1994年預(yù)算法頒布以來,，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了諸多變化,，財(cái)政改革也取得了突出的成就,。符合市場經(jīng)濟(jì)取向的財(cái)政制度改革需要相應(yīng)的制度保障,。預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)總結(jié)了財(cái)政改革的做法,，全面反映了公共財(cái)政改革的成就,。預(yù)算法修正案還應(yīng)該帶有前瞻性，為財(cái)政制度的進(jìn)一步改革鋪路,。本文就國庫管理,、中央和地方財(cái)政關(guān)系的原則、地方債,、政府預(yù)算體系等問題提出幾點(diǎn)粗淺的看法,。
財(cái)政部門在國庫管理中應(yīng)起主導(dǎo)作用財(cái)政專戶不意味腐敗
國庫管理現(xiàn)代化是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容之一。建立國庫集中收付制度,，是促進(jìn)我國國庫管理現(xiàn)代化的重要舉措,。
國庫集中收付制度改革之后，預(yù)算執(zhí)行管理制度發(fā)生了根本性改變,。財(cái)政資金支付通過商業(yè)銀行先支付,、人民銀行再清算的模式，大大提高了財(cái)政資金的支付效率和透明度,。中央國庫現(xiàn)金管理在保證財(cái)政資金安全和庫款的正常撥付的前提下,，為財(cái)政資金的增值探索了一條新路。預(yù)算法修正案對相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范,，為國庫管理現(xiàn)代化提供制度保障,。
財(cái)政部門在國庫現(xiàn)金管理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的定義：國庫不僅僅指國家金庫,，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行,，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。顯然,，在現(xiàn)代國庫管理過程中,，無論是預(yù)算執(zhí)行，還是政府資產(chǎn)和負(fù)債管理,，財(cái)政部門都應(yīng)處于絕對的主導(dǎo)地位,。
在特定條件下，央行經(jīng)理國庫有一定的合理性,。但是,，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是國庫集中收付制度的建立,，再強(qiáng)調(diào)央行經(jīng)理國庫已不合時(shí)宜,。央行經(jīng)理國庫條件下,，財(cái)政資金的大進(jìn)大出，勢必對基礎(chǔ)貨幣的投放和回收造成巨大沖擊,，從而影響貨幣政策幣值穩(wěn)定目標(biāo),，干擾貨幣政策的運(yùn)行,。
國庫現(xiàn)金管理既要保證財(cái)政資金的安全,，又要保證財(cái)政資金的正常撥付。現(xiàn)金管理是在保證政府支出不受影響的前提下,，提高財(cái)政資金的使用效益,。缺少準(zhǔn)確的財(cái)政收支預(yù)測，所能動(dòng)用的國庫資金規(guī)模就無法估計(jì),。準(zhǔn)確的財(cái)政收支預(yù)測,，是國庫現(xiàn)金管理的前提條件之一。與央行相比,，財(cái)政部近水樓臺(tái),，在財(cái)政收支預(yù)測上具有絕對優(yōu)勢。這是財(cái)政部應(yīng)該在國庫管理中發(fā)揮主動(dòng)作用的又一原因,。
國庫集中收付制度并不排斥財(cái)政專戶,。財(cái)政專戶是為管理核算部分具有專門用途的資金，由政府在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的銀行賬戶,。國際上許多發(fā)達(dá)國家如美國,、澳大利亞也是這么做的。財(cái)政專戶的開設(shè),，有利于補(bǔ)充國庫單一賬戶操作技術(shù)上的不足,，對一些特定資金的收支進(jìn)行妥善處理和有效監(jiān)管。
財(cái)政專戶更不意味著腐敗,。對于現(xiàn)實(shí)中存在的極個(gè)別問題,，更應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，不應(yīng)該因噎廢食,。無疑一部分不合理的財(cái)政專戶應(yīng)該取消,，但社保基金,、國際組織貸款與援助,、某些事業(yè)收費(fèi)(如學(xué)費(fèi))等仍有保持財(cái)政專戶的需要。此外,，第二次審議稿規(guī)定：“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將財(cái)政專戶收支情況納入信息管理系統(tǒng),，并與國庫實(shí)現(xiàn)信息共享�,！毙畔⒐蚕砗图涌斓胤絿鴰旒惺崭吨贫雀母锊椒ゾ涂梢栽诤艽蟪潭壬辖鉀Q財(cái)政專戶收支的有效監(jiān)督問題,。
央地財(cái)政關(guān)系呼喚制度規(guī)范化
(一)分稅制應(yīng)堅(jiān)持財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配
第二次審議稿規(guī)定：“各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制�,！边@是對“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制原則的細(xì)化,。財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配，直面地方財(cái)政特別是基層財(cái)政財(cái)力困局,，為各級政府的可持續(xù)運(yùn)行提供保障,。但是，這體現(xiàn)的是“財(cái)力與事權(quán)相匹配”,，解決的只能是現(xiàn)實(shí)財(cái)力不足問題,。它與可更好地提供財(cái)政激勵(lì)的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”有較大差距。為更好地發(fā)揮分稅制財(cái)政管理體制的效率,，應(yīng)以“各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)權(quán),、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制”取而代之。
政府間事權(quán)清晰界定,，難度很大,。要找到各國普遍適用的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)幾乎不太可能。與其追求理想?yún)s遙不可及的“清晰界定事權(quán)”,，不如將政府間財(cái)政關(guān)系界定的重點(diǎn)放在事權(quán)和支出責(zé)任的穩(wěn)定性上,。穩(wěn)定的事權(quán)界定之后，上級政府交辦新事權(quán)和支出責(zé)任,，均應(yīng)有對應(yīng)財(cái)權(quán)和財(cái)力匹配,。在事權(quán)的確定中，應(yīng)摒棄籠統(tǒng)含糊的事權(quán)規(guī)定,，以利于事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化,，避免不同級別政府之間相互推卸責(zé)任，從而影響分稅制財(cái)政體制的效率,。
(二)建立分稅與分租,、分利相結(jié)合的財(cái)政收入劃分體制
分稅制財(cái)政管理體制自1994年基本確立以來，促進(jìn)了公共財(cái)政制度的規(guī)范化,。但是,，基于國有經(jīng)濟(jì)、國有資源,、國有土地大量存在的特有國情,，和一般市場經(jīng)濟(jì)國家的分稅制不同，我國的分稅制在財(cái)政收入劃分體制上應(yīng)該是分稅與分租,、分利相結(jié)合的,。
在稅收的劃分上：應(yīng)取消增值稅、企業(yè)所得稅,、個(gè)人所得稅收入存量歸屬的規(guī)定,，實(shí)行真正的共享,。為了減少資源分布不均所帶來的財(cái)力差距，更重要的是因應(yīng)未來發(fā)展的需要,，資源稅應(yīng)在中央和地方之間進(jìn)行劃分,。增值稅、營業(yè)稅和其他稅種的劃分應(yīng)在全方位財(cái)稅體制改革框架中統(tǒng)籌規(guī)劃,，以免再現(xiàn)零敲碎打被動(dòng)改革的局面,。
國有土地、國有資源和國有企業(yè)(經(jīng)濟(jì))所帶來大量的租金收入,、產(chǎn)權(quán)收入,、分紅收入需要進(jìn)一步規(guī)范化,。將這些收入納入財(cái)政收入劃分體制,，以規(guī)范管理，減少因收入主要?dú)w地方所帶來的對中央財(cái)政宏觀調(diào)控的負(fù)面影響,，減少因收入監(jiān)管不足所帶來的收入分配不均問題,。為此，我國應(yīng)建立中央和地方,、地方各級財(cái)政之間的分租與分利體制,，以進(jìn)一步完善財(cái)政收入劃分體制。這應(yīng)是我國分稅制的特色,。
(三)規(guī)范地方債務(wù)管理 啟動(dòng)地方債制度
分稅制財(cái)政管理體制下,，地方政府舉債不可避免。相對獨(dú)立的地方財(cái)政在運(yùn)行過程中收大于支,，或收不抵支都是正常的,。簡單地以地方性政府債務(wù)大量存在為由，不正式啟動(dòng)地方債制度,，弊大于利,。
正式啟動(dòng)地方債制度，可以增強(qiáng)地方政府財(cái)政的硬預(yù)算約束,。正式啟動(dòng)地方債制度,，是分級財(cái)政制度的內(nèi)在要求。過去,，我國禁止地方發(fā)債,，但是地方政府通過項(xiàng)目融資、通過發(fā)行各種企業(yè)債券等方式,，帶來了形形色色的具有中國特色的“地方政府性債務(wù)”,。這直接導(dǎo)致地方政府舉債帶有一定的隱蔽性，結(jié)果是不僅中央政府很難準(zhǔn)確了解地方債的數(shù)量,，就是地方政府也難以準(zhǔn)確掌握自身的債務(wù)負(fù)擔(dān),。在如此不充分的債務(wù)信息條件下,，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很容易被低估。當(dāng)?shù)胤截?cái)政無力還債時(shí),，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮,，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。與其如此,，不如在規(guī)范已有的地方債,，特別是地方融資平臺(tái)的基礎(chǔ)之上，正式啟動(dòng)地方債制度,，允許地方政府發(fā)債,。由國情所決定，地方政府發(fā)債宜選擇日本模式,，不宜選擇美國模式,。地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級政府直至中央政府的批準(zhǔn)，以統(tǒng)一公債市場,，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),。此外，各地的金融辦(局)也應(yīng)當(dāng)與財(cái)政部門合并或加強(qiáng)溝通,，以突出財(cái)政部門在政府資金統(tǒng)攬中的主導(dǎo)地位,。
預(yù)算公開與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提
完善的公共財(cái)政體制要求政府資金融通與運(yùn)用的高效率。預(yù)算公開與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提,。
《政府信息公開條例》實(shí)施之后,，預(yù)算透明度公開步伐在加快。特別是,，“三公經(jīng)費(fèi)”和行政經(jīng)費(fèi)的公開,，不僅僅是財(cái)政改革的內(nèi)容，更是贏得民心的舉措,。但是,，無論是從公共服務(wù)型政府的構(gòu)建來看，還是從公共財(cái)政的法治化和民主化來看,，這樣的“公開”力度是不夠的,。預(yù)算公開應(yīng)是更全面的公開。預(yù)算公開的意義是全體人民想要了解公共資金的去向,，想要監(jiān)督政府的行為,，都能得到最基本的資料。
公開是監(jiān)督的基礎(chǔ),。監(jiān)督者監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行,，不僅要耗費(fèi)金錢、時(shí)間精力,，甚至還需要一定的專業(yè)知識,。政府應(yīng)盡可能用最為友好的方式,，站在非專業(yè)者的角度公開預(yù)算。為此,，政府預(yù)算的說明需盡可能清楚,，在社會(huì)各界有可能產(chǎn)生疑問的地方，詳加解釋,，提供充分的背景資料,。
二次審議稿規(guī)定：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算,、國有資本經(jīng)營預(yù)算,、社會(huì)保障預(yù)算�,！贝怂捻�(xiàng)子預(yù)算構(gòu)成了全口徑預(yù)算的全部,，有利于增加預(yù)算的完整性，有利于預(yù)算的公開,。
同時(shí),，二次審議稿規(guī)定“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算,、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整,、獨(dú)立,，同時(shí)保持各類預(yù)算間互相銜接�,！边@項(xiàng)規(guī)定還不夠,，沒有突出公共預(yù)算的地位。四個(gè)子預(yù)算顯然不是平行關(guān)系,。公共預(yù)算在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,。政府性基金預(yù)算作為過渡性預(yù)算，是否有必要單列值得商討,�,；鹗罩绻怀龅氖枪卜⻊�(wù)，那么這需要并入公共預(yù)算,。國有資本經(jīng)營預(yù)算,，社會(huì)保障預(yù)算之間的聯(lián)系應(yīng)通過公共預(yù)算。這樣才能強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算在其中的核心作用,。
(作者系中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)