。其次，在這種政績導(dǎo)向的機制下,，同一級政府或政府部門間難以形成公共服務(wù)主體之間的相互協(xié)作,，而是像不同的“公司”一樣進(jìn)行“市場”競爭。
他表示,，十一屆三中全會之后,，改革開放全面啟動，黨和國家的工作重心從階級斗爭逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,，經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級黨委和政府的頭等大事,。“經(jīng)濟(jì)績效”也成為組織部門考核官員的主要依據(jù),，比如地區(qū)GDP,、財政收入,、出口創(chuàng)匯等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都成為了官員必爭之地。其中,，相當(dāng)于地方政府“營業(yè)額”的GDP逐步成為衡量官員能力的主要標(biāo)桿,。研究表明，地方政府“GDP績效”較為突出的官員獲得升遷的概率明顯更大,，這給地方政府官員提供了追求GDP的隱性激勵,。隨著經(jīng)濟(jì)績效成為官員晉升的主要影響因素,，地方政府官員對社會管理和公共服務(wù)這些政府本職的興趣逐漸下降,，卻不遺余力地追求GDP增長，做大當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)蛋糕,，正如公司追求營業(yè)收入和利潤最大化一般,。
伴隨著改革開放的深入，地方政府之間的公司式競爭越來越激烈,，商業(yè)化味道也日趨濃厚,。競爭的方式多種多樣，一方面,，搞好“公司內(nèi)部經(jīng)營”,，“大干快上”，盲目上項目,，做大本“公司”的GDP,。另一方面，爭奪“外部的經(jīng)營資源”,。一是爭上級政府尤其是中央政府投資項目,。二是爭優(yōu)惠政策。小到扶貧救災(zāi)資金額度,、“債轉(zhuǎn)股”額度,、核銷地方債務(wù)額度，大到設(shè)立自貿(mào)區(qū),、保稅區(qū),、各種改革試點區(qū)等，都成為地方政府競相爭奪的對象,。三是爭奪虛名,。如有些名人故里竟有七八個地方在爭�,！安懿倌埂笔录员怀吹梅蟹袚P揚,，都和地方政府在背后的爭取有很大關(guān)系。
從經(jīng)濟(jì)維度來看,，宋曉梧認(rèn)為,，地方政府公司化的演進(jìn)受財政、土地、金融,、貿(mào)易等多方面因素的影響,。他著重強調(diào)了分稅制改革的影響。他說,，分稅制改革是推動地方政府公司化的重要經(jīng)濟(jì)因素,。分稅制改革給中國的財政體系帶來了兩個重要變化。首先,，財權(quán)上收中央,，中央政府在財政收入中的比重大幅提高，地方財政收入顯著下降,。其次,，在財權(quán)上收的同時，事權(quán)卻進(jìn)一步下移,，地方財政支出負(fù)擔(dān)顯著加重,。分稅制改革前，1978年至1993年間,，地方政府財政支出占全國財政支出的平均比重為58.01%,；而分稅制改革后，1994年至2012年間,，地方財政支出占全國平均財政支出卻升至74.16%,。財政收入下降、支出負(fù)擔(dān)加重造成了財權(quán)與事權(quán)的不匹配,，而中央對地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限,，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財政狀況更為困難。在這種體制的倒逼之下,，“囊中羞澀”的地方政府為了彌補財政上的缺口,，不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府，不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤”,，進(jìn)而忽略了環(huán)境保護(hù),、社會保障等“非盈利”活動，造成地方政府公司化,。
地方政府競爭的弊端
地方政府競爭引發(fā)了諸多嚴(yán)重問題,。宋曉梧表示，中國改革開放以來創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡,，并率先走出2008年的金融危機陰影,，有的論證中國經(jīng)濟(jì)奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭。但地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了,，必須予以正視,，堅決加以扭轉(zhuǎn),。
首先，地方政府競爭加劇了產(chǎn)能過剩,。他說,，盡管10多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩，但收效甚微,，有時南轅北轍,。2012年，不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如鋼鐵,、水泥,、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩在30%左右,，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正常市場競爭的水平,；2011年的多晶硅產(chǎn)能已經(jīng)超過世界總需求量。
在中國,，地方保護(hù)、地方競爭是產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的重要根源,。地方政府盡一切可能上項目擴(kuò)產(chǎn)能,，為保本地區(qū)的GDP，通過財政補貼或政府擔(dān)保為這類企業(yè)輸血,，惡化了行業(yè)生存環(huán)境,。
其次，地方政府競爭使得生態(tài)環(huán)境惡化,。水體污染,，大氣污染，土壤污染等之所以日益嚴(yán)重,，一個重要原因是地方政府為了招商引資,，放松對環(huán)境的保護(hù)，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的保護(hù)傘,，有的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)氐摹耙话咽止こ獭�,，�?dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈,。
地方債務(wù)過重的問題也隨之產(chǎn)生,。國家審計署2012年第26號公告披露，一些縣在招商引資過程中,，將企業(yè)繳納的稅收,、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè),，減少了縣級可支配財力,。審計調(diào)查的54個縣中,，有53個縣2008年至2011年出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財政性收入70.43億元,，其中2011年變相免征33.36億元,，相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。54個縣如此,，全國2千多個縣的情況呢,？原財政部長項懷誠則在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務(wù)就高達(dá)20萬億元,。
宋曉梧表示,，為了上項目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資,，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為,。此外，國際貨幣基金組織指出,，中國經(jīng)濟(jì)增長過于依賴投資擴(kuò)張,，其中主要是房地產(chǎn)部門和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財政收入,。龐大的地方債務(wù)很大程度上是地方政府投資沖動的產(chǎn)物,。
除此之外，地方政府競爭還割裂了全國統(tǒng)一市場,，扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,，成為腐敗的溫床，引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴(yán)重問題,。而土地的價格被人為扭曲,，也必然帶來城市發(fā)展過程中用地結(jié)構(gòu)方面的嚴(yán)重失衡：如農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地速度過快的同時，土地利用結(jié)構(gòu)極端扭曲,；供給面與需求面共同催生的房地產(chǎn)泡沫化,；不完全城市化的流動人口與無法充分享受土地增值收益的失地農(nóng)民；最后,，上述發(fā)展模式對環(huán)境和生態(tài)也產(chǎn)生了非常不利的影響,。
宋曉梧表示，中國地方政府公司化的增長模式,，發(fā)展到今天,，已經(jīng)不可持續(xù)，必須下決心加以扭轉(zhuǎn),。如果中央政府還不采取堅決的改革措施來扭轉(zhuǎn)這個局面,，結(jié)果必然是房地產(chǎn)泡沫崩盤并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，最壞的結(jié)果,，是政府,、銀行和很多相關(guān)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表全面損害,，引起整體性經(jīng)濟(jì)與金融危機。
正確界定政府職能
應(yīng)對地方政府公司化現(xiàn)象,，需要正確界定政府職能,。宋曉梧表示，界定政府（包括中央政府和地方政府）與市場和社會的邊界,，涉及行政體制,、財稅體制、外貿(mào)體制,、土地制度,、分配制度、價格機制以及社會管理等眾多領(lǐng)域,，必須從多方面綜合入手,。
首先，建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系,。建議以基本公共服務(wù)均等化,、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省,、市,、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP,、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以利于保證全國政令統(tǒng)一,、市場統(tǒng)一,。同時加快勞動力、土地,、資金等要素配置的市場化進(jìn)程,，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟(jì)”分割對要素市場配置的阻礙,。
對近年來形成的80多個各類國家級規(guī)劃,，宋曉梧認(rèn)為，應(yīng)該突出抓好西部大開發(fā),，其余跨省的重在指導(dǎo),，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過多的國家級區(qū)域規(guī)劃形成層次不等,、種類繁多,、畫地為牢的各類財稅、土地,、外貿(mào)等優(yōu)惠政策,，形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競爭,，結(jié)果反而割裂了全國統(tǒng)一市場。
其次,，明確劃分各級政府事權(quán)財權(quán),。按照公共財政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級政府的事權(quán),，落實與之相匹配的財力,。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制,。盡快將各級政府間財稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范,，限制中央政府部門的自由裁量權(quán),，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴,。
深化行政管理體制改革,。加快推進(jìn)政企分開、政資分開,、政事分開,，政府與社會組織、市場中介組織分開,。把不該由政府管理的事項如企業(yè)經(jīng)營決策等,，堅決轉(zhuǎn)移出去；把該由政府管理的事項如基本公共服務(wù)等,，切實管好,。以制度保證充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。
此外,，大力發(fā)展和規(guī)范社會組織,。宋曉梧介紹說，我國現(xiàn)在已有約50多萬個社會組織,、中介機構(gòu),、基金會等，但絕大多數(shù)仍然存在“官辦,、官管,、官運作”的現(xiàn)象。要看到市場主體自律與自協(xié)調(diào)機制的缺失,，迫使政府在社會和經(jīng)濟(jì)管理方面維持“管得過寬,、管得過細(xì)、管得過死”的局面,。在國家法律框架內(nèi),，發(fā)展完善的社會組織,，形成靈活的社會自協(xié)調(diào)機制，有效平衡不同社會群體的利益,，是深化行政管理體制的內(nèi)在要求,，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意,。
加快實施政社分開,，突破社會組織雙重管理體制。宋曉梧說,，早在10多年前,，就有一些學(xué)者分析了雙重管理體制的弊端，提出取消業(yè)務(wù)主管單位管理,，此后,，一些地方開始探索突破社會組織雙重管理體制，民政部也啟動了對跨部門,、跨行業(yè)社會組織的直接登記程序,；分離政府的社會管理職能。只有社會組織真正做到依法自治,、政社分開,，政府尤其地方政府才具備簡政放權(quán)的前提。
增強社會組織自身活力,。健全社會組織治理結(jié)構(gòu),。要賦予社會組織獨立的人事任免權(quán)，尤其是社會組織自主決定主要負(fù)責(zé)人的權(quán)限,，建立健全社會組織的民主決策機制和制度,；推行政府購買公共服務(wù)。政府分離一部分社會管理職能后,，不能簡單放任不管，需要采取購買的方式創(chuàng)新公共服務(wù)模式,；培養(yǎng)從事社會組織工作的專業(yè)人才,，側(cè)重深化社會組織管理體制改革，包括不同類型社會組織從業(yè)人員薪酬制度,、福利制度,、保障制度、職稱評定制度的改革,，使社會組織從業(yè)人員享有合理的社會福利待遇和體面的勞動條件,。
加強對社會組織的監(jiān)管。完善有關(guān)社會組織的法律法規(guī),，依法對社會組織進(jìn)行監(jiān)管,。對社會組織實行分類監(jiān)管,。根據(jù)各社會組織的活動領(lǐng)域及其功能作用，將其劃分為不同的類別,，制定不同的制度框架,，并采取不同的監(jiān)管政策。開展對社會組織的社會評估與監(jiān)督,。一是根據(jù)社會組織信息公開原則,，要求社會組織的組織機構(gòu)、年度工作,、財務(wù)報表公開透明,，以利于社會公眾進(jìn)行評估和監(jiān)督。二是要求各社會組織定期對自身活動進(jìn)行全面的自評估和必要的自審計,，有關(guān)情況要及時向會員或理事會,、常務(wù)理事會成員通報，并向社會公開,。三是開展第三方評估與監(jiān)督,，政府和社會組織都可以通過購買服務(wù)的方式，委托研究機構(gòu)或民間調(diào)查評估機構(gòu)對相同類別的社會組織進(jìn)行評估,，必要時也可進(jìn)行評比,，通過第三方的評估、評比,，起到社會監(jiān)督作用,。四是發(fā)揮媒體和網(wǎng)絡(luò)的作用，對社會組織活動進(jìn)行單項或綜合性評估監(jiān)督,。
