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在當(dāng)前中國的保障房政策框架以及研究討論中,，規(guī)模巨大的流動人口住房保障在很大程度上被忽略,，這直接影響到城市化的推進(jìn),、產(chǎn)業(yè)的順利遷移和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，值得關(guān)注,。
改革開放以來，大規(guī)模的流動人口從內(nèi)陸遷移到沿海,、從農(nóng)村遷移到城市,，推動了中國的城市化和工業(yè)化進(jìn)程。盡管流動人口對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、城市化和消費(fèi)增長中發(fā)揮或即將發(fā)揮重要角色,，但這種角色需要在恰當(dāng)?shù)恼咄苿又虏庞锌赡茼樌麑?shí)現(xiàn)，而流動人口的住房保障則是其中一個重要環(huán)節(jié),。
盡管決策者提出
“十二五”期間建設(shè)3600萬套保障房的規(guī)劃,，使2015年保障房覆蓋率目標(biāo)達(dá)到20％，但在現(xiàn)有的各種保障房口徑中,，無論是具有租賃性質(zhì)的廉租房,、公租房，還是具有部分產(chǎn)權(quán),、可出售的經(jīng)濟(jì)適用房,、限價房等均以戶籍為主要標(biāo)準(zhǔn)之一。
2009年國家統(tǒng)計(jì)局專門針對新生代農(nóng)民工的一項(xiàng)微觀調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,，在全部農(nóng)民工當(dāng)中,，有37．4％住在單位宿舍，而80年代后的新一代流動人口有43．9％的單位都會提供宿舍,，住工地工棚的為8％,。粗略觀察當(dāng)前流動人口的住房結(jié)構(gòu)，可以看出問題及趨勢所在,。
首先,，隨著新一代流動人口占據(jù)主體，住房需求結(jié)構(gòu)也正在發(fā)生顯著變化。
對比而言,，老一代農(nóng)民工絕大多數(shù)在建筑業(yè)工作,，工人隨工地而流動，基本不產(chǎn)生穩(wěn)定的租房或購房需求,。然而,，當(dāng)新一代農(nóng)民工成為流動人口的主導(dǎo)性力量，越來越多傾向于在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)工作,，穩(wěn)定而有規(guī)律的作息時間使其產(chǎn)生日益增大的住房需求,。
其次，新一代流動人口正逐步進(jìn)入結(jié)婚高峰期,，這預(yù)期將產(chǎn)生大量獨(dú)立租房和獨(dú)立購房的現(xiàn)實(shí)需求,。從當(dāng)前的現(xiàn)狀情況來看，已經(jīng)結(jié)婚的新一代農(nóng)民工多數(shù)一同外出務(wù)工,，這部分人群有65％居住在單位宿舍和獨(dú)立租住住房中,，但只有2％的比例具有獨(dú)立購房能力�,？紤]到當(dāng)前15歲到24歲的新一代農(nóng)民工占比較大且將逐步進(jìn)入結(jié)婚高峰期,，他們將產(chǎn)生較多的獨(dú)立租房和購房需求。
再次,，跨省流動人口比重下降,，省內(nèi)縣外和鄉(xiāng)外縣內(nèi)流動的比重上升，這意味著下一階段流動人口的住房需求將主要體現(xiàn)在當(dāng)?shù)�,。�?006年之后,，中央一號文件提出大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，宏觀上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不斷推進(jìn),，政策上注重農(nóng)村勞動力的就地就近轉(zhuǎn)移,，不少農(nóng)民工選擇回鄉(xiāng)就業(yè)，鄉(xiāng)外縣內(nèi)的就業(yè)比重近年來呈現(xiàn)上升趨勢,，2009年和2010年的占比分別為30．0％和29．3％,。
在評估現(xiàn)有流動人口住房條件的基礎(chǔ)上，應(yīng)將流動人口逐步納入現(xiàn)有保障住房體系架構(gòu)之中,�,；诳傮w的城市化推進(jìn)趨勢和區(qū)域發(fā)展格局，重點(diǎn)需要關(guān)注如下幾方面：
首先,，適時明確將流動人口納入到覆蓋范圍,，形成“由租到售”的梯度住房消費(fèi)。流動人口的住房消費(fèi)和收入成正比,，伴隨著年齡,、技術(shù),、工作經(jīng)驗(yàn)的積累，其對住房的消費(fèi)能力也將逐步提升,，并逐步形成梯次消費(fèi)的臺階,，大致上會形成“先租后買、先舊后新,、先小后大”的梯次升級過程,。因此，住房保障政策應(yīng)針對這種趨勢,，逐階提供梯次消費(fèi)的多元化產(chǎn)品,，讓流動人口具有梯次消費(fèi)的多樣化選擇。
其次,，近期的現(xiàn)實(shí)對策是要重點(diǎn)解決流動人口的單位宿舍和租賃住房需求,，且以市場原則為基礎(chǔ)，形成可自我循環(huán)的住房租賃體系,。從目前調(diào)研了解的情況看,，流動人口的初級需求為租賃住房,，考慮到當(dāng)前現(xiàn)實(shí)狀況是：流動人口往往集中在回流城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū),，居住需求較為集中，可以考慮重點(diǎn)由當(dāng)?shù)卣?guī)劃,、企業(yè)參與的形式提供單位宿舍和租賃住房,。可以考慮兩種備選方案：當(dāng)?shù)卣赓M(fèi)劃撥土地,，由企業(yè)配建住房,；配建宿舍可以在住宅物業(yè)與可售商業(yè)之間設(shè)置一定的比例系數(shù)，加強(qiáng)市場自我運(yùn)營能力,。
再次,，流動人口住房保障的長期目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)由居住權(quán)向所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，使之由城市的臨時居民變成永久居民,，依據(jù)自愿原則先租后售,。對流動人口來說，真正意義上的城市化是將流動人口變成城市永久居民,。作為一個過渡性安排,，可讓他們先行租賃公共住房，住滿一段時間后,，由租戶自愿購買,。
參照一些國際經(jīng)驗(yàn)，可供備選的方案是：當(dāng)?shù)卣馁u土地給市場上的開發(fā)商,，按照政府指定的裝修條件,、戶型大小建設(shè),，然后由開發(fā)商以公開市場價格出租或出售給流動人口；政府將賣地所得以租賃補(bǔ)貼和購房補(bǔ)貼的形式,，以樓面地價的水平返還給流動人口,；一旦流動人口購買住房，就應(yīng)享有住房的全部產(chǎn)權(quán),，并且可以在市場公開轉(zhuǎn)讓或出售,。關(guān)鍵是要形成一個有活力的保障房市場，使得流動人口可以獲得城市化和土地升值的收益,。
最后,，將住房保障的責(zé)任權(quán)利下放至地方政府，而不是由中央政府自上而下設(shè)定建設(shè)目標(biāo),。這是因?yàn)椋阂环矫嬷袊鴧^(qū)域廣闊,，不同地區(qū)的發(fā)展水平差異和住房需求差異較大，如果由地方政府按照當(dāng)?shù)貤l件設(shè)置住房保障標(biāo)準(zhǔn),，可以形成一個區(qū)域性住房市場,，那么流動人口就可以根據(jù)個人職業(yè)需要和各地發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)流動，這樣可以避免香港公屋市場出現(xiàn)的所謂
“鎖定效應(yīng)”,。另一方面,，流動人口未來可能會成為市縣區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭吸引的對象，由地方政府來推動保障房,，類似于一種市場競爭的方式吸引流動人口,，在這種格局之下，地方政府并不一定有動力把土地推到高位,，因?yàn)闀档捅镜貙Ξa(chǎn)業(yè)的吸引力,。
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