全國將首次針對土地出讓金展開大范圍審計(jì)的消息引發(fā)關(guān)注,。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價(jià)款從2001年的1296億元,，到去年首次超過4萬億元,，13年間增長超30倍,，總額累計(jì)20萬億元。然而,，記者采訪發(fā)現(xiàn),，支撐地方財(cái)政“半壁江山”的土地出讓金，長期以來“封閉運(yùn)行”,，從而導(dǎo)致違規(guī)不斷,，腐敗滋生。
土地出讓金亂象,，早在審計(jì)署2008年和2010年的兩次專項(xiàng)“體檢”中就部分得到證實(shí),，土地市場中更是一直在透射其弊。長期以來得不到矯正,，表面看是土地出讓金管理脆弱,，但實(shí)際上,，對土地出讓金并不缺少剛性的制度約束。土地管理法,、物權(quán)法,、關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知、國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法等,，既對土地出讓金的使用范圍作出了明確規(guī)定,，也對土地出讓收支“兩條線”管理作了明確規(guī)定。但是,，土地出讓金仍能游離于監(jiān)管之外,，總在體制外循環(huán)，這表明,，從管理制度層面找不到土地出讓金亂象的根源,，還需從更深層面探索巨額土地出讓金得不到善治的原因。
從根本上看,，土地出讓金亂象集中反映出的是土地出讓金制度本身的弊端,、地方治理的滯后以及財(cái)稅制度設(shè)計(jì)與地方治政現(xiàn)實(shí)的不盡兼容。
一方面,，土地出讓金制度本身存在需要完善之處,。土地出讓金是土地使用環(huán)節(jié)市場化的標(biāo)志，而在征地環(huán)節(jié)卻仍采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的做法,。這導(dǎo)致土地出讓金的性質(zhì)難以認(rèn)定：如果說土地出讓金是地租,，那么市場化的通用做法是依據(jù)出讓年限分期征收。目前采取的一次性征收辦法,，又更像是征稅。性質(zhì)不清,，給了土地出讓金管理過大的操作空間,，導(dǎo)致將土地出讓金納入地方基金預(yù)算管理流于形式。
另一方面,，由于土地出讓金披了市場化外衣而有計(jì)劃式內(nèi)涵,，這等于鼓勵(lì)地方盡可能以計(jì)劃式的方法征地，同時(shí)以市場化的方式出讓,，以此獲得巨額利益,。這種可把握的模式盡管導(dǎo)致地方治理容易出現(xiàn)社會(huì)矛盾，但在地方治理水平較低的情境中,，以各種方式獲得并使用土地出讓金幾乎不可避免,。
最重要的是，隨著公共財(cái)政在財(cái)政支出中的占比迅速增加,，地方治理中的公共性義務(wù)也在增加,。地方財(cái)政既要滿足越來越多的公共服務(wù)需求，又要滿足經(jīng)濟(jì)增長的政績需求，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配,，迫使地方先追求財(cái),，再滿足事。
盡管土地出讓金對盤活存量土地,、有效開發(fā)土地資源作用顯著,，但對其存在的弊端不能再視而不見，因?yàn)橥恋爻鲎尳饋碜云髽I(yè)和公民對土地使用權(quán)的購買,。中斷多年后,，審計(jì)署首次大范圍對土地出讓金進(jìn)行審計(jì)，表明了來自政策面的態(tài)度,。然而光靠審計(jì),，只能治標(biāo)難以治本。此前兩次對部分地區(qū)的專項(xiàng)審計(jì),，盡管查出了許多問題卻無法扭轉(zhuǎn)土地出讓金亂象,，已經(jīng)表明了這一點(diǎn)。
土地出讓金不能總是糊涂賬,。審計(jì)本身應(yīng)從土地出讓金制度深入到土地制度和分稅制層面,，成為深化改革的臺(tái)階。而審計(jì)目標(biāo)是既對地方事權(quán)予以更剛性的規(guī)范,，同時(shí)又賦予地方更多的財(cái)權(quán),。如此，才能使土地出讓金亂象得到根本治理,。
