“十二五”時期是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,，是深化改革開放,、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期。解決制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一些重大問題,，如加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,、促進(jìn)節(jié)能減排,、改善收入分配等，是“十二五”時期不可回避的重點(diǎn)工作,。稅制改革應(yīng)與各項(xiàng)重點(diǎn)工作和各方面綜合配套改革相呼應(yīng),，不失時機(jī)地向前推進(jìn)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供良好的稅制支撐,。
1994年的財稅改革,，基本形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的稅收制度框架。2003年以來,，我國又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅,、增值稅轉(zhuǎn)型、取消農(nóng)業(yè)稅,、修訂個人所得稅等稅制改革,，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但相對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢,、新變化,，當(dāng)前稅收制度中還存在不相適應(yīng)的地方，亟需通過改革加以解決,。
直接稅和間接稅比重失衡阻礙我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,。當(dāng)前，稅收結(jié)構(gòu)中主要由增值稅,、消費(fèi)稅,、營業(yè)稅構(gòu)成的間接稅比重過高，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型造成了諸多負(fù)面影響,。例如,，間接稅通�,？梢灾苯忧度肷唐肥蹆r之中，屬于可通過價格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅,，優(yōu)化再分配能力低下,，對于恩格爾系數(shù)較高的中低收入階層，實(shí)際加大了其“稅收痛苦”程度,；間接稅比重過高易推高物價,、抑制內(nèi)需，加大了結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度,；對大部分服務(wù)行業(yè)征收營業(yè)稅,，會造成稅收重復(fù)征收和稅負(fù)偏高，使相關(guān)企業(yè)競爭力相對下降,，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和服務(wù)企業(yè)專業(yè)化細(xì)分與升級發(fā)展,；較高的間接稅增加了企業(yè)運(yùn)營的資金壓力，相應(yīng)減少了企業(yè)投入技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新的資金,，增加了企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度,。
稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。首先,，稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力,。發(fā)達(dá)國家非常強(qiáng)調(diào)發(fā)揮稅收的自動穩(wěn)定器功能。例如,，美國聯(lián)邦政府超過40%的收入來自個人所得稅,，如果加上薪酬稅，占比達(dá)到80%左右,。這樣,，在經(jīng)濟(jì)波動中，稅收超額累進(jìn)機(jī)制可以發(fā)揮相當(dāng)明顯的自動穩(wěn)定器功能——在經(jīng)濟(jì)繁榮期收入上升時,，納稅人邊際稅率自動跳高,，為經(jīng)濟(jì)降溫；在經(jīng)濟(jì)衰退期收入下降時,，邊際稅率自動下降,，為經(jīng)濟(jì)升溫。而我國的直接稅中實(shí)行超額累進(jìn)的是非常小的一部分,，只有在工資薪金所得稅中可以看出清晰的超額累進(jìn)機(jī)制,，但在2011年的個人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進(jìn)只覆蓋不到7%的工薪收入者,。其他方面的稅制基本沒有體現(xiàn)稅收的自動穩(wěn)定器功能,。其次，稅制結(jié)構(gòu)不完善削弱政府調(diào)節(jié)收入分配的能力,。目前我國缺乏能夠有力調(diào)節(jié)收入分配的稅種,。增值稅,、營業(yè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱；個人所得稅應(yīng)發(fā)揮的“抽肥補(bǔ)瘦”的再分配功能遠(yuǎn)不到位,；財產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅剛剛開始局部改革試點(diǎn),，而遺產(chǎn)稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮,。最后,，資源稅改革和相關(guān)配套改革不到位，影響了政府調(diào)控資源環(huán)境的能力,。
| |
進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)取向 |
按照“十二五”規(guī)劃的要求,，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際和國際形勢變化，進(jìn)一步深化稅制改革需要處理好四個方面的關(guān)系,。第一，稅制改革需要與經(jīng)濟(jì)體制改革形成緊密互動關(guān)系,。稅制改革應(yīng)與經(jīng)濟(jì)體制改革相配合,，在推動經(jīng)濟(jì)體制改革中實(shí)現(xiàn)稅制的優(yōu)化和完善。第二,，稅制改革需要與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緊密結(jié)合,。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，稅制改革在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展方面應(yīng)當(dāng)作出貢獻(xiàn),。第三，稅制改革需要與優(yōu)化分配格局,、調(diào)整分配關(guān)系相配套,。第四，稅制改革需要與建設(shè)創(chuàng)新型國家,、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用相呼應(yīng),。進(jìn)一步深化稅制改革，不僅要確�,！笆濉睍r期稅制改革任務(wù)順利完成,，而且要考慮中長期的全盤稅制發(fā)展戰(zhàn)略。為此,，稅制改革應(yīng)消除碎片化傾向,，努力從為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局服務(wù)出發(fā)系統(tǒng)推進(jìn)。
總體來看,，我國稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)降低間接稅比重,，提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡,，建立一個能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動,，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策,，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優(yōu)化分配格局需要的稅收制度體系,。
穩(wěn)定宏觀稅負(fù),，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力,。稅收收入的規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及政府所需提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)水平相適應(yīng),。雖然我國財政收支總量較大，但人均財政收入和支出水平很低,，世界排名處于100位之后,。按照國際貨幣基金組織口徑計算，美國,、日本,、德國、法國,、意大利和英國2010年人均財政收入均在1.4萬美元以上,，而我國人均財政收入只有1166美元。增強(qiáng)政府公共服務(wù)供給能力,，提升國民福利水平,，需要保持一定的稅收增長和宏觀稅負(fù)水平。在這種情況下,，解決增加稅收與降低居民稅收痛苦的矛盾,，需要實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅相結(jié)合的方式，推進(jìn)稅制內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化平衡,。
優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),，完善稅收制度體系。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的中長期改革重點(diǎn)應(yīng)放在進(jìn)一步提高直接稅比重,，使直接稅與貨物和勞務(wù)稅一起構(gòu)成政府收入的主體,。應(yīng)研究推進(jìn)環(huán)境、資源,、財產(chǎn)等方面的稅制改革,，以構(gòu)成完整的現(xiàn)代稅制體系。應(yīng)逐步健全地方稅系,，賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限：一方面科學(xué)配置稅種,，依據(jù)民生需要和社會公共管理實(shí)際歸屬優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)；另一方面構(gòu)建以房地產(chǎn)稅和資源稅為主的地方稅系,，使其成為地方政府收入的主要來源,。資源稅改革從新疆開始試點(diǎn)正在向全國推廣，今后應(yīng)擴(kuò)大品種覆蓋面。這有望給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但資源富集的地區(qū)提供一個財源支柱,。房地產(chǎn)稅可以逐漸成為與地方承擔(dān)的社會管理職責(zé)相適應(yīng),、與優(yōu)化房地產(chǎn)調(diào)控相配套的地方稅系中的支柱性稅種。當(dāng)然,，這需要漸進(jìn)推進(jìn),，不能操之過急。
完善稅種,，提升稅收服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力,。一是進(jìn)一步改革增值稅，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,。上海的增值稅“擴(kuò)圍”改革試點(diǎn)各方面認(rèn)同度較高,，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，予以推廣,。二是進(jìn)一步完善消費(fèi)稅,，合理引導(dǎo)生產(chǎn)與消費(fèi)。目前社會比較關(guān)注的奢侈品稅收方面,，不同部門有不同認(rèn)識,。如果淡化奢侈品的概念，將其納入中高端消費(fèi)品,，消費(fèi)稅進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整還是有空間的,。三是完善個人所得稅,，發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配的作用,。個人所得稅改革應(yīng)堅持“綜合與分類相結(jié)合”的方向，適時穩(wěn)妥地向前推進(jìn),。四是全面改革資源稅費(fèi)制度,，推進(jìn)資源稅擴(kuò)大品種覆蓋面，并研究開征環(huán)境保護(hù)稅,，促進(jìn)“兩型社會”建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,。五是研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。應(yīng)總結(jié)上海,、重慶試點(diǎn)以及十市“空轉(zhuǎn)模擬評稅”試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn),，凝聚共識，循序漸進(jìn),，使不同利益訴求得到表達(dá)和關(guān)照,。
建立科學(xué)合理的稅收政策體系，增強(qiáng)稅收政策的彈性,，提高政策效果,。稅制改革既需要構(gòu)建一個剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系,，以增強(qiáng)稅收服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的靈活性和針對性,。應(yīng)按照有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求,，建立包括推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、鼓勵企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力,、促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,、扶持就業(yè)再就業(yè),、推動實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等在內(nèi)的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小微企業(yè)發(fā)展,、促進(jìn)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新,、調(diào)節(jié)收入分配和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方面的積極作用。
深化財政分稅制改革,。深化財政分稅制改革的意義非常重大,。應(yīng)堅持1994年財政體制改革的框架，把分稅,、分級財政體制在省級以下真正貫徹下去�,，F(xiàn)在的情況是，省以下并沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài),，而是五花八門,、復(fù)雜易變、具有討價還價色彩的分成制和包干制,。進(jìn)一步完善分稅制改革的基本思路是：通過省直管縣,、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，把五個政府層級框架扁平化為三個層級,，在中央—省—市（縣）三個層級框架下,，按照“一級政權(quán)，一級事權(quán),，一級財權(quán),，一級稅基，一級預(yù)算,，一級產(chǎn)權(quán),，一級舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng),、財力與事權(quán)相匹配,、中央與省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付加必要的橫向轉(zhuǎn)移支付的財稅體制。這其中還涉及一些問題,，需要我們進(jìn)一步研究探討：一是進(jìn)一步正稅清費(fèi),，統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系；二是推進(jìn)稅收法治化進(jìn)程；三是實(shí)施稅收征管改革,，實(shí)現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動,，提高征管效率，降低征管成本,。