落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平、安全等標準低的產(chǎn)能,，不同于低利潤產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能,。
落后產(chǎn)能導(dǎo)致的資源浪費、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會成本往往遠大于其實現(xiàn)利益,。因此,，為保證我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須加快淘汰落后產(chǎn)能,。
加快淘汰落后產(chǎn)能是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益的重大舉措,。2010年2月,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，全面部署了新時期加快淘汰落后產(chǎn)能工作,，明確了重點工作分工,。在工業(yè)和信息化部牽頭組織、部際協(xié)調(diào)小組成員單位和地方政府共同努力下,，我國淘汰落后產(chǎn)能工作已取得了階段性成果,。
何為落后產(chǎn)能
落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平、安全等標準低的產(chǎn)能,，不同于低利潤產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能,。《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布實施＜促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定＞的決定》明確落后產(chǎn)能的判斷有五個基本原則,，即危及生產(chǎn)和人身安全,，不具備安全生產(chǎn)條件,；嚴重污染環(huán)境或破壞生態(tài)環(huán)境；產(chǎn)品質(zhì)量低于國家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標準,；嚴重浪費資源,、能源；法律法規(guī)規(guī)定的其他情況,。
從技術(shù)層面講,，落后產(chǎn)能缺乏競爭力，本理應(yīng)在市場上沒有生存空間,，但是從重點行業(yè)落后產(chǎn)能的實際情況看,，落后產(chǎn)能仍存在一定的市場，部分行業(yè)還存在較高的利潤,。一是我國經(jīng)濟發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期,，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，地域差距大,，還存在較大的低端產(chǎn)品需求,。二是落后產(chǎn)能企業(yè)利用我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和執(zhí)法不嚴的漏洞，逃避本應(yīng)承擔(dān)的資源,、環(huán)境,、安全責(zé)任，通過轉(zhuǎn)嫁社會成本來獲取低價競爭力,，擠占先進產(chǎn)能的市場空間,。三是受就業(yè)、和單純追求GDP等因素影響,，部分地方政府對落后產(chǎn)能把控不嚴,，缺乏主動淘汰落后產(chǎn)能的動力，直接導(dǎo)致了落后產(chǎn)能的長期存在,。不難看出，落后產(chǎn)能導(dǎo)致的資源浪費,、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會成本往往遠大于其實現(xiàn)利益,。因此，為保證我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展,，必須加快淘汰落后產(chǎn)能,。
我國淘汰落后產(chǎn)能的進展和成效
（一）淘汰落后產(chǎn)能工作體系基本建立,。從工作推進主體來看,，工業(yè)和信息化部、國家能源局等相關(guān)中央部門,、地方人民政府和企業(yè),，“三層次”主體聯(lián)動推進工作,。從工作機制來看，建立了組織協(xié)調(diào),、監(jiān)督,、檢查考核驗收、激勵支持,、限制約束“五機制”,，相對完善的淘汰落后產(chǎn)能工作體系基本形成。從政策配套來看,，以差別電價,、中央財政獎勵資金、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄等為代表的稅收,、價格,、財政、金融和產(chǎn)業(yè)政策相互配合的綜合政策體系已經(jīng)形成,，并逐步完善,。從工作手段來看，約束和激勵并舉,，嚴格市場準入,，禁止新增落后產(chǎn)能，加強財政資金引導(dǎo),、做好職工安置工作和支持企業(yè)技術(shù)升級改造三個方面激勵落后產(chǎn)能退出,。
（二）淘汰落后產(chǎn)能工作已取得積極成效,�,！笆晃濉逼陂g，各地區(qū),、有關(guān)部門采取了一系列強有力的政策措施,，綜合運用法律、經(jīng)濟,、技術(shù)及必要的行政手段,，大力推動淘汰落后產(chǎn)能工作，圓滿完成了
“十一五”確定的目標,�,！吧洗髩盒 薄㈥P(guān)停小火電機組7682．5萬千瓦,，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12000萬噸,、煉鋼產(chǎn)能7200萬噸、水泥產(chǎn)能3．7億噸等，在關(guān)閉造紙,、化工,、紡織、印染,、酒精,、味精、檸檬酸等重污染企業(yè)方面都取得積極進展,。
�,。ㄈ┨蕴浜螽a(chǎn)能為工業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供有力支撐。一是促進節(jié)能減排,。淘汰高能耗,、高排放的落后設(shè)備，防止新增“兩高一資”落后產(chǎn)能,，有效地降低工業(yè)能耗和污染,，積極推進節(jié)能減排；二是促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,。各地積極淘汰落后產(chǎn)能,，“騰龍換鳥”，發(fā)展能耗,、物耗少,，環(huán)境污染小的先進產(chǎn)能，加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級,。
存在的主要問題
�,。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作協(xié)調(diào)配合機制仍需完善�,！暗龋p）量置換”和“上大壓小”政策無法有效實施和貫徹,，不能有效地平衡發(fā)展和淘汰的關(guān)系。突出表現(xiàn)在地方淘汰落后產(chǎn)能后,，新上的先進項目的審批不能很好地落實,，嚴重地降低了企業(yè)主動淘汰落后設(shè)備和生產(chǎn)線的積極性。由于欠發(fā)達地區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和工藝往往相對比較落后,，基本上處于國家淘汰名單之列,，淘汰企業(yè)的落后產(chǎn)能造成了地方財政困難，地方政府的抵觸情緒也較大,。
（二）落后產(chǎn)能標準仍需進一步完善,。
經(jīng)過三年多的強力推進,，淘汰標準提高，工作難度加大。單一依據(jù)工藝裝備和規(guī)模大小的標準已難以準確地區(qū)分先進和落后產(chǎn)能,，需進一步完善,，更多地考慮利用能耗、環(huán)保等指標來界定,，以滿足“十二五”期間進一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要,。
（三）企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn),、職工安置等后續(xù)保障措施仍需完善,。在現(xiàn)行淘汰落后產(chǎn)能政策體系中，主要通過中央淘汰落后產(chǎn)能專項資金和地方財政配套資金安排企業(yè)落后產(chǎn)能退出的善后工作,。隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的進一步深入開展,，單靠中央財政獎勵資金的投入難以有效地支持企業(yè)落后產(chǎn)能退出，尤其是職工安置和后續(xù)轉(zhuǎn)產(chǎn),、轉(zhuǎn)型問題,。
（四）淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)法律法規(guī)仍需進一步健全�,，F(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)條文相對分散,，且沒有形成一個系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，難以對落后產(chǎn)能形成有效的強有力的法律約束,，需進一步修訂完善,；現(xiàn)有執(zhí)行標準，尤其是與環(huán)保,、能耗,、物耗相關(guān)的法律法規(guī)和標準仍需進一步細化和完善；環(huán)境和資源稅立法工作仍需開展,。
�,。ㄎ澹┉h(huán)境、質(zhì)量和安全等執(zhí)法力度仍需加大,。在環(huán)境保護,、工商、監(jiān)測等執(zhí)法上面,，部分法律法規(guī)和政策規(guī)定的能耗,、環(huán)境指標和市場準入限制無法有效地貫徹落實。
完善落后產(chǎn)能退出機制的政策建議
當(dāng)前,，我國落后產(chǎn)能問題比較突出的重要原因在于要素價格扭曲,，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價不能有效得到反映，落后產(chǎn)能所帶來的“高污染,、高物耗,、高能耗”的社會成本不能有效內(nèi)化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中,，市場機制在淘汰落后產(chǎn)能方面作用發(fā)揮不夠，法律法規(guī)和標準的完善和執(zhí)行力度亟待加強,�,？偨Y(jié)借鑒其他國家的先進經(jīng)驗，下一步應(yīng)在輔以嚴格行政手段的基礎(chǔ)上,，著力深化要素市場改革,，特別是理順資源、環(huán)境,、土地等要素的價格,，完善法律法規(guī)標準和約束機制，建立起適合我國國情的落后產(chǎn)能退出長效機制,，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,。
（一）分步完善落后產(chǎn)能退出機制,�,？紤]我國現(xiàn)有的法制建設(shè)和市場經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)該分步建立和完善落后產(chǎn)能退出長效機制,�,！笆濉逼陂g應(yīng)重視環(huán)境和資源稅收的改革，逐步完善法律法規(guī)體系,，將社會成本內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本中,，消除落后產(chǎn)能生存的土壤。從資源,、環(huán)境,、能耗、物耗等角度全面建立并細化落后產(chǎn)能的界定標準,；進一步試點環(huán)境和資源稅收改革,，完善稅收征收和監(jiān)管制度；逐步完善以資源,、環(huán)境,、能耗、物耗為主要標準的淘汰落后產(chǎn)能的法律法規(guī)體系,；探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能相銜接的審批機制,，落實產(chǎn)能等量或減量置換制度。未來十年應(yīng)注重營造市場環(huán)境,，促進市場自動淘汰落后產(chǎn)能,。政府通過健全法律法規(guī)和監(jiān)管市場的方式，努力營造有利于市場競爭的環(huán)境,；減少政府對市場的干預(yù),，讓市場通過競爭促進企業(yè)自動淘汰落后產(chǎn)能,，使用先進設(shè)備，適時引導(dǎo)進一步提高企業(yè)競爭力,。
（二）繼續(xù)堅持淘汰落后產(chǎn)能“三層次,、五機制”的政策體系和工作推進機制,。從三年多的實踐來看，“三層次,、五機制”聯(lián)動的工作體系能有效推動淘汰落后產(chǎn)能工作,，并取得了較為明顯的成效。雖然目前我國在落后產(chǎn)能退出過程中更多的是依靠行政手段,，但從國外的做法和經(jīng)驗看,，一定的行政手段不僅是必需的，也是在我國現(xiàn)階段法律體系不完善,、市場機制不健全等條件下的客觀選擇,，應(yīng)該得到肯定和堅持。
�,。ㄈ┻M一步健全法律法規(guī)和標準體系,。
完善的法律法規(guī)體系是淘汰落后產(chǎn)能的前提和重要依據(jù)。我國現(xiàn)有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規(guī)條文相對分散,，體系不健全,，市場準入標準，尤其是環(huán)保,、能耗,、物耗相關(guān)標準仍需進一步細化和完善，這直接制約了淘汰落后產(chǎn)能工作的開展,。
�,。ㄋ模┘哟蟓h(huán)境、質(zhì)量,、安全,、工商等執(zhí)法力度。加強行政執(zhí)法監(jiān)督是落后產(chǎn)能退出的重要保障,。進一步淘汰落后產(chǎn)能工作需要加強相關(guān)職能部門的執(zhí)法力度,，共同營造有利于落后產(chǎn)能退出的法律環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境。
�,。ㄎ澹┩晟撇顒e電價,、探索資源性產(chǎn)品價格的形成機制。內(nèi)化企業(yè)外部成本是落后產(chǎn)能自發(fā)退出的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。充分利用差別電價,、資源性產(chǎn)品價格和稅收的杠桿作用,，落實和完善資源及環(huán)境保護稅費制度，通過限制和激勵并舉,，促使企業(yè)自動淘汰落后產(chǎn)能,。
（六）進一步探索研究落后產(chǎn)能綜合標準,。生產(chǎn)設(shè)備的工藝,、規(guī)模等技術(shù)指標是造成落后產(chǎn)能高污染、高能耗,、高物耗的直接原因,，下一步應(yīng)研究探索綜合考慮利用能耗、物耗,、環(huán)境指標與設(shè)備工藝技術(shù)指標相結(jié)合的標準來界定落后產(chǎn)能,，突破單一“規(guī)模”標準在進一步淘汰落后產(chǎn)能工作中難以準確地區(qū)分先進和落后產(chǎn)能的局限,。在強化資源,、環(huán)境、能耗,、物耗等標準強制約束下,，細化工藝、技術(shù),、規(guī)模等可具體操作實施的具體標準,，滿足“十二五”期間進一步開展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要。（七）研究淘汰落后和新建項目的聯(lián)動機制,，妥善處理淘汰與發(fā)展的關(guān)系,。根據(jù)實際，積極探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能“等（減）量置換”機制,，探索被淘汰的指標交易制度,，使新上項目必須具備相應(yīng)的被淘汰產(chǎn)能指標，否則不予立項,，所得資金用于補償淘汰落后產(chǎn)能的成本,。實行技術(shù)改造項目、中小企業(yè)項目等國家重點項目與淘汰落后產(chǎn)能相結(jié)合,，淘汰落后和轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合的政策,，提高地方和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的積極性。
�,。ò耍┲С滞ㄟ^兼并重組淘汰落后產(chǎn)能,。
鼓勵地方政府通過財政貼息、設(shè)立并購基金等方式,，引導(dǎo)和支持金融機構(gòu)在完善制度,、風(fēng)險可控的前提下開展并購貸款,，支持優(yōu)勢企業(yè)通過兼并、收購,、重組落后產(chǎn)能企業(yè),，淘汰落后產(chǎn)能，妥善安置職工,。
�,。ň牛⿵娀袠I(yè)自律和社會監(jiān)督。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策和行政調(diào)控手段基礎(chǔ)上,，注重調(diào)動發(fā)揮各方力量的積極性，形成政府監(jiān)管,、企業(yè)自律,、中介機構(gòu)和社會公眾廣泛參與的監(jiān)督新格局，充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向和行業(yè)自律的作用,，保障政策實施效果,。