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2009年10月以后,，有關(guān)地方政府融資平臺債務的論題充斥于學界和媒體,。圍繞地方政府融資平臺債務的研討,，將焦點集中于商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的貸款風險,，但地方政府融資平臺債務的問題,，實際上是一個財政體制問題,。要真正解決各地方政府拓展城鎮(zhèn)化建設的資金不足,，需要從改革財政體制入手,，處理好相關(guān)關(guān)系,。
在中國,，財政體制是集權(quán)體制,，地方財政承擔的各種債務最終由中央財政負責清償。從這層意義上說,，所謂“地方政府融資平臺”的債務問題,，實際上是財政體制內(nèi)中央與地方的關(guān)系問題�,？缛�21世紀以后,，這一問題之所以表現(xiàn)突出，一個主要成因是,，在實現(xiàn)了溫飽型小康以后,，廣大居民已大致處于吃穿不愁的狀態(tài)，消費結(jié)構(gòu)已從對“吃,、穿,、用”的需求轉(zhuǎn)向了對“住、行,、學”的需求,，由此原先以滿足“吃、穿,、用”為重心的工業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（中央部門可用大型工業(yè)項目布局安排來引導地方政府行為的宏觀調(diào)控格局）已不能滿足新條件的各地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要,。在解決“住、行,、學”供給過程中,，各地方政府已改變了原先在爭工業(yè)項目中存在的競爭關(guān)系，畢竟中央部門并不直接管理各地方的城鎮(zhèn)化建設,，要緩解由“住,、行、學”供給短缺引致的種種經(jīng)濟社會矛盾,，還要靠各地方政府自己想辦法,。在可獲得的資本性資金極為有限的條件下，借債建設就是一個必然的選擇,。另一方面,，在經(jīng)濟體制機制改革深化的過程中，由中央部門下發(fā)給地方政府管理的事務不斷增加,，引致地方政府需要使用資金來解決的問題越來越多,，但與此同時，中央部門下放給地方政府的財力并沒有隨之同步配套增加,，這引致了地方政府在解決或完成各項事務中的資金捉襟見肘,，借款過日子也就成為一個沒有辦法的辦法。
國家審計署報告指出：“1997年以來,，我國地方政府性債務規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長,�,！钡胤秸詡鶆盏脑鲩L率長期處于高位運行，與對應年份的全社會固定資產(chǎn)投資增長率相比,，除2008年和2010年略低外,，大部分年份均明顯高于全社會固定資產(chǎn)投資增長率。同時,，地方政府性債務的增長率始終呈現(xiàn)為正數(shù)，這意味著地方政府性債務的絕對額規(guī)模不斷擴展,。一個簡單的問題是,，由地方政府融資平臺債務所建設的各種項目，在今后城鎮(zhèn)化進一步推進過程中,，投資數(shù)額是呈增加趨勢還是呈減少趨勢,？如果是呈增加趨勢，那么,，這些項目建設的投資將由誰來承擔,，又將運用何種性質(zhì)的資金？顯然,，地方政府性債務還將隨著這些項目建設規(guī)模的擴大而增加,。由此，提出了一個兩難問題：要減少地方政府性債務,，就難免減少對公益性和準公益性項目的投資,，由此，將引致本來就已嚴重短缺的教育,、醫(yī)療,、道路、水電等一系列的供給更加短缺,，給經(jīng)濟社會發(fā)展和民生問題解決以更大的困難,；或者加大對這些方面的投資，由此將引致地方政府性債務進一步增加,。面對兩難困境,，何去何從？理論上也許還可繼續(xù)探討,，但重要的是,，實踐已處于“時不我待”之中，必須抓緊時間予以明確的選擇,。
一些人主張通過發(fā)行城投債來緩解壓力,，但城投債的發(fā)行主體是各家具有獨立法人資格的投資公司（或類似機構(gòu)），這些債券是要到期還本付息的,，因此公益性項目幾乎難以納入他們的投資視野,，就是準公益性項目也有相當大的部分難以被選擇,。一些人主張發(fā)行地方政府的市政債來緩解資金來源的困難。中國財政體制與發(fā)達國家的實質(zhì)性差別,，就算是地方政府可發(fā)行市政債,，其規(guī)模是否能夠在短期內(nèi)達到數(shù)萬億元計，以滿足地方政府融資平臺投資項目的需要也還是一個問題,。更重要的是,，就負債而言，這與從商業(yè)銀行等金融機構(gòu)借款,，恐怕沒有多少區(qū)別,。
也有人認為，發(fā)行市政債可避免給商業(yè)銀行等金融機構(gòu)帶來不良資產(chǎn),。然而,，只要這些債務資金投入的項目是優(yōu)良的，發(fā)行市政債券不會產(chǎn)生嚴重的風險,，從商業(yè)銀行等金融機構(gòu)借款也不會形成不良資產(chǎn),；如果這些債務資金投入的項目是不良的，不論是發(fā)行市政債券還是從商業(yè)銀行等金融機構(gòu)借款,，結(jié)果都將產(chǎn)生風險,。所不同的是，在從商業(yè)銀行等金融機構(gòu)借款的場合,，這些風險在一定程度上可由這些金融機構(gòu)內(nèi)部處置,；在發(fā)行市政債券的場合，如果債券持有人擴展到城鄉(xiāng)居民,，這些風險就可能釀成社會問題,。毫無疑問，不論是發(fā)行城投債還是發(fā)行地方財政債券,，都有一定的緩解建設資金不足的功能,，但局限于此，不是解決問題的主要出路,。
要真正解決各地方政府拓展城鎮(zhèn)化建設資金不足問題,，需要從改革財政體制入手，處理好三方面關(guān)系：第一,，地方政府事權(quán)與財力的關(guān)系,。中央部門在將事權(quán)下放的過程中需要充分考慮到地方政府的財力協(xié)調(diào)配合，應將對應的財力轉(zhuǎn)移給地方政府,，使地方政府擁有足以解決這些事務所需要的成本支出,。第二，對地方政府所能承擔的債務，在區(qū)分財政預算內(nèi)與預算外的基礎上,，予以制度性界定,。明確哪些資產(chǎn)收入（如土地出讓金收入）可承擔多大比重的債務，哪些資產(chǎn)不可承擔債務,。明確債務的透明程序,、方法和違規(guī)責任等。第三,，理清地方政府債務關(guān)系,。既不應將地方國企的債務劃入財政債務范疇，也不應將學校（包括高校）,、醫(yī)院,、土地儲備中心等有收入的事業(yè)單位的債務簡單地劃入財政債務范疇。在事業(yè)單位的改革深化中,，應盡力貫徹自收自支、自負盈虧和自求平衡的原則,，將符合這些原則的事業(yè)單位債務劃出財政債務,，以明晰財政債務關(guān)系。
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