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央行公布行長周小川不久前在中國金融40人論壇上的講話時提出，中國今后若能建立地方政府債務(wù)體系,，地方債應(yīng)主要出售給當(dāng)?shù)鼐用�,，以�?gòu)成對地方政府債務(wù)的約束。這個設(shè)想和建議指出了地方政府債務(wù)缺乏約束的問題,，有助于促進(jìn)國民參與地方治理的民主化進(jìn)程,。但在當(dāng)前預(yù)算管理體制下，要將地方債主要出售給當(dāng)?shù)鼐用�,，還存在兩個體制性的“軟肋”：地方預(yù)算缺乏有效制約機(jī)制,，來自中央政府的第三方監(jiān)督存在軟約束。
我國憲法規(guī)定,，人大有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的報告”,，但事實上地方人大在預(yù)算過程中發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。絕大多數(shù)稅種和稅率都是行政部門規(guī)定的,，各級人大對政府預(yù)算的審議也是粗線條的,，缺乏實質(zhì)性控制，從而導(dǎo)致稅費名目繁多,、結(jié)構(gòu)混亂,。特別是自1978年以來，“預(yù)算外”和“制度外”等非稅財政收入大規(guī)模上升,。發(fā)達(dá)國家的稅收一般占公共收入的90%以上,，其非稅收入占比很小。而非稅財政收入在我國地方卻名目多,、規(guī)模大,，有些非稅政收入被納入預(yù)算計劃，受預(yù)算法的控制,；有些非稅政收入則屬于“預(yù)算外”收入,，還有某些屬于“制度外”收入，幾乎不受任何法律約束,。因而,，地方預(yù)算在缺乏有效制約的情況下,，非稅政收入不斷上升，其中又以預(yù)算外和制度外收入增長尤為迅猛,。某些地方的非稅政收入占政府實際收入近60%,，其中相當(dāng)一部分屬于“亂收費”。
近幾年,，各地以房地產(chǎn)價不斷上漲為機(jī)制增加地方土地出讓金等稅費,，增加地方收入，這種非稅政收入雖被納入地方預(yù)算計劃,，但由于預(yù)算的起草權(quán)完全由地方政府財政部門控制,，地方人大難以有實質(zhì)性控制；以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要投資項目的地方政府融資平臺,，其設(shè)立,、舉債規(guī)模和管理，也基本上未經(jīng)過地方人大審批,，地方人大對后續(xù)管理也往往缺乏參與和監(jiān)督,。在這種情形下，“地方債主要出售給當(dāng)?shù)鼐用瘛�,，不僅難于發(fā)揮解決地方政府債務(wù)軟約束的問題,，可能還會成為不少地方盲目擴(kuò)張預(yù)算的新途徑。
在我國,，中央政府除了掌握和決定主要稅種和稅率,，以及收入在中央與地方之間分配外，還掌握和決定主要貨幣,、利率和信貸等金融政策,，以興辦和掌管大型國有金融機(jī)構(gòu)來配置全國金融資源在各地分布�,！耙恍腥龝眲t是中央政府處理中央與地方間財政金融關(guān)系的重要機(jī)構(gòu),。“一行三會”的派出機(jī)構(gòu)在地方政府與人大外,，以相對獨立的第三方角色,，代表中央政府監(jiān)督地方政府預(yù)算活動關(guān)系。
據(jù)央行的不完全統(tǒng)計,，2006年至2010年,，各級國庫堵住財政部門各種違規(guī)業(yè)務(wù)114萬筆，涉及金額4441億元,。但是,，地方設(shè)置了許多財政專戶，有的地方財政專戶存儲的資金與國庫存儲的資金相當(dāng)，從而使財政收支實質(zhì)上繞開國庫單一賬戶,，國庫事中監(jiān)督變成事后審核,，客觀上削弱了央行的監(jiān)督職能。進(jìn)而,，地方財政的資產(chǎn)負(fù)債表難以準(zhǔn)確,，不透明，甚至混亂,。這個局面不改變,，“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛钡募s束作用，就會形同虛設(shè),。
目前地方政府舉債,，大多數(shù)是通過融資平臺公司向銀行申請貸款或發(fā)行債券等方式，而其中多以金融辦的管理職能和手段進(jìn)行的,。如以行政手段干預(yù)其參股和控股金融機(jī)構(gòu),；利用財政性存款、項目金融服務(wù)資格,、財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“誘導(dǎo)性”干預(yù),，甚至直接考核金融機(jī)構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)量,。相關(guān)資料顯示，近年來全國所有省級政府,、90.05％的市級政府和86.54％的縣級政府都舉借了債務(wù),，全國地方政府性債務(wù)85%左右來源于銀行貸款，地方政府性債務(wù)總額占地方綜合財力的比例達(dá)到97.7％,，償債壓力很大,，極易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險。
顯然,，假若這兩個“軟肋”不解決,，過于依賴金融市場的債券定價和風(fēng)險評價機(jī)制,，是難以通過“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛眮砑s束地方政府的融資行為，也不能形成防范風(fēng)險激勵機(jī)制,，甚至可能釀成地方債務(wù)金融風(fēng)險。因為“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛睍蔀橐环N攤派銷售機(jī)制,。
筆者認(rèn)為，真要想通過將地方債出售給當(dāng)?shù)鼐用窦s束地方政府債務(wù),，還需要從整體框架上做出調(diào)整,，方才有效,。
具體說來,，需要盡快明確地方人大對地方預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)限，形成有效制約關(guān)系,，完善地方人大決定預(yù)算的職責(zé),，增強(qiáng)實質(zhì)性審查的力度。還需要完善經(jīng)理國庫制度,，進(jìn)一步發(fā)揮中央政府第三方監(jiān)督作用，建立完全的國庫單一賬戶制度,，杜絕財政專戶，明確地方政府事權(quán),，減少各種非稅收入和預(yù)算收入。當(dāng)然,，還得盡快明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責(zé)，通過立法明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責(zé),，減少地方對金融事務(wù)的過度干預(yù)，盡快建立“一行三會”協(xié)調(diào)機(jī)制,，加強(qiáng)其派出機(jī)構(gòu)對管理金融事務(wù)的考核,，要從政治經(jīng)濟(jì)上減少對地方的依附性，增強(qiáng)其獨立性和自主性,。推行地方財政綜合資產(chǎn)負(fù)債表公開制度，增加財政信息透明度,。
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