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央行公布行長周小川不久前在中國金融40人論壇上的講話時提出，中國今后若能建立地方政府債務體系,，地方債應主要出售給當?shù)鼐用�,，以構成對地方政府債務的約束。這個設想和建議指出了地方政府債務缺乏約束的問題,，有助于促進國民參與地方治理的民主化進程,。但在當前預算管理體制下，要將地方債主要出售給當?shù)鼐用�,，還存在兩個體制性的“軟肋”：地方預算缺乏有效制約機制,，來自中央政府的第三方監(jiān)督存在軟約束。
我國憲法規(guī)定，人大有權“審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況的報告”,，但事實上地方人大在預算過程中發(fā)揮的作用相當有限,。絕大多數(shù)稅種和稅率都是行政部門規(guī)定的，各級人大對政府預算的審議也是粗線條的,，缺乏實質性控制,，從而導致稅費名目繁多、結構混亂,。特別是自1978年以來,，“預算外”和“制度外”等非稅財政收入大規(guī)模上升。發(fā)達國家的稅收一般占公共收入的90%以上,，其非稅收入占比很小,。而非稅財政收入在我國地方卻名目多、規(guī)模大,，有些非稅政收入被納入預算計劃,，受預算法的控制；有些非稅政收入則屬于“預算外”收入,，還有某些屬于“制度外”收入,，幾乎不受任何法律約束。因而,，地方預算在缺乏有效制約的情況下,，非稅政收入不斷上升，其中又以預算外和制度外收入增長尤為迅猛,。某些地方的非稅政收入占政府實際收入近60%,，其中相當一部分屬于“亂收費”。
近幾年,，各地以房地產價不斷上漲為機制增加地方土地出讓金等稅費,，增加地方收入，這種非稅政收入雖被納入地方預算計劃,，但由于預算的起草權完全由地方政府財政部門控制,，地方人大難以有實質性控制；以城市基礎設施建設為主要投資項目的地方政府融資平臺,，其設立,、舉債規(guī)模和管理，也基本上未經(jīng)過地方人大審批,，地方人大對后續(xù)管理也往往缺乏參與和監(jiān)督,。在這種情形下,，“地方債主要出售給當?shù)鼐用瘛�,，不僅難于發(fā)揮解決地方政府債務軟約束的問題，可能還會成為不少地方盲目擴張預算的新途徑。
在我國,，中央政府除了掌握和決定主要稅種和稅率,，以及收入在中央與地方之間分配外，還掌握和決定主要貨幣,、利率和信貸等金融政策,，以興辦和掌管大型國有金融機構來配置全國金融資源在各地分布�,！耙恍腥龝眲t是中央政府處理中央與地方間財政金融關系的重要機構,。“一行三會”的派出機構在地方政府與人大外,，以相對獨立的第三方角色,，代表中央政府監(jiān)督地方政府預算活動關系。
據(jù)央行的不完全統(tǒng)計,，2006年至2010年,，各級國庫堵住財政部門各種違規(guī)業(yè)務114萬筆，涉及金額4441億元,。但是,，地方設置了許多財政專戶，有的地方財政專戶存儲的資金與國庫存儲的資金相當,，從而使財政收支實質上繞開國庫單一賬戶,，國庫事中監(jiān)督變成事后審核，客觀上削弱了央行的監(jiān)督職能,。進而,，地方財政的資產負債表難以準確，不透明,，甚至混亂,。這個局面不改變，“地方債售給當?shù)鼐用瘛钡募s束作用,，就會形同虛設,。
目前地方政府舉債，大多數(shù)是通過融資平臺公司向銀行申請貸款或發(fā)行債券等方式,，而其中多以金融辦的管理職能和手段進行的,。如以行政手段干預其參股和控股金融機構；利用財政性存款,、項目金融服務資格,、財政補貼和稅收優(yōu)惠等，對金融機構進行“誘導性”干預,，甚至直接考核金融機構的貸款業(yè)務量,。相關資料顯示,，近年來全國所有省級政府、90.05％的市級政府和86.54％的縣級政府都舉借了債務,，全國地方政府性債務85%左右來源于銀行貸款,，地方政府性債務總額占地方綜合財力的比例達到97.7％，償債壓力很大,，極易轉化為金融風險,。
顯然，假若這兩個“軟肋”不解決,，過于依賴金融市場的債券定價和風險評價機制,，是難以通過“地方債售給當?shù)鼐用瘛眮砑s束地方政府的融資行為，也不能形成防范風險激勵機制,，甚至可能釀成地方債務金融風險,。因為“地方債售給當?shù)鼐用瘛睍蔀橐环N攤派銷售機制。
筆者認為,，真要想通過將地方債出售給當?shù)鼐用窦s束地方政府債務,，還需要從整體框架上做出調整，方才有效,。
具體說來,，需要盡快明確地方人大對地方預算的審查和監(jiān)督權限，形成有效制約關系,，完善地方人大決定預算的職責,，增強實質性審查的力度。還需要完善經(jīng)理國庫制度,，進一步發(fā)揮中央政府第三方監(jiān)督作用,，建立完全的國庫單一賬戶制度，杜絕財政專戶,，明確地方政府事權,，減少各種非稅收入和預算收入。當然,，還得盡快明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責,，通過立法明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責，減少地方對金融事務的過度干預,，盡快建立“一行三會”協(xié)調機制,，加強其派出機構對管理金融事務的考核，要從政治經(jīng)濟上減少對地方的依附性,，增強其獨立性和自主性,。推行地方財政綜合資產負債表公開制度，增加財政信息透明度,。
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