落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平,、安全等標(biāo)準(zhǔn)低的產(chǎn)能，不同于低利潤(rùn)產(chǎn)能和過(guò)剩產(chǎn)能,。
落后產(chǎn)能導(dǎo)致的資源浪費(fèi),、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會(huì)成本往往遠(yuǎn)大于其實(shí)現(xiàn)利益。因此,，為保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,，必須加快淘汰落后產(chǎn)能。
加快淘汰落后產(chǎn)能是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),、提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的重大舉措。2010年2月,，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》,，全面部署了新時(shí)期加快淘汰落后產(chǎn)能工作，明確了重點(diǎn)工作分工,。在工業(yè)和信息化部牽頭組織,、部際協(xié)調(diào)小組成員單位和地方政府共同努力下，我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能工作已取得了階段性成果,。
何為落后產(chǎn)能
落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平,、安全等標(biāo)準(zhǔn)低的產(chǎn)能，不同于低利潤(rùn)產(chǎn)能和過(guò)剩產(chǎn)能,�,！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施＜促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定＞的決定》明確落后產(chǎn)能的判斷有五個(gè)基本原則，即危及生產(chǎn)和人身安全,，不具備安全生產(chǎn)條件,；嚴(yán)重污染環(huán)境或破壞生態(tài)環(huán)境；產(chǎn)品質(zhì)量低于國(guó)家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn),；嚴(yán)重浪費(fèi)資源,、能源；法律法規(guī)規(guī)定的其他情況,。
從技術(shù)層面講,，落后產(chǎn)能缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，本理應(yīng)在市場(chǎng)上沒(méi)有生存空間，但是從重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能的實(shí)際情況看,，落后產(chǎn)能仍存在一定的市場(chǎng),，部分行業(yè)還存在較高的利潤(rùn)。一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,，地域差距大，還存在較大的低端產(chǎn)品需求,。二是落后產(chǎn)能企業(yè)利用我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和執(zhí)法不嚴(yán)的漏洞,，逃避本應(yīng)承擔(dān)的資源、環(huán)境,、安全責(zé)任,，通過(guò)轉(zhuǎn)嫁社會(huì)成本來(lái)獲取低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)力，擠占先進(jìn)產(chǎn)能的市場(chǎng)空間,。三是受就業(yè),、和單純追求GDP等因素影響,，部分地方政府對(duì)落后產(chǎn)能把控不嚴(yán),，缺乏主動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能的動(dòng)力，直接導(dǎo)致了落后產(chǎn)能的長(zhǎng)期存在,。不難看出,，落后產(chǎn)能導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會(huì)成本往往遠(yuǎn)大于其實(shí)現(xiàn)利益,。因此,，為保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須加快淘汰落后產(chǎn)能,。
我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能的進(jìn)展和成效
�,。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作體系基本建立。從工作推進(jìn)主體來(lái)看,，工業(yè)和信息化部,、國(guó)家能源局等相關(guān)中央部門、地方人民政府和企業(yè),，“三層次”主體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)工作,。從工作機(jī)制來(lái)看，建立了組織協(xié)調(diào),、監(jiān)督,、檢查考核驗(yàn)收、激勵(lì)支持,、限制約束“五機(jī)制”,，相對(duì)完善的淘汰落后產(chǎn)能工作體系基本形成。從政策配套來(lái)看，以差別電價(jià),、中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金,、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄等為代表的稅收、價(jià)格,、財(cái)政,、金融和產(chǎn)業(yè)政策相互配合的綜合政策體系已經(jīng)形成，并逐步完善,。從工作手段來(lái)看,，約束和激勵(lì)并舉，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入,，禁止新增落后產(chǎn)能,，加強(qiáng)財(cái)政資金引導(dǎo)、做好職工安置工作和支持企業(yè)技術(shù)升級(jí)改造三個(gè)方面激勵(lì)落后產(chǎn)能退出,。
�,。ǘ┨蕴浜螽a(chǎn)能工作已取得積極成效�,！笆晃濉逼陂g,，各地區(qū)、有關(guān)部門采取了一系列強(qiáng)有力的政策措施,，綜合運(yùn)用法律,、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及必要的行政手段,，大力推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能工作,，圓滿完成了
“十一五”確定的目標(biāo)�,！吧洗髩盒 �,、關(guān)停小火電機(jī)組7682．5萬(wàn)千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12000萬(wàn)噸,、煉鋼產(chǎn)能7200萬(wàn)噸,、水泥產(chǎn)能3．7億噸等，在關(guān)閉造紙,、化工,、紡織、印染,、酒精,、味精、檸檬酸等重污染企業(yè)方面都取得積極進(jìn)展,。
�,。ㄈ┨蕴浜螽a(chǎn)能為工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供有力支撐,。一是促進(jìn)節(jié)能減排。淘汰高能耗,、高排放的落后設(shè)備,，防止新增“兩高一資”落后產(chǎn)能，有效地降低工業(yè)能耗和污染,，積極推進(jìn)節(jié)能減排,；二是促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。各地積極淘汰落后產(chǎn)能,，“騰龍換鳥”,，發(fā)展能耗、物耗少,，環(huán)境污染小的先進(jìn)產(chǎn)能,，加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
存在的主要問(wèn)題
�,。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作協(xié)調(diào)配合機(jī)制仍需完善,。“等（減）量置換”和“上大壓小”政策無(wú)法有效實(shí)施和貫徹,，不能有效地平衡發(fā)展和淘汰的關(guān)系,。突出表現(xiàn)在地方淘汰落后產(chǎn)能后，新上的先進(jìn)項(xiàng)目的審批不能很好地落實(shí),，嚴(yán)重地降低了企業(yè)主動(dòng)淘汰落后設(shè)備和生產(chǎn)線的積極性,。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和工藝往往相對(duì)比較落后,，基本上處于國(guó)家淘汰名單之列,，淘汰企業(yè)的落后產(chǎn)能造成了地方財(cái)政困難，地方政府的抵觸情緒也較大,。
�,。ǘ┞浜螽a(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步完善。
經(jīng)過(guò)三年多的強(qiáng)力推進(jìn),，淘汰標(biāo)準(zhǔn)提高,，工作難度加大。單一依據(jù)工藝裝備和規(guī)模大小的標(biāo)準(zhǔn)已難以準(zhǔn)確地區(qū)分先進(jìn)和落后產(chǎn)能,，需進(jìn)一步完善,，更多地考慮利用能耗、環(huán)保等指標(biāo)來(lái)界定,，以滿足“十二五”期間進(jìn)一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要,。
（三）企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn),、職工安置等后續(xù)保障措施仍需完善,。在現(xiàn)行淘汰落后產(chǎn)能政策體系中，主要通過(guò)中央淘汰落后產(chǎn)能專項(xiàng)資金和地方財(cái)政配套資金安排企業(yè)落后產(chǎn)能退出的善后工作。隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的進(jìn)一步深入開展,，單靠中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金的投入難以有效地支持企業(yè)落后產(chǎn)能退出,，尤其是職工安置和后續(xù)轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)型問(wèn)題,。
�,。ㄋ模┨蕴浜螽a(chǎn)能的相關(guān)法律法規(guī)仍需進(jìn)一步健全。現(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)條文相對(duì)分散,，且沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的法律法規(guī)體系,，難以對(duì)落后產(chǎn)能形成有效的強(qiáng)有力的法律約束，需進(jìn)一步修訂完善,；現(xiàn)有執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),，尤其是與環(huán)保、能耗,、物耗相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善,；環(huán)境和資源稅立法工作仍需開展。
�,。ㄎ澹┉h(huán)境,、質(zhì)量和安全等執(zhí)法力度仍需加大。在環(huán)境保護(hù),、工商,、監(jiān)測(cè)等執(zhí)法上面，部分法律法規(guī)和政策規(guī)定的能耗,、環(huán)境指標(biāo)和市場(chǎng)準(zhǔn)入限制無(wú)法有效地貫徹落實(shí),。
完善落后產(chǎn)能退出機(jī)制的政策建議
當(dāng)前，我國(guó)落后產(chǎn)能問(wèn)題比較突出的重要原因在于要素價(jià)格扭曲,，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價(jià)不能有效得到反映,，落后產(chǎn)能所帶來(lái)的“高污染、高物耗,、高能耗”的社會(huì)成本不能有效內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中,，市場(chǎng)機(jī)制在淘汰落后產(chǎn)能方面作用發(fā)揮不夠，法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的完善和執(zhí)行力度亟待加強(qiáng),�,？偨Y(jié)借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，下一步應(yīng)在輔以嚴(yán)格行政手段的基礎(chǔ)上,，著力深化要素市場(chǎng)改革,，特別是理順資源、環(huán)境,、土地等要素的價(jià)格,，完善法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制,，建立起適合我國(guó)國(guó)情的落后產(chǎn)能退出長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),。
�,。ㄒ唬┓植酵晟坡浜螽a(chǎn)能退出機(jī)制�,？紤]我國(guó)現(xiàn)有的法制建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,，應(yīng)該分步建立和完善落后產(chǎn)能退出長(zhǎng)效機(jī)制�,！笆濉逼陂g應(yīng)重視環(huán)境和資源稅收的改革,，逐步完善法律法規(guī)體系，將社會(huì)成本內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本中,，消除落后產(chǎn)能生存的土壤,。從資源、環(huán)境,、能耗,、物耗等角度全面建立并細(xì)化落后產(chǎn)能的界定標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)一步試點(diǎn)環(huán)境和資源稅收改革,，完善稅收征收和監(jiān)管制度,；逐步完善以資源、環(huán)境,、能耗,、物耗為主要標(biāo)準(zhǔn)的淘汰落后產(chǎn)能的法律法規(guī)體系；探索建立新建項(xiàng)目與淘汰落后產(chǎn)能相銜接的審批機(jī)制,，落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換制度,。未來(lái)十年應(yīng)注重營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)自動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能,。政府通過(guò)健全法律法規(guī)和監(jiān)管市場(chǎng)的方式,，努力營(yíng)造有利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境；減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù),，讓市場(chǎng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)企業(yè)自動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能，使用先進(jìn)設(shè)備,，適時(shí)引導(dǎo)進(jìn)一步提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,。
（二）繼續(xù)堅(jiān)持淘汰落后產(chǎn)能“三層次,、五機(jī)制”的政策體系和工作推進(jìn)機(jī)制,。從三年多的實(shí)踐來(lái)看，“三層次,、五機(jī)制”聯(lián)動(dòng)的工作體系能有效推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能工作,，并取得了較為明顯的成效,。雖然目前我國(guó)在落后產(chǎn)能退出過(guò)程中更多的是依靠行政手段，但從國(guó)外的做法和經(jīng)驗(yàn)看,，一定的行政手段不僅是必需的,，也是在我國(guó)現(xiàn)階段法律體系不完善、市場(chǎng)機(jī)制不健全等條件下的客觀選擇,，應(yīng)該得到肯定和堅(jiān)持,。
（三）進(jìn)一步健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,。
完善的法律法規(guī)體系是淘汰落后產(chǎn)能的前提和重要依據(jù),。我國(guó)現(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)條文相對(duì)分散，體系不健全,，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),，尤其是環(huán)保、能耗,、物耗相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善,，這直接制約了淘汰落后產(chǎn)能工作的開展。
�,。ㄋ模┘哟蟓h(huán)境,、質(zhì)量、安全,、工商等執(zhí)法力度,。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督是落后產(chǎn)能退出的重要保障。進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能工作需要加強(qiáng)相關(guān)職能部門的執(zhí)法力度,，共同營(yíng)造有利于落后產(chǎn)能退出的法律環(huán)境和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,。
（五）完善差別電價(jià),、探索資源性產(chǎn)品價(jià)格的形成機(jī)制,。內(nèi)化企業(yè)外部成本是落后產(chǎn)能自發(fā)退出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分利用差別電價(jià),、資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅收的杠桿作用,，落實(shí)和完善資源及環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)制度，通過(guò)限制和激勵(lì)并舉,，促使企業(yè)自動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能,。
（六）進(jìn)一步探索研究落后產(chǎn)能綜合標(biāo)準(zhǔn),。生產(chǎn)設(shè)備的工藝,、規(guī)模等技術(shù)指標(biāo)是造成落后產(chǎn)能高污染、高能耗,、高物耗的直接原因,，下一步應(yīng)研究探索綜合考慮利用能耗,、物耗、環(huán)境指標(biāo)與設(shè)備工藝技術(shù)指標(biāo)相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定落后產(chǎn)能,，突破單一“規(guī)�,！睒�(biāo)準(zhǔn)在進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能工作中難以準(zhǔn)確地區(qū)分先進(jìn)和落后產(chǎn)能的局限。在強(qiáng)化資源,、環(huán)境,、能耗、物耗等標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制約束下,，細(xì)化工藝,、技術(shù)、規(guī)模等可具體操作實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn),，滿足“十二五”期間進(jìn)一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要,。（七）研究淘汰落后和新建項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，妥善處理淘汰與發(fā)展的關(guān)系,。根據(jù)實(shí)際,，積極探索建立新建項(xiàng)目與淘汰落后產(chǎn)能“等（減）量置換”機(jī)制，探索被淘汰的指標(biāo)交易制度,，使新上項(xiàng)目必須具備相應(yīng)的被淘汰產(chǎn)能指標(biāo),，否則不予立項(xiàng)，所得資金用于補(bǔ)償淘汰落后產(chǎn)能的成本,。實(shí)行技術(shù)改造項(xiàng)目,、中小企業(yè)項(xiàng)目等國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目與淘汰落后產(chǎn)能相結(jié)合，淘汰落后和轉(zhuǎn)型升級(jí)相結(jié)合的政策,，提高地方和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的積極性,。
（八）支持通過(guò)兼并重組淘汰落后產(chǎn)能,。
鼓勵(lì)地方政府通過(guò)財(cái)政貼息,、設(shè)立并購(gòu)基金等方式，引導(dǎo)和支持金融機(jī)構(gòu)在完善制度,、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下開展并購(gòu)貸款,，支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)通過(guò)兼并、收購(gòu),、重組落后產(chǎn)能企業(yè),，淘汰落后產(chǎn)能，妥善安置職工,。
（九）強(qiáng)化行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督,。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策和行政調(diào)控手段基礎(chǔ)上,，注重調(diào)動(dòng)發(fā)揮各方力量的積極性,，形成政府監(jiān)管、企業(yè)自律,、中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾廣泛參與的監(jiān)督新格局,，充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向和行業(yè)自律的作用，保障政策實(shí)施效果,。